甘肃省各市州文化市场管理中的突出问题分析

甘肃省各市州文化市场管理中的突出问题分析

张博文

文化市场是以商品形式向人们提供精神产品和文化娱乐活动的经营场所。文化市场的繁荣发展是中国特色的社会主义文化建设的重要组成部分。近年来，甘肃文化市场蓬勃发展，开辟了“两个文明”建设的新领域、新途径，对于扩大就业门路、促进经济发展、涵养税源以及开展中外文化交流等方面都起着重要作用，而且丰富了人民群众的文化生活，为构建社会主义和谐社会发挥了不可替代的作用。文化市场管理工作也逐步向科学化、规范化、制度化方向发展，但由于文化市场发展很快，管理体制、管理制度、管理队伍素质等一时难以适应，出现了一些不容忽视的问题，如管理部门间各自为政、政出多门、管理漏洞多等，引起社会各界的普遍关注。研究文化市场管理问题，对于加强社会主义精神文明建设和深化我国文化市场管理体制改革，具有重要的理论意义和实践意义。

一、甘肃各市州文化市场的现状分析

甘肃省的文化市场从20世纪80年代初期开始起步，通过不断培育、建设，逐渐从无到有，从小到大，从零散到系统、从单一到多元、从城市到农村，初步形成了包括娱乐、音像、电影、演出、书报刊、文艺培训等市场在内的综合性市场体系以及国有集体、个体等多种经济成分共同发展的多门类、多层次、多形式的文化市场经营格局。

（一）甘肃文化事业发展的历史概况

1.文化事业财政投入状况

改革开放以来，甘肃省财政支持文化事业的费用逐年增加，但在财政支出中的比重却逐年下降。1980年，甘肃文化事业费用支出为1283万元，到2009年增长到47046万元，20年间增长35倍；但在财政支出中的比重却从1980年的0.85%下降到2009年的0.41%，在全国的位次也从第4名下降到19名。人均文化事业费从1990年的1.4元增加到2009年的17.85元，位次基本保持在20位前后，其中2009年为19位。

2.各行业发展现状

艺术表演业。截至2009年，全省共有艺术表演团体81家，与改革开放初基本持平。演出场次从1978年的20万次下降到16万次；平均每团演出场次从240次下降到202次；演出收入从375万元增加到2629万元；经费自给率从45.4%下降到17.4%，在全国的位次也从第10位下降到第24位。演出表演场所方面，1978年到2009年，全省艺术表演场所从26个增加到30个，其中1990年最多，为56个；演（映）出场次从1980年的1.2万场减少到4千场；艺术演出场次从1.4千场下降到1千场。

图书馆业发展状况。1978—2009年，全省图书馆机构数从6家增加到93家；图书馆总藏量^[1]从323万册/件增加到951万册/件；图书馆总流量从65万人次增加到414万人次；图书馆购书费用支出从41万元增加到1013万元；人均拥有藏书量从1980年的0.2册增加到2009年的0.3册。

群众文化业。全省群众文化事业机构数从1985年的1181个增加到2009年的1296个；群众艺术馆从1978年的1个增加到2009年的16个，其中1985年为8个。文化馆机构数略有下降，从1978年的94个下降到2009年的85个。群众文化事业财政支持力度不断加大，财政拨款从1978年的307万元增加到2009年的10510万元。

文化产业发展。截至2011年，全省文化系统文化产业机构数达到4902个，从业人员32615人，初步形成了演艺业、音像业、网络文化业、文化娱乐业、文物和艺术品业、图书报刊业、文化旅游业、艺术培训业、动漫制作等行业。全省文化系统民营文化企业从业人员占总数的37.3%，初步形成了以国有为主，国有和民营相互竞争、共同发展的格局。从全省文化系统文化产业发展的初步统计数据来看，预计2011年文化系统文化产业总产出为26亿元，实现增加值16.2亿元，增速达24%以上。全省一批具有民族特色、自主知识产权和原创性的知名品牌积极开拓国外市场，开展对外文化交流与出口，在扩大甘肃文化影响力的同时，也取得了良好的经济效益。优秀剧目《丝路花雨》、《大梦敦煌》，甘肃纪元文化艺术有限公司的“莫高印象”、天水汉唐麦积山艺术陶瓷有限公司的“东方微笑”、“三十三观音”系列艺术品雕塑作品、庆阳香包刺绣、甘南羚城藏族文化科技有限公司的唐卡、藏香等，远销海外多个国家和地区。兰州大剧院的舞剧《大梦敦煌》、天水汉唐公司、《读者》杂志社被商务部、文化部等五部委确定为国家文化出口《重点企业目录》和《重点项目目录》。

