甘南州经济金融发展中存在的突出问题及建议

甘南州经济金融发展中存在的突出问题及建议

一、支柱产业发展能力不强，发展后劲不足

(一)畜牧业深加工不够，没有形成完整的产业链条

畜牧业是甘南州农牧民群众赖以生存的基础产业，甘南州广阔的牧场成为发展畜牧业的独特条件。近年来，甘南州通过深化“一特四化”、农牧互补等战略，促进了农牧民增收。但是，由于受特定的高寒多灾环境和滞后的社会条件的限制，甘南州畜牧业基础仍然十分薄弱，抵御风险的能力仍比较弱，畜牧业产业化程度较低，传统“靠天吃饭、靠天养畜”的格局仍没有得到根本性扭转，牲畜出栏率、商品率低始终成为制约农牧民增收的主要因素之一。近年来，甘南州“锦凤翔”、“华羚公司”、“燎原乳业”等已经成为带动畜产品加工、销售的重要企业，但是整体上来看，这些企业的规模化、专业化水平和品牌知名度仍比较低。全州畜牧业畜产品加工企业基本上处于初加工阶段，产品的档次低、附加值低、影响力和知名度低，经济效益不高，远没有形成精加工、深加工的产业链条，资源优势没有真正转化成经济优势。同时，缺乏资金实力仍是其最主要的制约因素。

建议:切实加大扶持力度，促进畜牧业产业化发展。

一是政府通过税收减免、公路收费减免、政府有关部门收费减免的形式，对畜产品加工企业给予优惠的政策，通过招商引资等渠道，加快畜产品加工基地的建设，鼓励企业进行畜产品深加工。

二是深入实施“农牧互补”、“一特四化”战略，继续加强联户牧场、牛羊育肥小区和养殖专业户建设，着力在提升质量、加快周转和增加效益上下工夫，促进高原生态畜牧业产业化发展。

三是建议政府通过组建担保公司，优先对畜产品加工企业给予担保，对畜牧业贷款给予财政贴息，使该类企业减少融资过程中的困难。

四是继续加快龙头企业发展，鼓励“锦凤翔”、“华羚公司”、“燎原乳业”等企业加快上市步伐，通过发行中小企业融资票据等渠道，拓宽企业融资方式，扩大企业规模。

五是继续推广“公司+基地+农户”的模式，塑造具有甘南州特色的畜产品品牌形象，扩大畜产品销路，提高产品附加值，形成辐射效应，带动农牧民增收致富。

专栏8　　加大财政扶持力度推进甘南“农牧互补”迈上快速发展轨道

甘南“农牧互补”措施已成为推进农牧业产业化发展和促进农牧民增收的基本模式。政府实现支农目标，需要大量的低成本资金，而银行实现利润最大化和防范风险，二者存在着十分突出的矛盾。如何解决矛盾，解决民族地区经济发展不快，发展质量不高，靠各级财政补助资金和上级试点资金是不够的;或仅靠金融，也是难以起到巩固农牧业基础地位的长效作用，都难以实现长足发展。其有效途径是要努力争取财政措施和信贷政策的共同支持，发挥两种政策的合力作用，需要进一步加大财政扶持力度，实行“两贴一补”的措施，才能够从根本上推进“农牧互补”迈上快速发展轨道。

一是对贷款实行利息补贴。考虑贴息资金额度小又要大范围推广，还要充分体现政府的扶助政策效应。补贴对象要按行业、区域、经营基础优劣等分类;补贴期限按照不同行业的启动期、成长期、扩大规模期划分，可分别设定半年、1年、2年、3年等不同层次;补贴额度可按照扶持期或生产见效期划分为利息全额、半额、分成补贴，逐步依据发展态势和盈利水平酌情减补和取消补贴。

二是实行农牧业保险制度和保险费贴补。加大政策宣传力度，利用农牧业循环产业链建设启动之机，配合相关制度，通过专业合作组织或专业协会积极引导农牧民对农牧产品、商品参加保险。政府要积极鼓励推广保险制度，对保险费给予一定额度的有期限的补贴，既实现农牧产品生产保障，又有利于贷款风险保障。

三是实行贷款风险补贴。财政对新增涉农贷款形成的风险给予一定补贴，以弥补在支农过程中造成的超额损失。依据银行(信用社)信贷管理制度，设定新增支农不良贷款比例指标，按照一定的比例由财政承担，但要合理确定新增支农不良贷款比例上限。

