修改地方立法中应关注和解决的重点内容

根据前述高速公路地方立法的现状和问题，笔者认为，在修改完善高速公路现行地方立法中，除了前文论证的明确高速公路特许经营协议的内容等之外，应重点做好以下几点：

1．按照法的冲突解决原则处理好地方性方法的协调性问题

如前所述，法律、法规、地方性法规及规章之间的协调性差，具体变现在以下几个方面：第一，有的行政法规和法律之间缺乏协调统一；第二，有的法律法规与地方性法规之间缺乏协调统一；第三，部门规章之间缺乏协调统一；第四，地发性法规之间内容不统一。

对于如何解决协调性差的问题，笔者认为对于法律、法规、地方性法规及规章内容上不统一之处，从一般理性人的视角处罚，应该完善下位法，但是正如上文所说，对每一部下位法进行修改，会消耗大量的司法资源。笔者认为应该在具体的司法实践中，按照法的冲突解决原则解决问题。下图是一个法的效力位阶图：

按照法律位阶效力图，我国《立法法》对冲突解决有较为详细的规定。法的冲突解决原则分为同一位阶的法的冲突原则和位阶出现交叉时的冲突原则。

同一位阶的冲突原则包括：第一，全国性法律优先原则；第二，特别法优先原则；第三，后法优先或者新法优先原则；第四，实体法优先原则；第五，省级人民政府的规章高于较大市的人民政府规章原则。

位阶出现交叉时的冲突原则包括：第一，同一机关制定的新的一般规定与旧的特别规定不一致时，由制定机关裁决；第二，地方性法规与部门规章之间对同一事项的规定不一致，不能确定如何适用时，由国务院提出意见。国务院认为应当适用地方性法规的，应当决定在该地方适用地方性法规的规定。国务院认为应当适用部门规章的，应当提请全国人大常务委员会裁决；第三，部门规章之间、部门规章与地方政府规章之间对同一事项的规定不一致时，由国务院裁决；第四，根据授权制定的法规与法律规定不一致，不能确定如何适用，由全国人民代表大会常务委员会裁决。

2．明确高速公路特许经营权受让企业的标准

在《收费公路特许经营法》或者《收费公路特许经营条例》暂时不能出台的前提下，笔者认为应该通过修改地方性法规或规章，对高速公路特许经营权受让企业的标准作出严格的规定。规定的内容不仅要涉及企业经济实力、企业信用、资产评估、融资实力以及财务现状等各方面，还有有一个可参考的量化标准，限值特许经营权授予人——行政机关的自由裁量权。

笔者认为应从内部经营管理和外部经营环境对于参与投标的企业进行综合的评价，能最终作为高速公路特许经营权受让方的企业，必须是经济实力、企业信用、资产评估、融资实力以及财务现状等各方面都非常好的企业。

内部经营管理。内部经营管理是企业能力的根本。企业经营管理的好坏取决于许多因素：经济效益、资产实力、企业信用、企业领导班子的素质、企业的组织结构、企业的计划与控制能力、物质资源与人力资源、管理制度等等，这些因素共同作用的结果就是企业的经济效益^[35]。

经济效益。包括企业的偿债能力、盈利能力、资产使用效率和对社会的贡献。笔者认为参与高速公路特许经营项目招投标的企业，应该提交一份专业会计师事务所出具的对本公司的审计报告。

资产实力。参与高速公路特许经营项目招投标的企业，需提交一份经国有资产管理部门核准的公路经营权资产价值评估确认结果通知书。还有金融机构或会计师事务所等中介机构提供的受让方资金信用证明。

企业信用。参与高速公路特许经营项目招投标的企业，需提交一份近5年没有较大违法记录的说明证明。较大违法记录包括工商违法记录、税务违法记录以及刑事违法记录。

企业领导人员的综合素质。企业领导人员的综合素质应包括领导人员的文化水平和资历，企业领导人员的文化水平和资历能有书面凭证来证明。组织机构，参与高速公路特许经营项目招投标的企业，需提供一份介绍本公司组织结构的书面证明，以证明本公司适合参与高速公路的建设和运营工作。