总体而言，甘肃文化事业发展取得重要成果，文化产业快速发展，财政支持文化事业发展的力度不断加大，公共文化设施建设不断完善，群众文化事业日益旺盛。

（二）新世纪以来甘肃文化市场建设状况

新世纪以来，随着经济的发展和科技的进步，甘肃文化产品和服务逐渐呈现多元化趋势，健身中心、网吧、氧吧等新型文化市场主体不断涌现，文化市场呈现繁荣发展势态，现已发展为包括文化娱乐市场、音像市场、图书报刊市场、美术市场、演出市场、电影市场、文物市场、中外文化交流市场、文化艺术培训市场、文化旅游市场、文化交流经纪市场、文化经营服务市场等在内的门类比较齐全、文化消费群体众多的综合性文化市场体系。

2000年到2009年，甘肃文化市场经营机构从1919家增加到2697家，从业人员数从8406人增加到14047人。固定资产从37746万元增加到150867万元；主营业务收入从12209万元增加到70981万元；主营业务利润从3615万元增加到36071万元；总利润从2739万元增加到35371万元；行业增加值从9128万元增加到40246万元；文化市场经营机构经营面积从30万平方米扩大到77万平方米。

按城乡划分，2009年，甘肃各城市、县城、县以下文化市场经营机构分别为1211家、1071家和415家，从业人员数分别为8209人、4530人和1308人；资产总值分别为98751万元、41298万元和10817万元；总利润分别为20360万元、12574万元和2437万元；行业增加值分别为40246万元、23705万元和5590万元；文化市场经营机构经营面积从44万平方米、27万平方米和6万平方米。三级区域文化经营机构的内部结构如图1所示，可以看出，甘肃各市州文化经营单位主要集中于城市，其次为县城，县以下最低；从经营状况的指标看，甘肃文化市场盈利也主要集中于城市，其次为县城，县以下依旧最少。

图1　各级文化市场经营机构相关指标内部构成

（三）文化市场管理机构现状

与文化市场的日益繁荣相适应，全省文化市场管理体系也逐步形成，并在文化市场管理中发挥着重要的作用。截至2009年，全省共有文化行政主管部门100家，其中省级1家，市州级14家，县级85家；事业编制从业人员584人，其中省级单位8人，市州级单位61人，县级单位515人。

全省共有文化市场执法机构79家，从业人员441人，拥有机动执法车辆21辆；年度完成增加值69237万元。截至2011年，甘肃省14个市州、52个县市区组建了文化市场综合执法队伍。

按级别划分，2009年，甘肃省共有省级文化市场执法机构1家，从业人员18人，拥有机动执法车辆2辆；年度完成增加值97万元；市级文化市场执法机构12家，从业人员78人，拥有机动执法车辆11辆；年度完成增加值264万元；县级文化市场执法机构66家，从业人员345人，拥有机动执法车辆8辆；年度完成增加值866万元。

在具体的管理行动中，甘肃各级政府对文化市场实行“统一领导、条块结合，以块为主、归口管理、分级管理”的管理体制，由文化部门进行主管，同时公安、工商、物价等相关职能部门进行协同管理。各地设置的文化市场管理机构主要有“文化市场稽查大队”、“扫黄打非领导小组”等，负责解决文化市场管理工作和扫黄打非工作中的重大问题。另外，还成立了各类行业协会等社会中介组织来加强管理者与被管理者之间的联系。