(二)水利基础设施薄弱，水电开发与生态保护形势严峻

受地质构造、岩石山体种类的特异性以及各种复杂气候的影响，甘南州成为山洪泥石流、城市洪水的多发区和春旱的易发生区，抗旱防汛任务艰巨;草原牧区人畜缺水现象非常突出，全州还有34万农牧民存在吃水困难;水电开发与生态保护矛盾突出，部分水电项目未按要求边建设边治理，一些偏僻的山沟因电站开发给生态环境造成毁灭性的破坏，严重影响着全州水电事业的跨越式发展;水利基础设施产权不明晰，不但使农田水利建设贷款缺乏技术上的可行性，而且使金融机构面临高风险;水利贷款担保及风险补偿机制缺失，项目前期费用贷款风险较大，金融机构普遍不愿发放贷款;财政支持力度不够，“十一五”时期，全州水利支出仅占财政总支出的1.7%。

专栏9　　中央召开水利工作会议扭转水利建设滞后局面

中央水利工作会议于2011年7月8日至9日在北京举行，会议确定加快水利改革发展的主要目标是:力争通过5年到10年努力，从根本上扭转水利建设明显滞后局面。到2020年，基本建成防洪抗旱减灾体系、水资源合理配置和高效利用体系、水资源保护和河湖健康保障体系、有利于水利科学发展的体制机制和制度体系。

会议明确了当前水利工作重点:一要着力加强农田水利建设，下大气力在全国大规模开展农田水利建设，健全农田水利建设新机制，全面提高农业用水效率，持续改善农业水利基础条件，显著提高农业综合生产能力。二要着力提高防洪保障能力，在继续加强大江大河大湖治理的同时，加快推进防洪重点薄弱环节建设，继续推进主要江河河道整治和堤防建设，加大中小河流治理力度，巩固大中型病险水库除险加固成果，加快小型病险水库除险加固步伐，全面提高城市防洪排涝能力，从整体上提高抗御洪涝灾害能力和水平。三要着力建设水资源配置工程，实现江河湖库水系连通，全面提高水资源调控水平和供水保障能力，加快实施农村饮水安全工程，确保城乡居民饮水安全。四要着力推进水生态保护和水环境治理，坚持保护优先和自然恢复为主，维护河湖健康生态，改善城乡人居环境。五要着力实行最严格的水资源管理制度，加快确立水资源开发利用控制、用水效率控制、水功能区限制纳污三条红线，把节约用水贯穿经济社会发展和群众生活生产全过程。六要着力提高水利科技创新能力，力争在水利重点领域、关键环节、核心技术上实现新突破，加快水利科技成果推广转化。

专栏10　　“十一五”时期甘南州水电建设概况

“十一五”时期，全州累计完成各类水利水电投资达64亿元(其中国家、省、州投入4.5亿多元，水电企业投入59亿多元)，建成各类供水工程670处，解决了25万农牧民的饮水困难和饮水不安全问题。共投入抗旱防汛资金573万元，有效保障了群众的生产生活。全州农牧村自来水入户率达到40%，新增有效灌溉面积4.9万亩，新增节水灌溉面积1.45万亩，新建加固堤防42.9公里。新开工建设水电站50座，新增装机容量75.6万千瓦，全州水电站总装机容量达到101万千瓦。

建议:加大金融对水利的信贷支持力度，稳步推进全州水利建设。

一是各级政府部门明晰农田水利建设的产权，鼓励和支持多种形式的资金投入，逐步解决农田水利建设项目信贷资金缺乏承贷主体的问题;推行以奖代补的形式，鼓励、支持和引导民间资金积极参与农田水利建设及后期管理，合理解决农民田间地头小型水利工程建设资金不足的问题。建议各级政府部门严格按照《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》和《中共甘肃省委、甘肃省人民政府贯彻落实〈中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定〉的实施意见》的精神，科学规划，建立和充实水利建设项目库并实施动态管理，积极向银行业金融机构推荐水利重点项目，为银行业金融机构信贷支持提供便利。

二是完善融资平台，合理为水利改革发展分散信贷风险。建议政府部门根据甘南州水利发展改革状况和资金需求情况，通过设立水利建设投资公司等助贷平台、增加财政贴息资金、设立风险补偿基金等方式，合理分散信贷风险，降低信贷成本，为银行业金融机构加大水利建设项目的有效信贷投入创造条件。对支持水利建设贡献突出的银行业金融机构，要在参与政府投资的重大项目方面给予优先考虑，激发其加大资金投入的积极性和主动性。

