消除中央与地方利益冲突的出路

二、消除中央与地方利益冲突的出路

就中央与地方各自利益而言，主要体现在事权和财权的分配上。中国从1980年开始对传统的财政体制进行了改革，中央在财政上逐步向地方分权，事权也随之下放。在财政上，最先实行的是划分收支、分级包干的体制。从1988年开始对省、自治区、直辖市和计划单列市分别实行收入递增包干、总额分成、总额分成加增长分成、上解额递增包干、定额上解、定额补助等多种财政包干方法。应该说，这次改革大大增强了地方的财力，调动了地方政府增收节支的积极性。在事权上，中央政府逐渐下放了与地方发展密切相关的权力，如基本建设计划审批权、物价管理权、利用外资审批权、外贸及外汇管理权等等。一些原由中央部委管辖的企业也下放给地方政府管理，同时赋予少数地方政府、开发区等一定的经济特权。这项改革让地方政府拥有了一定的自主支配权，增强了地方政府发展地方经济的责任感。但财政包干也带来了一个消极后果，就是中央财政收入在全国财政收入中的比重大幅下降，由1983年的35.8%下降到1993年的22.02%，使中央陷入比较严重的财政危机。1994年因此而进行了分税制改革，这项改革是在划分事权的基础上，根据事权与财权相结合的原则，将税种分为中央税、地方税和中央地方共享税，按照一定的税率征收。在法律关系上，中央政府与地方政府已近于对等的契约关系，而非单纯的上下级关系，这更加剧了地方政府与中央政府之间的利益博弈。

自财政包干改革以来，由于中央政府对地方政府下放了较多的事权和财权，地方政府成为独立的利益主体，并有着不同于中央政府的利益需求。这一利益需求的内在冲动表现为：作为地方利益的代表需要维护本地区的整体利益；作为一级政府需要维护本级政府的长远利益；作为社会的成员，地方政府官员还存在着个人利益。这些方面的利益需求构成了地方政府制定和实施政策的主要依据，地方政府为了追求上述利益最大化，会利用中央下放的权力，以本地区的利益为重，对地区资源、资金、商品和技术等生产要素进行垄断和封锁。对中央的政策、法律和法规，认为对本地区有利的就执行，不利的就进行“冷处理”，“上有政策，下有对策”，使中央的决策部署在地方大打折扣。目前中国经济还不是一个比较规范的市场竞争型经济，又由于地方政府承担发展经济社会的任务较重，因而直接参与经济活动过多，如投资创办和经营企业、直接干预企业经营决策、搞地方主义等，往往超越现行法律法规行使职能。财政包干改革强化了地方政府的利益动机，一些地区甚至出现了“诸侯经济”，而中央政府进行宏观调控，正是出于全局利益的考虑，期望能实现整个经济平稳、协调、快速地发展，才会在政策上对地方政府的一些经济活动做出必要的限制和调整。在中央政府的宏观调控面前，地方政府总要千方百计地与之周旋，地方政府之所以要这样做，除去上述原因外，还表明中国的政治体制存在着一定的缺陷。首先是地方政府官员的政绩考核方式不尽合理。上级政府对下级政府的政绩考核，以及政府主要官员的升迁主要是与以GDP增长为基础的经济绩效直接挂钩的，致使地方官员不顾宏观调控政策谋取地方经济增长，进而取得个人的政治利益。其次是地方政府职能错位。地方政府本不该直接进入经济领域，重点应放在社会领域，由于地方政府职能转变滞后于改革进程，推动经济增长仍旧是地方政府的最重要职能。再次是地方人大权力机关对本级政府监督乏力。地方人大对地方财政支出未能充分行使审批监督权，一些地方的财政预算带有过度的扩张性，存在着巨大的隐形负债。

改革开放以来，中央政府实行权力下放，地方政府积极性得到了充分发挥，有力地推动了经济发展。但是在这一过程中，由于没有妥善地处理好中央与地方权利和义务的关系，同时在体制方面又存在着一定的缺陷，致使中央与地方的利益冲突不断。要消除这一状况，其出路是按照中共中央关于正确处理中央与地方关系的精神，进一步深化政治体制和经济体制的改革。江泽民同志早在中共十四届五中全会上指出：“我们既不允许存在损害国家全局利益的地方利益，也不允许存在损害国家全局利益的部门利益。在新形势下，必须更好地坚持发挥中央和地方两个积极性的方针。总的原则应当是：既要有体现全局利益的统一性，又要有统一指导下兼顾局部利益的灵活性；既要有维护国家宏观调控权的集中，又要在集中指导下赋予地方必要的权力。当前应抓紧合理划分中央和地方经济管理权限，明确各自的事权、财权和决策权，做到权力和责任相统一，并力求规范化、法制化。”^[17]十多年来，在中央与地方关系这个问题上之所以没有解决好，关键是没有很好地贯彻落实这一精神。江泽民同志十多年前的这一讲话至今对于处理中央与地方的关系仍具有很强的指导意义。因此，要消除中央与地方利益冲突，首先要完善分税制财政体制，在合理划分中央与地方事权的基础上分配财力；其次是转变地方政府的职能，并相应建立一套科学的政绩考核办法；再次是健全地方财政预算决算制度，加强地方人大对财政规模和结构的有效监督。