计划与控制能力。指企业为实现上述经营目标和战略制定切实可行计划和为实施该计划而进行管理控制的能力，把计划指标与实际完成指标相比较，可以判断企业的管理能力^[36]。参与高速公路特许经营项目招投标的企业，也需要提供一份说明公司计划与控制能力的书面证明。

物质资源与人力资源。企业资产的状况是否良好，是否能够及时获得所需的资金，企业职工的素质，如文化程度和技术水平，企业职工的工作积极性等等。参与高速公路特许经营项目招投标的企业，也需要提供一份说明物质资源与人力资源的书面证明。

管理制度。企业是否有健全的管理制度，如责任制度、奖惩制度、质量管理制度、财务管理制度等等，这些制度的执行情况如何，是不是流于形式。参与高速公路特许经营项目招投标的企业，也需要提供一份说明管理制度的书面证明，此外，还需要提交本公司的公司章程的书面证明。

外部经营环境。对于参与高速公路特许经营项目招投标的企业，必须提供一份本公司对于高速公路在建设前后，所有可能预测到的环境变化，做一个详细的评估报告，并说明自己的应对措施。特许经营权授予人——行政机关在结合国家宏观经济环境、高速公路所在地区经济环境、高速公路所在地区的行业和部门环境以及高速公路所在地区的社会文化环境，对于参与高速公路特许经营项目招投标的企业提交的评估报告进行评估。

特许经营权授予人——行政机关如何从内部经营管理和外部经营环境对于参与投标的企业进行综合的评价。笔者认为相关行政机关应该建立一个投标企业综合能力的评价指标体系，该指标体系包括三级指标。在指标的设计上，一级指标为内部经营管理和外部经营管理，一级指标更多地强调和体现价值性；二级指标为内部经营管理中的经济效益、资产实力、企业信用、企业领导班子的素质、企业的组织结构、企业的计划与控制能力、物质资源与人力资源、管理制度等因素和外部经营管理中综合环境预测评估，是对一级指标的基本属性或应有之义的划分；三级指标是对二级指标内涵的概括总结，更多地强调实效性和可操作性，使得指标体系能够直接用于实践。

3．保障高速公路特许经营者的权利

由于对高速公路特许经营权的法律属性尚存争议（本书第三章已专门论述），理论上的不明晰导致实践中的困惑。根据本书第五章提供的调研情况，实践中高速公路执法供给与高速公路特许经营的需要之间不平衡，导致高速公路中的违法行为得不到有效治理，高速公路的公益属性难以高效发挥，尤其是高速公路特许经营者的权利得不到有效保障等。破解这些问题，除了制定前文所提到的统一的《收费公路特许经营法》或者《收费公路特许经营条例》外，在地方立法中通过细化上位法也可以有所作为。

（1）地方立法中建立高速公路信息共享机制。

信息化是高速公路发展的大势所趋。高速公路经营管理者、公安机关高速公路交通安全管理机构和高速公路管理机构应当建立信息共享平台，能够提升高速公路服务水平，体现高速公路管理中的人本情怀；同时又能加大对各类违法行为的打击力度、增强纠治违法行为效果。如《北京市公路条例》的相关规定已在信息共享方面提供了有益立法经验，其二十四条规定“公路养路费征稽机构应当与公安交通管理部门建立机动车登记信息共享机制。公安交通管理部门在机动车办理停驶、注销、过户、年检等环节时，发现有欠缴养路费行为的，应当及时移交公路养路费征稽机构查处；公路养路费征稽机构在征收养路费时，发现有套用、伪造机动车牌照及办理停驶手续后在停驶期间行驶行为的，应当及时移交公安交通管理部门查处。”外省市，如天津市在此方面已有立法探索，《天津市高速公路管理规定（征求意见稿）》第二十八条规定信息报送及共享义务。