三是各金融机构要针对全州水电建设项目和信贷需求的实际特点，创新信贷管理模式，完善信贷管理制度，简化审贷手续，适当延长水电建设贷款期限。政策性银行要将新增贷款规模和资金安排向水利改革发展等水利基础设施建设和水利综合开发项目适度倾斜;其他金融机构要争取对水利建设项目贷款有一定的增幅，提高水利项目贷款占总贷款的比重。

四是各金融机构要围绕全州水利建设的总体规划，把支持水利建设作为金融支持基础设施建设的重要领域。一要从发展现代农业和改善农牧民生产生活条件出发，加大对洮河、大夏河、白龙江、冶木河沿岸川台地的农田水利设施和牧区草场节水灌溉工程建设的信贷支持，进一步夯实农牧业生产基础条件。二要以支持大中型骨干水利工程建设为重点，加快推进区域水资源配置建设。积极支持“引洮济合”、“引洮入潭”等骨干水利工程建设，满足全州骨干水利工程建设项目的合理资金需求。三要以支持重点河段、中小河流治理等工程治理为重点，加快推进生态水利建设。积极支持防洪工程、水土流失综合治理工程、饮水水源地保护工程及生态防护和水质监测等工程建设，保障人民群众生命和财产安全。四要积极支持水电建设。“十二五”时期，甘南州将在完成白龙江、洮河、大夏河流域在建水电站建设的基础上，重点开发建设黄河干流玛曲段首曲等6座梯级水电站，新增装机容量将达159万千瓦，是目前已建成水电站装机容量的1.57倍，将对全州经济社会的发展起到积极的推动作用。各金融机构要在防范风险的前提下，多渠道筹措资金，切实加大水电建设的支持力度。

(三)循环经济意识淡薄，循环经济亟待加大扶持力度

受传统生产生活习惯的影响，甘南州群众思想观念普遍落后，循环经济意识淡薄，对发展循环经济的主动性和积极性普遍不高;从生态环境来看，虽然甘南近年来逐步实施了黄河重要水资源补给区生态保护与建设等项目，但是生态保护效果不明显，制约了循环经济发展;从矿产资源开发来看，全州采矿业普遍存在资源勘探程度低、资源利用方式粗放、矿山布局不尽合理等问题;甘南自身资源转化利用率低，资源输出中又造成资源价值隐形转移，而国家赋予当地享受生态保护效益及资源转移补偿严重不足，发展循环经济的基础恢复和资源输出补偿缺位。

专栏11　　《甘肃省循环经济总体规划》和甘南循环经济重点项目

《甘肃省循环经济总体规划》第一阶段目标是:到2010年，要初步构建覆盖工业与农业、城市与农村的循环经济发展框架体系，基本形成循环经济发展的推进机制，再生资源回收体系初步建成，公众参与循环经济建设的社会氛围基本形成。从目前甘南发展循环经济来看，主要存在观念转变问题，循环经济理念尚未贯穿到农业、工业以及第三产业的发展过程中。甘南发展循环经济，有两个较大的项目，一个是生态保护项目，即甘南黄河重要水源补给生态功能区生态保护与建设项目;另一个是节能项目，即夏河安多投资有限责任公司循环经济示范区项目。甘南州通过全面封禁保护、退牧还草、人工种草等综合治理措施，实现草畜平衡，恢复林草植被，增强水源涵养功能，提高水源补给能力，为黄河流域的可持续发展提供强有力的生态安全保障，加快发展生态畜牧业和高原特色农业，最终建立甘南生态循环经济基地。

专栏12　　甘南草原生态链与畜牧产业链循环发展图

建议:加大财政金融投入，优化循环经济发展环境。

一是加大宣传力度，充分认识循环经济发展的重大意义。当前党中央、国务院站在国家的高度来推进甘肃循环经济，是促进甘肃经济社会协调发展做出的又一高瞻远瞩、意义深远的战略决策。发展循环经济是落实科学发展观的内在要求，是建设资源节约型、环境友好社会的必由之路，也是转变经济发展方式、实现又好又快发展的必然选择。甘南州地处青藏高原东北边缘和黄土高原的过渡地带，是青藏高原生态保护的天然屏障，又是长江和黄河上游重要的水涵养补给区和生态功能区，生态环境脆弱。政府要加大宣传力度，深入学习和理解甘肃循环经济发展的重大意义，提高社会公众的循环经济意识。