值得注意的是，《甘肃省“十二五”文化改革发展规划》提出要加快现代文化产业体系建设，加快发展文娱演艺、文化旅游等产业，繁荣发展文化市场等内容。这是甘肃省在新时期准确把握文化省情、认真落实中央就文化建设作出的一系列战略部署的基础上做出的重要举措，对于“十二五”时期甘肃解放和发展文化生产力，在重塑文化市场主体、完善文化市场体系、改善宏观管理、加快转变政府职能等关键环节上实现新突破具有重要的指导意义。

二、甘肃各市州文化市场管理中存在的问题

近年来，甘肃文化市场建设和管理取得了一定成就。文化市场的繁荣发展，较好地丰富和满足了人民日益增长的多层次、多形式的文化需求，对社会主义物质文明和精神文明建设产生了积极的影响。然而，作为新兴产业的文化市场，还没有完全步入健康有序的发展轨道，一些文化场所丑恶现象逐渐滋生，盗版音像制品经营，非法出版物制售还时有发生；未成年人上网，不健康网站制作、浏览等问题还比较突出；娱乐场所异性陪侍，演出经营活动中庸俗、低调的节目还屡禁不止……这些问题的出现，主要体现在文化市场管理体制的不完善等方面。

（一）文化市场管理法规建设滞后，一些法规条文不明确造成执法操作中的困惑问题还比较突出

完善有力的法规是做好文化市场管理工作的重要保障。没有文化市场法规做支撑，很难实现对文化市场的有效管理。目前，我国文化市场管理的立法工作还处于初始阶段，国家至今尚无一部完整的文化市场管理法，国务院在这方面的政策性文件尚不系统，这给文化市场的依法管理工作带来了很多困难。甘肃省文化市场管理的法规主要依据国务院条例、地方性法规及文化部规章来管理文化市场。应当看到，这些法规特别是贴近我省实际的地方性法规大多制订于20世纪90年代，时间长久，与文化市场发展现状，已很难相符。比如，现行《甘肃省文化娱乐市场管理条例》制定于20世纪90年代。用一部陈旧落后的法规来指导新情况新问题不断发生的文化市场管理工作，其管理效果自然大打折扣，其滞后性必然日益凸显。二是文化市场现行法规条文不明确，配套细则、办法不到位，使文化市场管理工作遇到了一些困惑。比如：新的《营业性演出管理条例》出台后，演出管理和稽查权利全部下放到县（市、区）级文化部门，造成淫秽色情演出突出，取缔不力等现象；对一些应该纳入文化市场管理的行业，如艺术培训、美术、摄影、婚庆、休闲等缺乏可操作性管理的法律法规。其次，由于有些立法工作缺乏可行性研究，对实施后的执法成本和社会成本估计不足，有的法律、法规和规章制定以后，在现实生活中难以适用；有些先后出台的法律、法规和规章之间缺乏衔接和协调，造成执法人员无所适从；有些法律、法规的实施细则出台滞后，有的实施细则片面强调原则性，执法实践中缺乏可操作性；部分法规条例中的某些规定不够清楚，如《互联网上网服务营业场所管理条例》第九条规定中学、小学校园周围200米范围内和居民住宅楼（院）内不得设立互联网上网服务营业场所，但这个200米到底是直线距离还是行走距离没有明确。此外，文化市场大部分的法律法规对违法的行政执法人员应承担的法律责任，或者规定得十分笼统，或者没有规定，造成执法中违法行为得不到应有的惩罚。