基于以上分析，笔者认为，其他省份地方立法可借鉴上述立法经验，明确规定信息共享机制。信息共享机制的具体方式是把高速公路经营管理者、公安机关高速公路交通安全管理机构和高速公路管理机构三家的信息联网，建立一个信息网络平台，实现信息资料的共享。基于涉及个人隐私权保护的考虑，条例规定信息查寻和使用的条件和程序，即只有在涉及行政执法和管理时，方可按法定程序查寻，并做好查寻记录。

（2）明确养护作业车辆备案和使用应急车道权利的规定。

高速公路沿车辆行驶方向最右侧车道与护栏之间部分为应急通道。应急通道的作用是紧急情况下供执行紧急任务的车辆通行，临时堆放养路材料，保护路基等。实践中有的驾驶员借应急通道超车，尤其是在发生交通事故或者堵车时，不顾一切从应急通道往前拥挤，最后导致交通完全堵塞，指挥车辆和救援车辆无法进入，人为延长了事故处理的时间。同时，对高速公路经营管理者的巡查、检测、清障、养护施工等作业车辆在作业时能否占用应急车道，并未明确规定，《公路法》和《道路交通安全法》只是赋予高速公路养护车辆特殊通行权利。如《公路法》第三十九条第二款“公路养护车辆进行作业时，在不影响过往车辆通行的前提下，其行驶路线和方向不受公路标志、标线限制。”《道路交通安全法实施条例》第八十二条“机动车在高速公路上行驶，不得有下列行为：（四）非紧急情况时在应急车道行驶或者停车”。

笔者认为，应当允许对高速公路经营管理者的巡查、检测、清障、养护施工、救援等作业车辆在遇有紧急情况时使用应急车道。理由有二：第一，养护作业车辆并非一般的社会机动车，应把养护作业车辆与社会上的一般的社会机动车相区别。高速公路经营管理者巡查、检测、清障、养护施工等车辆作业时，负有维护高速公路安全的公共职能，所以应作为执行任务的“特殊车辆”对待。第二，养护作业车辆在进行巡查、检测等作业任务时，发现问题必须及时停车处理，如果占用行车道，不仅影响高速公路高效通行，而且因行车道上车流大、车速快而增加了交通事故概率。因此，结合湖南等省的立法经验，地方立法修改时，可考虑规定养护作业车辆占用应急车道的权利，但必须备案并统一标识。

为此，地方立法或修改时，应明确规定除执行指挥交通、抢险救援等紧急任务的警车、消防车、救援车以及其他从事高速公路管理、养护、巡视车辆和设备外，其他车辆不得在应急通道内行驶，不得在非紧急情况下停车。这里应注意的是，警车、消防车、救援车以及其他从事高速公路管理、养护、巡视活动的车辆，并不是在任何情况下都可以在应急通道行驶或者停车，只有在执行指挥交通、抢险救援等紧急任务或者从事高速公路管理、养护、巡视活动时方可行驶或者停车。

（3）规定养护作业时过往车辆注意义务保障养护作业车辆和养护作业人员。

养护作业车辆和养护作业人员在高速公路进行养护作业时存在较高的安全风险，尽管相关法律法规及本条例均规定了养护作业车辆和人员应当采取相应的安全保护措施，但因高速公路上过往车辆车速过快而没有尽到注意的义务，如未按标志减速行驶等，从而对养护作业车辆造成损害、对作业人员造成人身伤害的情况时有发生。因此，为保障养护作业车辆和养护作业人员在高速公路进行养护作业时的安全，本条第二款根据《公路法》第三十九条、《道路交通安全法》第五十四条的相关规定，对过往车辆应尽的注意义务予以明确，一是按照导向标志减速行驶，二是注意避让养护车辆和人员。但《公路法》《道路交通安全法》对过往车辆应尽的注意义务是否应承担法律责任以及如何承担未做明确规定。我国宪法规定“中华人民共和国公民在法律面前一律平等”，包括平等地享有权利、平等地履行义务。养护作业车辆和人员在按规定作业的情形下应与过往车辆、人员享有同等的法律保护。为此，地方立法中依据权责一致原则，明确在养护作业单位和人员已按相关规定操作情况下，因过往车辆未尽的注意义务而造成交通事故的，过往车辆驾驶人员应根据《道路交通安全法》、《侵权法》等相关法律法规承担相应的法律责任。