二是创新金融服务，满足循环经济多元化发展的金融服务需求。金融机构要结合本地循环产业特点，积极探索金融产品和服务创新，破解融资瓶颈。一是要适当提高信贷授权授信额度。二是积极推广使用非传统性融资产品，尝试动产和无形资产抵押贷款方式，延伸信贷支持的广度和深度。三是进一步拓展委托代理、信用卡、投资理财等金融服务，既满足多元化的金融服务需求，又起到集聚资金的作用。四是面向农村金融服务的机构应该加强自我约束，为农村经济主体提供优质高效的服务，提升金融服务形象。五要积极延伸服务范围，杜绝金融服务空白，创新信贷管理机制，建立科学的风险控制体系，提高信贷业务的便利性，为各层次的信贷对象提供快捷、便利的信贷服务。

三是建立生态补偿机制，实现草原生态良性循环。甘南州是我国重要的高原生态屏障，决定了它们有提供生态服务功能的重要义务和应当获得生态补偿(财政扶持)的必然权利。一是当前应加快游牧民定居、生态移民步伐，进一步完善草场生态保护、产业调整、劳动力转移等机制，充分发挥农合组织在市场中的作用。二是考虑到目前地方财力有限的问题，政府在生态补偿机制中应充分发挥主导性作用，强化政府服务，建立产业导向机制、补偿性产业项目投资、贷款贴息、生态补偿等机制。三是金融机构要甄别生态产业风险，对有发展潜力的循环产业项目给予多种形式的配套信贷支持，并形成长期支持体系，发挥信贷对资源有效配置作用。

二、特色产业挖掘力度不够，自主品牌效应不明显

(一)特色产品规模小，特色产业的带动作用不明显

特色产业是推动甘南州经济跨越式发展的重要途径。甘南州特色资源十分丰富，既有传统的旅游、水电、矿产、畜牧、藏药及山野珍品等五大优势资源，也有舟曲花椒、核桃、迭部林果业、卓尼和夏河的蔬菜大棚等新的发展资源。但是，总体上来看，甘南州特色产业的挖掘水平仍然很低，在国内外的影响力和知名度也很低，没有形成规模，产品科技含量和附加值依然较低。如舟曲的花椒、核桃及土酒，成为州内特有产业，但农户均为自发式、小规模的种植和酿造，产量均未形成规模，相比省内其他地区，知名度不高，没有成为农民致富的主要途径。如迭部的山野珍品开发，虽然资源十分丰富，但由于加工技术落后，无法形成规模效益，没有变资源优势为产业优势。如卓尼、夏河的蔬菜大棚，虽然发展已经初具规模，但由于销售不畅，无法形成有效的效益，影响了农民的种植积极性。

建议:加大对特色产业的引导支持，创建高原生态品牌。

一是政府要积极注册州内特色产品的商标，保护特色产品的开发，积极对外宣传甘南州特色产品，形成特色品牌形象，提高产品的知名度和影响力。建议政府在积极引导农民发展特色农业，扩大花椒、核桃、林果业、苗产业、青稞、优质油菜、山野珍品、藏中药材和日光温棚等特色农业生产规模的同时，鼓励加工企业发展，鼓励农民小作坊业发展，鼓励农牧村能人创业，并积极帮助农牧民创建完善的销售渠道，形成种植、加工、销售完整的产业网络，拓宽农牧民增收渠道。由于特色农产品、畜产品、山野珍品等产品市场价格波动较大，特别是价格下挫时，容易给农民带来难以承受的损失，建议政府通过财政出资建立特色农牧产品风险补偿基金，积极引导保险公司发展农牧业保险业务，降低农牧民生产经营风险。建议政府通过电视、广播、报纸等渠道，定期公布特色农产品价格及其他市场信息，帮助农牧民减少盲目跟风的风险。建议政府对积极投放“三农”贷款、特色资源开发贷款的银行业金融机构给予一定的奖励，提高其发放贷款的积极性。

专栏13　　对夏河县拉卜楞镇麻莲滩村蔬菜大棚种植的调查

夏河县拉卜楞镇麻莲滩村离夏河县城4公里，全村有70户，约280人。近年来，夏河县委、县政府积极倡导农民通过种植蔬菜大棚等多种渠道来脱贫致富，政府通过扶贫办投入财政资金建造了50座大棚，分配到农户，由农户经营蔬菜大棚，而且明确在遇到自然灾害造成损失时，由政府给予补贴。为了指导农民种植好大棚蔬菜，政府专门设立了技术服务站，配备了技术人员，种植蔬菜不存在技术困难。在此基础上，有些村民还积极通过养殖业来增加收入。该村为九甲乡农村信用社的“信用示范村”，九甲信用社全力给予信贷支持，农户借贷资金不存在困难。