（二）文化市场管理的体制性障碍还仍然存在

文化行政管理体制，是指中央和地方文化行政管理部门与文化企业、文化事业单位的隶属关系，对人、财、物管理权限的划分，计划管理的职责以及管理社会文化事务活动的制度。近年来，甘肃文化市场管理体制取得了明显的进展，但传统的文化体制还没有得到根本的改变，制约文化发展的体制性障碍还仍然存在。诸如政府与文化企事业单位的关系、文化政策及文化立法、“管办不分”、“政企不分”等问题，都没有能够真正解决。文化市场管理工作是一项社会系统工程，涉及文化市场管理的部门主要有文化、新闻出版、广播电视、公安、工商、税务、卫生、城建、城管、街道等，需要建立一种以文化行政部门为主，公安、工商、安全等职能部门相互配合，社会团体、法人单位、企业、个人共同参与的管理格局，实现对文化市场全方位，各领域的有效监管。然而在当前，协调体制尚未完全理顺，并且立法相对滞后的情况下，各部门由于管理权限交叉重叠，必然出现一些政出多门、互相扯皮推诿等现象。如娱乐市场、图书市场、音像市场、演出市场等分别由政府几个部门分开管理，人为地割裂了统一的市场，妨碍了政府执法的力度和管理职能的发挥。各行政执法机关之间缺乏有效协调，有的行政执法机关为了本部门的利益，对“有利可图”的事项比较积极，甚至越权执法，互争管理权。而对一些难点问题，特别是对那些执法难度大，又没有多少部门利益的行业问题的查处，个别行政执法机关之间相互推诿，谁都不愿管，造成执法“真空”。对涉及多个执法部门的执法行为，行政执法机关之间不积极配合，协调性差，往往是走过场，甚至为了部门利益相互拆台，造成执法手段疲软，也影响了执法形象。

（三）文化市场管理模式单一，手段相对落后

近几年来，虽然文化市场管理模式和手段有了不同程度的转变和提高，但是应当看到我们的管理模式和手段是初级、低水平的，还远远不能适应文化市场发展的特点和要求。一是由于体制性障碍，目前对文化市场的管理仍以文化行政部门单打独斗为主。由于机构体制不顺，文管部门执法地位不高。在部门内，文化管理只是文化行政管理职能的一小部分，在部门外，与公安、工商等执法部门相比，文化部门不是专门的执法部门，在执法上有相当大的阻力，执法人员常常是无所适从。随着文化市场规模的扩大，经营门类的增多，以文化行政部门为主的单兵作战日益呈现出管理人员不足，管理不到位的弊端。如在音像市场管理方面，文化、新闻出版版权、工商等管理部门各自为政。二是管理方式仍以行政管理为主。我们文化市场管理中仍或多或少保留着计划经济体制下管理方式的烙印，大多仍停留在行政管理基础上。应当看到，文化市场既有意识形态的特性更有市场经济的属性，单纯依靠行政管理方式难以实现有效监管，必须既发挥好行政管理的优势，又运用好财税、金融、价格等经济管理方法，改变管理中管理方式的长短腿现象。三是管理手段仍以人工监管为主。当前，文化市场管理中主要以管理人员天天到市场中现场检查为主。面对文化市场经营范围由城市向农村延伸，经营门类由传统文化行业向现代高科技信息产业的拓展趋势，对于本身管理人员就相对不足的文化市场管理部门而言，人工监管为主的管理手段，一方面监管人员头痛医头，脚痛治脚，往往被市场搞得精疲力竭，另一方面，难以实现对市场全面高效监管。

（四）文化市场管理者素质亟待提高

管理好，发展好文化市场最终还需靠人的主观能动性来实现。文化市场管理者素质高低是做好文化市场管理工作的关键。造就一支知法、懂法、守法的高素质管理队伍，是管好文化市场的关键所在。总的来看，文化市场管理人员素质参差不齐与文化市场发展的特点和要求还有一定差距。对文化市场的管理者来说，既要熟悉业务，了解文化市场管理的特点，更要掌握法律法规的具体内容，能够熟练地运用法律知识解决管理中复杂多变的问题。同时，对法律法规的内涵和精神也要了解，在处理问题时能根据不同情况和特点，准确把握使用法律的“度”，避免倚重倚轻、宽严不当的现象发生。而现实中，执法人员法规、政策观念淡薄，不能严格依法办事等问题依旧存在，为文化市场的有效管理造成了一定的障碍。一是文化市场管理人员学习意识不强，对文化市场法规掌握运用能力不强。21世纪是知识经济时代，知识学习的能力和高低将直接影响一个人、一项工作的成败，而文化市场管理时执法工作的特点对每个文化市场管理者都提出了要勤于学习，熟练掌握文化市场法规的要求。在日常工作中，一些管理者对文化市场法规学习的热情不高，主动性不强；对文化市场法规的掌握一直停留在知道皮毛，有点印象的程度，平时注重学习的自觉性很差。造成执法中执法依据不准确，甚至出现等到用时才翻书的情况。二是一些文化市场管理者责任心不强，敬业意识不高。文化市场管理工作者肩负着保护各种优秀高雅精神产品，清除精神糟粕的神圣使命，管理工作的好坏将关系我国精神文明建设的成败。然而一些管理者对肩负的历史使命认识不清，在工作中或者怕苦嫌累，敬业意识不强，或者对违法行为睁一只眼，闭一眼，执法不严，责任感不强，更有个别人或碍于人情或出于私利，以权谋私，徇私枉法，充当违法经营者保护伞。三是文化市场管理者服务意识淡薄。随着行政管理体制改革的不断深化，“官本位”的观念已为现代行政管理者所唾弃，管理也是服务的意识已成为共识。然而，一些文化市场管理者对于被管理者缺乏同志感情，服务热情，门难进，脸难看的情况还不同程度存在；在执法中，对被管理者吆五呵六，缺乏沟通，甚至野蛮执法。“严格执法，热情服务”的管理理念在一些管理者头脑中往往被割裂开来。