（4）高速公路广告经营权归属问题。

关于高速公路户外广告特许经营权一直存在争议。投资者投资了户外广告建设的主要投资和经营的大部分，所以投资者应当获得大部分的收益。但是在实际的高速公路特许经营公司运营过程中，因为户外广告的收益归属问题，高速公路特许经营公司与而与政府之间经常产生纠纷，主要原因就是权限不明，如《收费公路管理条例》第二十条规定“收费公路的权益，包括收费权、广告经营权、服务设施经营权。”而对广告经营权的具体内容和权属关系并未做具体规定。为明确产权关系，解决实践中的问题，同时借鉴其他省份的成功经验和相关立法，如《黑龙江省高速公路管理条例》第二十一条对此做出明确规定：“高速公路、高速公路用地、高速公路建筑控制区广告经营权归高速公路管理机构、高速公路经营企业。”根据《黑龙江省高速公路管理条例》，广告经营权归高速公路管理机构的法定情形针对的是政府还贷高速公路，而广告经营权归高速公路经营企业的法定情形针对的是特许经营企业经营的高速公路。而根据各地实践，可将两者统称为高速公路经营管理者。因此，建议地方立法修改时可考虑规定高速公路广告经营权主体为高速公路经营管理者。

（5）明确高速公路清障救援服务机制。

高速公路全封闭、车速快、流量大，必须建立与之相配套的牵引排障服务机制，快速排除障碍，消除安全隐患。《道路交通安全法》仅作出故障车、事故车应当由救援车、清障车拖曳、牵引的规定，并没有规定由谁来组织实施。实践中，高速公路故障车、事故车有的由社会化施救公司实行收费化服务，有的由调整公路经营管理单位负责拖曳、牵引，并没有统一的法定行业监管部门，社会公众对此有一定反映。为进一步明确道路清障职能，并参照国家发改委、公安部、交通运输部联合发布的《关于征求对规范公路清障施救服务收费有关问题的通知意见的函》（发改办价格〔2008〕1487号）的内容要求，建议地方立法或修改时，对高速公路清障施救服务作出具体规定：第一，明确高速公路清障施救由高速公路管理机构、高速公路经营管理者统筹组织实施，社会救援机构可以参与。第二，当事人的选择权。当事人可以向高速公路管理机构、高速公路经营管理者求助，也可以选择社会救援机构实施救助。第三，明确除救援、清障专用车辆外，禁止其他车辆在高速公路上拖曳故障车辆、肇事车辆。第四，明确社会救援机构救援、清障的法定义务，即社会救援机构实施救助的，应当及时通知高速公路管理机构，高速公路管理机构应当派人到现场协助。

4．通过立法积极推进不停车收费ETC系统设置和运行

（1）不停车收费ETC立法的必要性和可行性。

ETC（Electronic Toll Collection）是不停车电子收费系统，ETC专用车道是给那些装了ETC车载器的车辆使用的，采用电子收费方式。ETC不停车收费系统是目前世界上最先进的路桥收费方式。通过安装在车辆挡风玻璃上的车载电子标签与在收费站ETC车道上的微波天线之间的微波专用短程通讯，利用计算机联网技术与银行进行后台结算处理，从而达到车辆通过路桥收费站不需停车而能交纳路桥费的目的。ETC以国外已有较长的发展历史，美国、欧洲等许多国家和地区的电子收费系统已经局部联网并逐步形成规模效益。可以缩小收费站的规模，节约基建费用和管理费用，降低收费管理的成本，有利于提高车辆的营运效益，通行能力得到大幅度的提高。