2011年，人行甘南州中心支行调研组到该村种植蔬菜大棚集中地进行调研，大棚种植品种有辣椒、西红柿、韭菜、蘑菇等，长势良好。通过调研，了解到该村种植大棚的农民遇到最大的困难是销售问题，由于没有收购人员和专业的组织销售网点，现在菜农都是自发地到县城将蔬菜卖给贩售人员，农民想自行用三轮车到县城售菜，但遭到城管管制，到市场销售又没有摊位，自行销售没有能力。因此，种植户最担心的就是蔬菜成熟后无法正常销售，影响了经营户的种植积极性和热情。如果蔬菜销售继续存在问题，许多农户会通过外出打工来增加收入，目前该村已有二十多名青壮劳动力外出打工。如果蔬菜销售通畅，效益好，许多外出打工人员会返乡种植蔬菜。

建议:一是政府通过主导组建专业化收购组织，引导商户经营蔬菜贩运，或者建立超市、蔬菜批发市场与农户定点收购渠道，或者专门在蔬菜市场帮助种植大棚农户设立摊位，解决农民销售困难。二是由于大棚蔬菜价格变化起伏较大，经营风险较高，建议政府除自然灾害补偿外，建立正常的农民蔬菜价格和风险补偿机制，在价格跌到低峰时，或其他不可抗力导致农民无法承受损失时，由政府通过财政资金给予补贴，帮助农民渡过难关。

二是政府部门要结合全州各县县情，积极培育符合县域经济发展的、具有当地特色的高原绿色食品产业龙头企业和品牌产品，充分发挥龙头企业的带动辐射作用，提高甘南高原绿色食品产业品牌的知名度和市场占有率;进一步整合财政、畜牧等各类专项资金，重点支持安多、华羚、雪原、顺达等肉类、乳制品龙头企业扩大生产规模，提高科技含量;建立高原绿色食品产业发展基金，引导、培育和扶持一批特色食品、山野珍品、小杂粮、酒类等加工业，如舟曲花椒、腊肉，迭部蕨麻猪肉、山野菜，玛曲虹鳟鱼、临潭燕麦等。同时，切实加大品牌宣传力度，为企业的成长和发展创造条件。

三是各银行业金融机构要充分认识到做大做强高原绿色食品产业重要性，切实加大对安多等食品工业园区建设的支持力度;积极支持高原特色食品产业加快升级步伐，开发高附加值的高原绿色食品。重点加大对州委确定的35户绿色食品加工业的信贷支持力度，加快全州绿色食品产业走向规模化、标准化、专业化的步伐，形成规模效应，带动农牧民增收。

(二)农牧业专业合作社发展滞后

在现有条件下，进一步实现规模效应、保证农牧民持续增收，必须克服特色产业不突出、市场竞争力弱、产业链条短等突出问题。2007年7月1日，《中华人民共和国农民专业合作社法》的颁布为农牧民持续增收增加了渠道。近年来，甘南州借鉴内地的发展经验，积极发展农牧民专业化合作组织，在农牧业生产与市场的对接中起到了信息传递、技术服务等作用，在一定程度上解决了农牧产品销售难的问题。但由于甘南受经济文化落后等因素的影响，农牧民专业合作组织还存在诸多问题，需要引起关注。

建议:大力发展农牧民专业合作组织，促进农牧民持续增收。

一是建议政府加大宣传力度，营造组建农牧民专业合作社良好的基础环境。政府主管部门应针对主导产业、特色经济、资源优势，加大对《农民专业合作社法》的宣传力度，积极鼓励、引导和支持农牧民在自发兴办专业合作社的基础上，进一步建立由龙头企业牵头引导组建的新型农牧民专业合作组织，建立人才引进、品牌建设、服务设施等方面的保障机制，营造支持农牧民组建专业合作社的良好环境，使其真正成为连接农牧户与龙头企业、农牧户与市场、农牧户与银行的桥梁和纽带，提高农牧民的组织化程度，积极拓展农牧民增收空间。

专栏14　　甘南州农牧民专业合作社发展问题需引起关注

舟曲县城关镇沙川村位于县城西面，距离县城约5公里。该村现有农户217户，全村人口984人。1998年以前，沙川村农户收入主要来自木材砍伐，国家实施天然林保护工程以来，劳务输出、特色种养殖成为农户增收的基本途径。目前，沙川村农户主要从事小麦、花椒、蔬菜等农业种植，生猪、土鸡等家禽养殖和酿酒、腊肉等特色农产品加工，生产经营方式主要以家庭为单位的作坊式生产为主，在自给自足的前提下，通过部分特色农产品的外销来增加收入。