（五）文化市场经营者综合素质不高，经营活动中存在不少违法现象

从经营者自身来看，当前文化经营者的文化程度参差不齐，少部分人的文化素质低下，法制观念和道德观念比较淡薄。非法经营活动屡禁不止，如娱乐市场中的“黄”、“赌”、“毒”等社会丑恶现象，电影市场中的放映走私片，音像市场中的制售、放映非法盗版音像制品，演出市场中的色情演出和无证演出等，都不同程度地存在，在一些地方甚至还比较严重。歌舞娱乐场所普遍存在着以营利为目的的陪侍活动；电子游戏经营场所过多过滥；演出团体表演节目格调低下，不健康演出时有出现；非法盗版出版物，特别是一些有严重政治问题和宣扬封建迷信的出版物屡禁不止；印刷企业擅自印制非法出版物，假商标、假包装，侵犯知识产权的现象时有发生；文物市场中的地下非法交易活动比较猖獗。如果我们视而不见，放任自流，疏于管理，那么这些现象非但不会受到抑制、得到消除，反而会变本加厉，愈演愈烈，以致把整个文化市场搞得乌烟瘴气，损害社会主义精神文明建设。

（六）对文化行政执法机关的执法行为监督力度不够

行政执法监督是严格、公正执法的保障。行政执法权同其他权力一样，缺少监督制约就会滥用，就会产生腐败。为什么一些违法执法行为得不到纠正，为什么在文化行政执法中贪污腐败、权钱交易、权权交易、滥用权力现象屡禁不止，一个重要原因就是监督力度不够。从监督体制上来说，目前一些县市区级文化部门还没有真正建立有效的内部监督制约机制，文化市场案件的立案、取证、审批、决定等环节还很不规范；处于监督地位的政府法制机构还不健全，有一些地方文化部门虽然设立了法制机构，但大多数是名存实亡。最典型的是有的文化法制机构工作人员由执法人员兼任，既是执法者又是监督者；有的文化法制机构人员较少，法律业务水平较低，监督经费不足，不能适应文化行政执法监督工作的需要。

三、提高甘肃市州文化市场管理水平的对策建议

（一）加强行政立法，促进法制建设

立法是执法的基础。要进一步明确立法权限，完善立法程序和制度，逐步完成立法权力与执法权力的完全分离；要进一步加强文化市场立法工作，减少市场管理真空，制定和完善行政程序方面的法律，严格规范行政执法主体的执法行为，从法律上减少行政执法主体侵犯公民权利，实施违法行为的可能性；要尽快制定行政强制方面的法律，使行政执法主体的行政强制行为有法可依，减少由于立法不足或法律法规界线模糊而导致执法侵权现象的发生。通过不断的法律层面的建设，对行政执法中的各种违法行为进行规范和约束，尽可能减少违法行为。