ETC不停车通行自2008年在北京市推行以来，发展迅猛，社会认可，但同时也衍生了很多问题，如ETC车道跟车逃费，ETC车卡不相符，通过ETC车道时超过规定车速导致追尾等交通事故，误入和恶意闯行造成扣费争议等。根本原因在于立法缺位，现行法对ETC车道的专属性没有明确规定，相应处罚处于空白。现行主要措施是对车辆信息进行统计，安装电子标签的将信息反馈至速通公司进行后台处理；一般社会车辆按照拍照查询车辆信息电话追缴；不能收集车辆信息的进行记录，建立重点逃费车辆黑名单，加强现场关注或追缴，但收效甚微。

鉴于ETC已经成为一种趋势，对ETC的通行方式和管理，应当通过立法予以支持。在此方面，国外立法可资借鉴。如国外较为成熟的做法是通过立法将ETC车道界定为专用通道，并对违反电子收费监控系统规定的行为和处罚做出明确规定。如美国《新泽西州收费高速公路条例》规定违反电子收费监控系统规定的行为：（a）任何使用和经过高速公路的机动车车主、驾驶员、出租方或者租车人都不能拒绝、逃避或者试图逃避缴纳高速费，除非有免除所应缴纳的高速费的情况存在。（b）在N．J．S．A．27：23－34．3规定的时限内，管理局或者其代表机构应该通过普通邮寄的方式将要求缴费建议书送达给涉嫌欠费违规的机动车车主，收到这份缴费建议书之后，机动车车主应该将所欠高速费和另外25美元的行政手续费和其他合理收费交给管理局或者其代理机构。同时，通过排除法规定以下三种行为不属于“非故意欠费违规”，即属于违反电子收费监控系统规定的行为：（1）因为没有能够付费的硬币、货币或者其他管理局认可的付费方式；（2）在没有安装电子付费设备的情况下驶入ETC专用车道；（3）在收费站处没有能够全额缴清应付高速费用。在国内，《上海市高速公路管理办法》对ETC予以规定，但只是原则性授权规定。其第二十三条规定“（电子不停车收费管理）收费高速公路经营管理者应当按照国家和本市相关技术标准，设置和运行电子不停车收费车道。电子不停车收费具体管理办法，由市建设交通行政管理部门另行制定。”

（2）立法建议内容。

借鉴国内外立法实践和经验，高速公路地方立法中，首先要明确规定不停车收费ETC车道为专用车道。其次，要结合实践具体列举了持有和使用四种扰乱ETC通行秩序的行为，同时做了一个兜底规定。具体如下：

高速公路管理机构和高速公路经营企业应当按照国家和本市相关技术标准，积极推进不停车收费ETC系统设置和运行。

不停车收费ETC车道为专用车道。持有和使用不停车收费ETC，禁止下列行为：

无ETC车辆，严禁故意在ETC车道通行；

ETC一车一卡，严禁私自拆换；

通过车道时，车速不能超过20千米／小时；

ETC车卡必须相符，严禁大车装小卡等扰乱收费秩序等行为；

其他扰乱ETC车道快速通行和收费秩序的行为。

最后，要明确规定违反ETC电子收费监控系统规定的行为法律责任。

第一，违反ETC电子收费监控系统，应当承担法律责任。在此方面国内立法尚处于空白，国外立法可以借鉴。如美国《新泽西州收费高速公路条例》中对ETC违反电子收费监控系统的处罚规定：①违反此规定的行为将被处以500美元或以下罚金或处以30天以下监禁或并处罚金和监禁。②此部分规定并不意味着对管理局根据N．J．A．C．19：9－1．19之规定追讨高速欠费权力的限制，也不意味着根据修订条例第39项规定执行机动车和交通法规权力的禁止或者限制，但是机动车驾驶员如果已经被控违反N．J．S．A．27：23－34之规定不应再因为同一违法行为受到相应民事处罚。笔者并不主张地方立法中违反ETC电子收费监控系统要负刑事责任，而此类违法行为受到行政处罚比较符合我国的立法原则和精神。结合《道路交通安全法》第九十条规定“机动车驾驶人违反道路交通安全法律、法规关于道路通行规定的，处警告或者二十元以上二百元以下罚款。本法另有规定的，依照规定。”所以，在地方立法中可设定罚款，具体的可考虑处以二百元以下罚款。