近年来，在政府的引导和农村信用社的资金支持下，该村基本实现了脱贫。村民杨璋明是该村比较有名的致富带头人，杨璋明系舟曲县农村信用社黄金级信用农户。2010年他贷款5万元，将该村一处荒山整体承包下来，多方面筹资40余万元在此荒山开办土鸡养殖。同时，该农户针对甘南盛产青稞的优势，利用民间传统技术，开展农户作坊式青稞酒酿造。据调查，一般酿造青稞酒，从粮食发酵到出酒需两个月时间，酿造青稞酒约获对半利润，一年可增收约20万元。随着生产经营规模的不断壮大，为更好地解决产销链条衔接问题，杨璋明计划组建农村专业化合作社。但由于诸多原因，杨璋明农业专业合作社未有实质性进展。经调查，杨璋明遇到的困难也是甘南州农牧民组建专业合作社普遍存在的难题:

一是产业发展进程缓慢。甘南州受自然条件限制，农作物生产周期长，效益较低，使得专业合作社在生产经营方面成本大、风险高、自我发展能力较弱，其带动示范作用不强。二是政府扶持少，准入门槛高。据调查，目前各县市对农民专业合作社的重视、关心和支持力度不够，宣传指导少，在专业合作社的行业分类、注册验资、开办手续、费用缴纳等方面普遍没有优惠政策，专业合作社发展缓慢。三是获得金融支持的困难较多。专业合作社固定资产占比过小，有效抵押物欠缺。加上目前藏区农牧村缺乏担保机构、担保基金，无法找到有效担保，专业合作社向金融机构申请贷款时只能以农户个人名义申请借款，其获得的贷款额度有限，期限短，难以适应发展需要。四是组织机构不健全，运作不规范。目前，专业合作社在管理上较为粗放，部分农牧村专业合作社还没有建立自己的章程和系统的管理制度，利益分配机制上没有真正做到风险共担、利益共享，有的内部责、权、利划分不清，不能保障会员的合法权益和经济效益，时常处于松散状态，缺乏吸引力。

二是实施有效引导，加大培育扶持。建议政府部门加大对专业合作社的引导，使其切实按照《专业合作社法》组建、管理和运行，明确经营目标，明晰产权，建立规范的章程和组织机构，重点规范其财务管理，增强其财务约束能力和风险防范能力，完善合作社利益分配机制，在规范中不断发展，在发展中不断规范。同时，政府部门在注册验资、经营规模、税收、收费上给予优惠，加大财政扶持力度，简化相关手续，为专业合作社的健康发展提供良好的政策环境。

三是改善信贷服务，加大支持力度。金融部门要把发展业务良好的专业合作社纳入信用评定范围，对信用等级高的专业合作社在授信方式、信用额度、利率标准、信贷种类等方面给予优惠，通过正向激励机制，引导提高信用等级。同时，应大力拓宽农村资产担保范围，把农村地区占主导的房产、农业动产、运输工具等转换为担保资产，解决农民担保抵押难的问题。

四是建立和完善信用风险补偿机制。一是建立健全贷款定价机制。农村金融机构应灵活运用贷款利率浮动政策，按照市场化定价原则确定合理的利率水平，提高放贷的积极性。政府则通过设立“农业贷款风险补偿基金”，帮助降低金融机构的信贷风险。二是建立多种形式的农村贷款担保体系，推动组建专门的农业担保机构，成立贷款担保协会等，形成政府、社会、农户多主体共存的农村金融担保体系。三是尽快推行政策性农业保险制度，通过组建政策性农业保险机构、委托政策性银行开办农业保险业务、鼓励商业性农业保险业务等多种方式，构建合理的农村金融风险分担机制。

(三)旅游产业的潜力有待进一步挖掘，带动经济发展的作用还不明显

甘南州旅游资源丰富，境内自然风光秀丽，文物古迹众多，民族特色浓郁，风土人情独特，是我国离内地最近的雪域高原、藏传佛教圣地，先后被有关国际国内旅游组织评为“西部最具魅力的旅游景区”、“人一生要去的50个地方”、“中国最美的六大草原”等众多美誉，吸引了无数中外游客前来观光瞻仰，《天下无贼》、新版《西游记》等影视大片也曾到甘南取景拍摄，甘南州旅游产业的影响力不断扩大。近几年，甘南州委、州政府将旅游产业作为实现经济跨越式发展的“突破口”，实施“旅游兴州”战略，倾全力发展旅游业。2008年以来，甘南州接待国内外游客人次及旅游收入不断增加。