（二）合理设置行政执法机构，加快推进文化市场综合执法

文化市场的健康有序发展，需要一个高效、有序的监管体系。要科学合理设置政府相关管理机构，明确职能，实现政府机构和职能的法制化。对多头管理的市场，要进一步明确各行政执法机关的职权范围和工作任务。其次，要进一步明确部门与部门之间、上级与下级之间、执法部门与被执法单位和个人之间的关系，以减少行政管理中的政出多门现象，有效避免行政执法过程中的职责重叠，逐步消除产生“有好处争着管，无好处都不管”等不良执法现象。

其次要加快形成综合执法机制。要顺应文化市场发展的需要，建立一套在社会主义市场经济条件下能够有效管理文化市场的新体制。当前文化行政执法领域的改革核心就是实现文化市场综合执法。要加快文化、新闻出版、广播电视的综合执法机制建设进程，组建文化市场综合执法机构，尽早建立健全综合执法体制，统一意识形态领域的执法。在中小城市只设立一个执法主体，明确责、权、利，使之形成一个统一整体，实现一支队伍、一个标准、一个窗口负责管理一个文化大市场。要彻底改变文化市场分散分割管理、多头多层执法的状况，改善文化市场行政执法的内部环境，确保文化市场健康繁荣有序。

三是要加大依法治理的力度，促进文化市场健康有序发展。文化行政部门要依据文化市场管理的法律法规，联合公安、工商、城管等部门，从各自职能出发，打扶并举，堵疏并重，严把市场准入、日常监管、年度审核等环节，采取定期检查、突击检查、专项检查、联合检查等多种形式，严厉查处娱乐市场、演出市场、音像市场、出版市场、文物市场、电影市场及互联网上网服务场所存在的违法犯罪行为。

（三）健全服务监管体系，创新管理模式，强化服务意识

面对文化市场不断变化的新形势，坚持与时俱进，创新管理模式，加强市场监管，积极利用市场机制来引导文化市场繁荣，建立有效的服务机制和监管机制，是对文化市场实施长效管理，实现可持续发展的重要途径。为更加有效进行市场监管，坚持深入市场管市场，坚持把工作重心向执法一线倾斜，执法中突出明察与暗访相结合，单独执法与联合执法相结合，拉网式检查与重点抽查相结合，日常巡查与突击检查相结合，采取“划片包干”、“错时执法”等有效手段，确保文化市场的繁荣有序可持续发展。

首先管理范围上要突出狠抓重点与兼顾一般。认真排查稽查重点，把城区中心区域人群密集经营场所、文化市场集中经营路段作为重点区域；网络文化市场、音像市场作为重点行业；问题单位、规模单位作为重点单位；网吧接纳未成年人问题、音像盗版问题作为重点问题。坚持狠抓重点，兼顾一般的工作思路。不断加大日常巡查频度，坚持不懈地对市场进行常规性监管；有的放矢地对这些重点进行反复式、集中式处理。另外，要根据市场上某阶段集中出现的一些苗头性、倾向性问题，或利用节假日、学校期中期末考试等时间段，主题鲜明、重点突出地对文化市场进行专项整治，突击解决市场上出现的各种问题。

其次在监管手段上要突出“技术监管”与“人员监管”相结合。随着文化市场科技化的不断发展，文化市场的管理相应也必须采用高科技的手段，充分利用科技手段监管文化市场，才能管住管好。要在不断加大稽查人力严格“人管”的同时，采取技术监管手段进行“技管”，不断加强网络监管平台的管理，切实提高管理效能。建立考核评价机制。同时对市场主体实行评价管理，对文化市场各类经营单位做到心中有数，在工作中能做到突出重点，有的放失地实行监管。对有行政处罚记录和在巡查中有不规范经营行为的文化经营单位要建立专门档案，实行电子化、网络化管理。对列入专档的经营单位，实行重点监管。此外，要建立健全社会监督机制。综合利用文化市场举报电话、文化市场稽查网站等平台，受理社会各界对文化市场的举报投诉；建立文化市场义务监督员和青年志愿者队伍，动员全社会力量对文化市场进行监管；充分发挥行业协会的作用，加强行业自律。