第二，对无ETC卡而误入ETC车道通行的行为，地方立法中不宜将其认定为违法行为，而应界定为是“非故意欠费违规行为”。所谓“非故意欠费违规行为”，是借鉴了美国《新泽西州收费高速公路条例》，意思是在机动车驾驶员进入收费站的时候有意缴付高速费用，并且采取了合理的行为，但是因为非主观原因和不可抗力的影响未能成功付费。这样的情况下，涉嫌欠费的机动车车主构成非故意欠费违规，有缴费的义务。因此，对于误入ETC车道通行的行为，只规定应当补交通行费为宜。

5．创新执法形式——辅助执法、派驻和代履行，提高执法实效

（1）推进高速公路综合执法体制。

十八届三中全会关于行政体制改革提出“要整合执法主体，推进综合执法”的要求。对于高速公路管理而言，现行体制下的机构重复、机构臃肿、管理成本高起、管理部门职权交叉、多头管理，矛盾冲突不断等问题，彰显推进综合执法体制更具紧迫性。实践中，江苏等地的综合执法体制改革为高速公路管理体制改革与完善提供了成功的佐证。如江苏省为规范和加强高速公路道路运输监督检查，保护道路运输有关各方当事人的合法权益，推进高速公路交通运输综合执法，保障高速公路安全畅通。目前，江苏省交通运输厅正在组织制定具体办法，确保高速公路道路运输监督检查推进到位。

（2）创新管理模式，提高高速公路管理和运营实效。

如上所述，在理论上，我们倾向于将高速公路特许经营权界定为特殊公共服务的提供者，具有一定的公权力属性。通过行政授权或行政委托方式赋予高速公路特许经营者一定的管理权和执法权。从高速公路特许经营企业方面来说，为了便利执法，促进高速公路管理秩序的合理化和高效化，企业可以通过法定授权或者行政委托的方式来实现对高速公路违法行为的管理。但由于这两种解决方案均会导致执法权的转移，可能会产生以下后果。首先，执法权的转移可能会引发政企不分的质疑。其次，由于涉及行政机关法定职权的转移，面临的阻力可能会比较大。目前交通主管部门与公安部门之间的权力之争已经为高速公路管理秩序带来了一些不好的影响，高速公路经营企业和交通主管部门之间的执法权转移很可能会加深这种矛盾。所以，从现实可行性角度考试，理论与实践对接存在各种障碍，特别是与《公路法》《收费公路管理条例》等上位法存在冲突，而这种冲突在上位法未修改之前难以弥合。在这种背景下，为了保障作为公共服务提供者的高速公路特许经营企业能够在高速公路管理中拥有必要的话语权，我们也可以绕开法律地位问题，采取一些实践性的操作方式，即辅助执法、派驻和代履行。即笔者认为，认为比较理想的路径是法定授权或委托，比较现实的路径是采取辅助执法、派驻或代履行的方式破解高速公路管理和运营之困局。