由于甘南州工农业基础薄弱，第三产业对甘南州经济发展的贡献较大，2011年，第三产业增加值已超过全州生产总值的一半，第三产业增加值占生产总值的比重在全省14个市州排名中位居第一位。旅游业则是甘南州第三产业的战略支柱产业，是全州经济发展新的增长点。但与省内其他市州比较，甘南州的旅游接待人次、旅游总收入等指标仍然较小，在全省的排名偏后。

2008—2011年甘南州旅游人次统计表

2008—2011年甘南州旅游收入及第三产业收入情况统计表

2011年甘南州旅游产业相关情况全省排名统计表

受诸多因素影响，全州旅游业发展存在以下困难和问题:

一是甘南州旅游业的知名度和影响力还有待提高。甘南州作为甘、青、川三省交界的“金三角”，是入青藏、进四川的“南大门”，在地理位置和交通运输上具有得天独厚的优势，作为藏文化与内地经济文化交流的桥梁，被定位为“中国的小西藏、甘肃的后花园”，在旅游资源上具有无可比拟的特色。但由于宣传方式和力度尚不到位，使甘南旅游业知名度不高，旅游经济收入有限。宣传主体单一，主要为政府部门宣传，宣传方式也较为传统，宣传深度和广度仍需进一步拓展。宣传力度不够，主要表现为宣传集中在旅游旺季，没有形成持续、长久的宣传影响机制，市场的响应力不够强，目前游客主要来自甘肃省内及甘南周边省份，旅游客源较少。

二是旅游投入不足，开发力度不够。2011年甘南州大口径财政收入仅有9.34亿元，由于财力有限，甘南州对旅游这个“富贵”产业的投入不够。据统计，“十一五”时期，全州各县、市通过设立旅游发展资金，累计投入1.2亿元，这远远不能满足旅游产业的发展。为支持全州旅游业快速发展，人民银行甘南州中心支行积极作为，2008年制定了《金融支持甘南州旅游业发展的指导意见》，2012年制定了《金融支持甘南州旅游业加快发展的指导意见》，积极推动金融机构加大对旅游设施建设、旅游服务等方面的金融支持力度。但由于旅游产业一次性投入大，收益慢，成本回收期长，且缺少有效的抵押和担保，金融机构信贷支持总量不大，截至2012年6月末，全州金融机构发放旅游基础设施及相关服务业贷款余额为2.88亿元。由于投入不足，在一定程度上也影响了民族服饰、唐卡、洮砚、牛羊头工艺品、民族用品等旅游产品的开发。据州内景区卖旅游纪念品的店铺经营者反映，他们所经营的旅游纪念品80%都是从外地进货，本地开发的旅游纪念品吸引力不强，市场占有率很低。

三是特色生态旅游规划欠缺。近年来，甘南州对旅游产业和项目的开发集中在以藏传佛教寺院群、冶力关自然风景区、桑科草原民族文化、腊子口红色旅游为主线的王牌旅游项目上，对特色生态旅游规划欠缺。随着经济社会的发展，人们对旅游的方式已不只局限在景区、景点的参团旅游上，时下，户外自驾游、越野探险游、摄影采风游等特色生态旅游项目日趋火爆。甘南州地域环境集高原、草场、峡谷、冰川、森林、湿地等为一体，旅游整体可观性强，是开展户外旅游“‘让生命感受自由’的世界50个户外天堂”之一，部分旅游资源在全省乃至全国都独树一帜，具有不可替代性。例如:集粗犷与秀美于一体的迭部扎尕那石城及冰川，是一山有四季、透过“天眼”看人间的天堂，被“驴友”赞为“全国十大非著名山峰”;首曲黄河流经的玛曲草原是放飞心灵、寻梦岭国、体验格萨尔赛马称王的圣地;有“东方小瑞士”之称的郎木寺是顺江觅源，观赏赤壁落日，瞻仰雪域佛光和洗涤灵魂的净土，等等。这些独具一格的生态旅游资源由于缺少科学规划，挖掘力度还远远不够，并没有产生丰厚的经济回报。

四是旅游淡旺季明显，经济发展持续性不强。甘南受自然环境、气候条件限制，旅游旺季短，主要集中在6至9月，淡季长达八个月之久。在旅游淡季，各旅游景点游客稀少，景区的饭馆、宾馆、店铺和农家乐等服务业基本处于停业或半停业状态，生意惨淡，造成旅游资源和设施的浪费，旅游经济的持续性不强。从甘南地域特色和旅游资源的特点来看，在旅游淡季，仍有深度挖掘的潜力，但目前对淡季旅游项目的开发几乎还是一片空白。