三是管理方式上要突出疏导教育与严查重处相结合。随着互联网的日益普及，青少年上网成瘾等问题日益突出。因此，在网吧等经营单位的管理上要采用疏堵结合的方式，引导未成年人文明上网。针对未成年人进入网吧、沉溺网络游戏、不健康网络聊天等突出问题，在加大网吧监管力度、严厉打击违法违规经营行为、严查重处网吧接纳未成年人的同时，配合教育、共青团、妇联等部门以及学校，根据未成年人的生理、心理特点，积极主动地开展中小学生文明上网宣传教育活动。有组织地引导学生在学校、图书馆、文化馆、少年宫等有网络文化资源的地方和单位进行上网，使未成年人通过正常渠道获得计算机知识和网络知识。要进一步强化学校、家庭的教育监护责任，特别是强化家长作为未成年人监护“第一责任人”的责任意识，防止、矫治未成年人的不良行为，培养他们良好的上网习惯。

此外，文化市场管理部门要转变管理理念，变过去的约束型管理为服务型管理，在服务中提高管理水平和效能。

（四）加强队伍的建设

随着文化市场的产业化进程，从事市场管理的人员也应向知识型和技能型过渡，其知识结构的要求越来越高，反观甘肃乃至全国各省目前的管理队伍现状，有相当一部分县（市）区的管理队伍不健全，其能力和素质的现状不容乐观，有时甚至严重制约和影响了市场的繁荣发展，起着桎梏的消极作用。如何尽快提高现有管理人员的能力已到刻不容缓的地步了。要担负起文化市场管理的重任，管理者必须具备高度的政治责任感、敏锐的洞察力、宽广的知识面。市场管理需要的不仅仅是简单的审批和稽查业务知识，还需要有一定的文字功底，分析和解决问题的能力以及对科学技术的应用技能。更重要的是市场管理人员要主动研究市场发展的规律，为文化市场从业人员提供一定的理论指导，特别是对于迫切需要此类指导的经营业主。国家文化部在针对文化市场队伍建设中强调：“要建立一支政治强、作风硬、业务精的文化市场稽查队伍。因此，这就要求文化市场管理人员既要政治坚定、作风优良、遵守纪律、身体健康，同时又要熟悉文化市场管理法律、法规和规章，掌握文化市场管理所需的业务知识和技能。因此，要始终把加强学习，提高政治素质和业务能力作为建设高素质的文明执法队伍的突破口。坚持不懈抓学习，做到学习有计划、有安排、有教材、有记录、有考核。认真制订学习计划，采取集中学习和分散学习相结合、举办培训班和走出去学习相结合、参加上级业务培训和个人自学相结合等多种方式，努力提高行政管理人员的综合素质能力。

首先应熟练掌握文化市场相关法律法规，主要应当掌握两方面的法规知识，一是行政执法专业法规。如:行政许可法、行政处罚法、行政复议法、行政诉讼法等行政执法共用法律法规。二是文化市场专项法规，各单项条例、管理办法、规定等实际工作中运用的法律。然而在熟悉各项法律法规之前，必须要加强法学原理的深入学习。只有清楚明白地理解我国社会主义法制的基本原则，才能够真正无歧义地理解和贯彻各项法律法规的内涵，否则失之毫厘，谬以千里，就会给市场管理带来难以估量的损失和缺憾。

其次，应全面了解市场经济相关知识，掌握发展市场经济基本原理的知识，了解本辖区文化市场的动态，掌握发展趋势，有敢为天下先的创新意识。创新并不是要凭空想象，而是要在法律、法规和有关政策的基础上，结合本地文化市场的实际，积极探索，努力寻求最能突出本地特色、繁荣市场，拉动经济的途径。

（五）加强从业人员的教育和管理，增强经营者法律意识，促进文化市场健康有序发展

文化产品具有不同于物质产品的特殊属性，因此文化市场与其他市场相比，也具有自己鲜明的特点。这是因为文化市场所经营的文化产品和提供的文化服务是具有精神价值和社会意义的特殊商品，它对人民的思想道德和文化素质有着重大的影响，如果管理不善，把关不严，容易造成一些不良影响。因此加强对从业人员的管理和教育工作显得十分必要。