第一，辅助执法。辅助执法是一种较为新型的提法，是基于行政辅助人的理论而进行的一种思考。所谓行政辅助人意指私人作为行政机关行使公权力时的帮手，其并非如被授权人以自己的名义独立行使公权力，而是直接受行政机关的指挥命令从事活动，犹如行政机关的“延长之手”。传统上，行政辅助人主要是指交通协管员、治安员之类的人员，在高速公路管理中高速公路养护人员也属此类。他们与行政机关之间基于行政合同而产生关系。我们设想，是否可以由交通主管部门与高速公路特许经营企业的特定人员之间签订行政合同，聘用其为行政辅助人。如此一来便绕过了执法权在不同机构之间的分配所带来的矛盾，可以仅从人员的设置上直接规定执法权的实施方式，而且交通主管部门可以根据自身需要，与企业协商聘用人员的行使范围。此外，行政辅助人本身的身份也会实现特许经营企业与交通主管部门在某些行政职能的实现上的利益一致性。一方面，行政辅助人是企业特定部门的员工，其工资待遇等由企业来负担。另一方面，在行使执法权时，只能按照交通主管部门的指示行使执法权，不能超越指示的范围。而且这些行政辅助人应当接受行政机关的定期培训，培训后方可工作。这样做有以下优点：一是行政机关无需扩大人员规模，减轻了财政负担。二是交通部门仍保有对高速公路的执法权，且可以直接指示执法权的实施人员，对其行为进行约束。三是行政辅助人本身是企业的员工，可以及时高效的事实行政执法权。但是，此种解决方案中一个比较重要也是最为关键的问题就是，应当选取哪些人来作为行政辅助人？应当是兼职的还是企业内部专门设置一个机构？我们认为在企业内部专门内设一个机构比较合适，该机构专门负责与行政管理部门的衔接和沟通。在该机构的工作方式上，可以采用联席会议方式。企业的高层管理人员可以提前与相关的行政管理部门对于该专设部门辅助行使的职权的具体范围和内容进行协商确定。而后，该部门就可以直接行使该类权力，而无需在每次出现执法需要时报批。一旦出现新的需要协商确定的职权内容，可以再次启动该联席会议，通过会议确定下来的内容就成为该部门日后的职权内容。由此周而复始，在企业与行政主管部门之间形成一种良性的互动。

第二，派驻。从交通主管部门的角度而言，也可以通过派驻的方式来解决交通部门与企业严格分开执法存在的弊端。例如在烟草管理方面，国家烟草专卖局曾经有过规定，《国家烟草专卖局关于向烟草工业企业派驻厂员的管理规定（试行）》（国烟运〔1998〕543号）中就曾对派驻这种监管执法方式进行较为详细的规定。其内容主要包括派驻管理、驻厂员的基本条件、驻厂员的职责和权限。在派驻管理部分主要规定了派驻的管理机构，派驻小组的组成以及奖惩制度等。例如，省级烟草专卖局（以下简称省级局）负责所辖烟草工业企业驻厂小组和人员的任免、考核及管理工作。国家局和省级局负责驻厂员的上岗培训工作。厂员除办公条件由派驻企业负责安排解决外，住宿及其他条件均由派驻企业所在地烟草专卖局负责安排解决。派驻各企业的驻厂小组一般配备驻厂员3名，由省级局机关、分公司和烟草工业企业管理干部中选派，其中组长原则上应由省级局处级干部担任。驻厂员实行定期轮换。在派驻企业的连续工作时间不宜过长，一般半年到一年轮换一次。

派驻这种执法方式存在很多优点，由于派驻到企业的人员是行政机关的工作人员，基于其自身的身份就享有行政管理部门的执法权力。所以，这些派驻人员可以直接在相应的高速公路进行执法。例如，发生损坏路产的行为时可以直接处理，对于违规车辆进行直接处罚。派驻其实也是行政主管部门直接管理的一种方式，只不过由于处于高速公路特许经营企业中，可以在执法过程中与该企业进行及时的沟通，减低执法成本以及化解沟通上的困难。派驻不涉及执法权的变更，仅涉及执法方式的变化，推行起来阻力要小很多。而且与传统的执法模式比较，这样的执法模式更为直接，能够更加有效及时地发现违法行为，保证执法权的落实。但是，该种执法模式也存在很多缺点，例如该种模式之下，行政机关需要大量的扩充人员，会加重财政负担。而且，人员管理会更加复杂。更为重要的一点是，行政机关工作人员进驻企业后，可能会导致腐败滋生。还有可能会干预或影响企业的正常经营。