首先要强化对从业人员的管理。要加强对从业人员审批登记、注册工作的严格把关。凡是参加“黄、赌、毒”等人员不得从事文化市场经营活动，以维持文化市场的严肃性。其次要增强经营者法律意识，全面提高经营者素质。文化市场经营者应具备良好的法律和职业道德素质，这是经营者不断加强自律、成为守法经营者的内在要求。要定期对文化经营者进行不同层次的培训活动和思想政治教育工作，让经营者对文化市场有关法律法规有比较深刻的认识，从而增强文化经营者的法律意识和守法经营的自觉性，树立诚信、自律的经营理念。

（六）实行文化行政执法责任制和考核制度

实行文化行政执法责任制，就是根据国家关于文化市场行政执法的相关法律法规的要求，将文化市场法律法规分门别类，明确执法责任，以解决执法责任不清，执法不作为或乱作为的问题，促进文化行政执法工作规范化、制度化，提高执法水平。必须依法界定执法职责，科学设定执法岗位，规范执法程序，建立公开、公平、公正的考核评比制度和执法过错或错案责任追究制度，建成一整套文化市场执法绩效评估和奖励办法，并以此作为任用和奖励执法人员的重要依据。一是必须明确规定各级文化行政执法机关的职责，把执法责任层层分解落实到部门和个人；二是努力实现执法职责、执法标准和执法程序具体化，明确考核标准和奖惩办法，使依法行政经常化、规范化；三是建立健全以执法部门主要负责人承担责任为核心的执法过错追究制度、廉政勤政机制度、执法人员考核奖惩制度，确保法律、法规的正确实施。

（七）完善文化行政执法监督制度和机制

上级文化行政机关要建立健全经常性的执法监督机制，积极探索执法监督的有效方法。一是对行政复议案件一定要依法、公平、公正办理，这是实现上下级有效监督最基本的方法，对下级文化行政执法部门不正确的具体行政行为决不能护短、迁就。二是畅通民众监督文化管理机构执法行为的渠道。采取开通举报电话和网站、市民巡访等多种形式的群众监督机制，接受和处理人民群众和经营户反映的涉及文化行政执法的热点和难点问题，进一步增强管理者、经营者、消费者三者之间的互相理解，以更好地促进文化市场健康发展和维护社会和谐稳定。

（八）提高认识，加强对文化市场管理工作的领导

文化市场是社会主义精神文明建设的重要阵地，是社会主义市场经济体系的有机组成部分。因此，需严格执行国家关于文化市场管理的法律法规，切实加强对文化市场管理工作的领导，继续完善文化市场管理制度。主管部门要对文化市场实行宏观调控，运用法规约束、市场调节、行政审批和舆论引导等多种手段，对文化市场总量进行控制；要继续发挥文化经营行业协会的作用，健全行业自律机制，实现对文化市场的多层次管理，保证文化市场与经济、政治、社会各项事业发展相同步，实现持续健康、协调发展。

总之，完善文化市场管理机制，就要努力把市场繁荣和市场管理更好地结合起来。繁荣是根本，管理是保障。加强对文化市场的依法管理，坚决遏制社会丑恶现象的发生，培育和发展文明、健康的文化市场是文化管理部门义不容辞的职责。要积极消除阻碍文化发展的各种体制性障碍，解放和发展文化生产力，大力推进文化产品和服务的市场化进程，处理好监督管理和文化市场发展的关系，做到标本兼治。必须严格把握政策界限，综合运用行政、法律、经济、舆论等多种手段，对文化市场进行宏观调控和监督管理，逐步建立以政府监管为主导，以社会监管为辅助，多种监管途径和方法相结合的文化市场监督管理新机制，进一步完善以法治文的文化市场监督管理新体系。通过突出重点与兼顾一般相结合、技术监管与人员监管相结合、疏堵相结合等手段，坚持以法律法规为准绳，积极保护知识产权，维护文化市场正常秩序，保障文化市场在健康有序的轨道上繁荣发展。

作者：甘肃省社会科学院信息化研究所助理研究员

【注释】

[1]1991年以前的总藏量只包括图书。