第三，代履行。代履行，是由《行政强制法》第12条为行政机关设定的一种间接强制执行手段。它是适用于交通安全、环境和自然资源保护领域的，在当事人不履行或无法履行排除妨碍、恢复原状等义务时，由行政机关或者第三人代替当事人履行该义务，并向当事人收取履行费用的执行方式。《行政强制法》第十二条、第五十条至第五十二条对代履行的适用条件、主体、程序、方式以及即刻代履行等作出了规定。代履行，特别《行政强制法》通过第52条对“立即代履行”是行政效率的需要，在快速恢复交通、航运，快速排除洪涝危险，快速恢复公共场所的卫生和秩序上起到不可替代的作用。事实上，立即代履行在《行政强制法》出台前就在我国《道路交通安全违法行为处理程序规定》中就有体现，并得到了高频率的使用，特别在违章停车、交通事故处理等方面体现出了重要作用。本条例为保障高速公路的交通安全和高效通行，依据《行政强制法》在路政执法和交通执法部分引入了代履行的模式。

【注释】

[1]陈甦．体系前研究到体系后研究的范式转型．法学研究，2011，5．

[2]同①．

[3]冯平．面向中国问题的哲学．中国社会科学，2006，6．

[4]常鹏翱．法学研究三十年：民法学．法学研究，2008，3．

[5]陈甦．体系前研究到体系后研究的范式转型．法学研究，2011，5．

[6]同③．

[7]高鸿钧．法律文化的语义、语境及中国问题．中国法学，2007，4．

[8]陈甦．体系前研究到体系后研究的范式转型．法学研究，2011，5．

[9]比例原则与合理性原则之比较．http：／／www．chinalawedu．com／new／16900a170a2011／2011926caoxin101956．shtml

[10]同①．

[11]同①．

[12]李忠林，郑娟．浅析行政合同的二重性及审理模式——从某镇政府与某公司的协议纠纷说起．山东审判，2009，5．

[13]论我国行政信赖保护原则的确立和使用．吉林大学，2011年硕士论文．

[14]黄健．我国高速公路建设与运营管理中的法律问题思考．四川大学，2006届硕士学位论文．

[15]龚学德．高速公路立法管理的现状、问题与对策研究．河南社会科学，2013，6．

[16]马红．我国公路特许经营的立法思考．广播电视大学学报（哲学社会科学版），2008，1．

[17]谭诗樵，简世西．意大利高速公路管理考察与借鉴．国外公路，1995，2．

[18]杜江．我国公路特许经营法律问题研究．安徽大学，2005届硕士学位论文．

[19]黄健．我国高速公路建设与运营管理中的法律问题思考．四川大学，2006届硕士学位论文．

[20]黄健．我国高速公路建设与运营管理中的法律问题思考．四川大学，2006届硕士学位论文．

[21]胡宪伟．高速公路运营管理的问题与对策研究．市场论坛，2011，5．

[22]方世南．我国高速公路发展的机遇与风险．中国高速公路，2008，2．

[23]杜江．我国公路特许经营法律问题研究．安徽大学，2005届硕士学位论文．

[24]姜岩文．高速公路运营管理体制及收费政策研究．长安大学，2014届硕士学位论文．

[25]同①．

[26]姜岩文．高速公路运营管理体制及收费政策研究．长安大学，2014届硕士学位论文．

[27]姜振成，顾静言编译．日本高速公路收费办法之日本高速公路收费原则．交通企业管理，1998，3．

[28]姜振成，顾静言编译．日本高速公路收费办法之日本高速公路收费原则．交通企业管理，1998，3．

[29]同①．

[30]姜振成，顾静言编译．日本高速公路收费办法之日本高速公路收费原则．交通企业管理，1998，3．

[31]董超．我国高速公路收费的违法问题研究．南京工业大学，2012届硕士学位论文．

[32]法律责任是行使权力的动力保障．http：／／www．chinalawedu．com／news／16900／171／2004／7／ma264524483418274002195580＿126919．htm

[33]谭诗樵，简世西．意大利高速公路管理考察与借鉴．国外公路，1995，2．

[34]杜江．我国公路特许经营法律问题研究．安徽大学，2005届硕士学位论文．

[35]张小利．投资项目评价中的企业能力评价．中国投资与建设，1997，12．

[36]同①．