五是旅游景区金融服务基础设施建设滞后。旅游业的发展离不开金融的支持，先进完善的金融配套设施和便捷高效的金融服务对旅游业的发展起着至关重要的作用。目前，甘南州旅游景区的金融服务设施还有很多盲区，金融电子化程度低，如各藏传佛教寺院、“魅力小镇”郎木寺景区等均没有配备自动存取款机，旅游景区商铺POS机推广缓慢，游客在旅游景区要实现“吃、住、行、游、购、娱”刷卡消费无障碍有很大的困难。

建议:深度挖掘特色旅游产业，带动全州经济加快发展。

一是加大旅游宣传力度，创新宣传方式，深度挖掘旅游资源。当今社会是信息社会，人们获知信息的渠道丰富多样，应充分利用电视、网络、刊物、手机短信等多种媒介，在机场、车站、码头、市场、公路沿边等多方位开展不间断的立体式宣传。特别是地方党政宣传部门要努力邀请国内外影视剧组、音乐电视、摄影摄像、绘画写生、音乐采风等专组到甘南州内组织活动，通过以上方式加大甘南州旅游资源的宣传广度，扩大影响力和辐射面。高度重视后期宣传，借助以上传媒渠道，将文化成果转化为宣传影响力，达到事半功倍的效果。充分利用甘南州系“国内小西藏”、内地最近雪域高原的独特优势，拓宽思路，开展可行性研究，筹划建立甘南州高原、藏区文化影视基地，助推甘南州旅游产业在物质与精神层面上实现新的跨越。同时，积极挖掘甘南州旅游特色产品，加大对甘南州畜产品、宗教用品、民俗用品、艺术产品等特色产品的开发力度，使甘南州特色产业与旅游产业有机结合起来，达到旅游宣传和经济效益的最大化。

二是拓宽多元化融资渠道。一是积极争取国家财政转移支付政策和税收优惠政策，加大对旅游基础设施的投入。二是加强旅游的政策性金融支持，对旅游产业的贷款利息给予直接的财政支持，积极鼓励金融机构发放利率低、周期长的旅游优惠贷款。三是推行旅游企业收益权抵押贷款，在旅游龙头企业中应用旅游门票收入等财产抵押贷款融资，有效突破旅游企业融资渠道过窄的制约瓶颈，推动旅游企业尽早上规模。四是对资金需求数额较大的项目可组织银团贷款或联合贷款。五是为刺激旅游消费，金融机构要拓展个人旅游消费贷款，以达到刺激旅游消费、促进经济增长的效果。

三是科学规划特色生态旅游资源，促进文化旅游产业保护与发扬。政府和社会组织要积极探索在草原、湿地、河流、沟壑、民俗村镇、森林生态、特色地貌等不便于建立旅游景区、旅游园区，旅游管理难度大的地方，大力倡导和创新拓展民间商业消费，如发展农家乐、藏家乐、游牧生活体验、马匹运载、探险道路指引等项目，下大力气在甘南生态旅游开发上做足文章，使生态旅游收入达到最大化。同时，政府部门应站在政治的高度进一步加大对民间文化产业的保护与发扬，如玛曲县的格萨尔民间说唱史诗和藏民族器乐弹唱，探索有效途径宣传和发扬，吸引更多的国内外游客前来观光、考察，使甘南州旅游收入来源更加广泛，旅游产业走得更远。

四是积极探索淡季旅游项目，延长旅游时间链条。首先要拓展视野，尽可能开发适合甘南秋冬季出游的项目，如利用甘南霜期较长的特点，在迭部、冶力关、大峪沟等林区开展秋季“赏红叶”;在郎木寺等知名度较好、海拔较高、山势坡度较缓的景区开发滑雪、滑草项目;在扎尕那等景区开展高原冰川探险，在玛曲草原开展冬季雪原体验，乍暖还寒时节开展观赏高原特有的“洮水流珠”等休闲项目。其次，在门票和其他消费上给予一定的折扣，延伸旅游经济时间链条，促进旅游淡旺季同步增收。

五是加大旅游景区金融基础设施建设，支持旅游经济发展。金融部门应站在支持地方经济发展、满足地方服务需要、践行社会责任的高度，在主要旅游景区添设金融自助设备和客户销售终端，加大ATM、POS机的布放和推广，充分体现旅游城市特点，减少游客现金携带量，方便购物结算。推广普及信用卡、借记卡等支付方式，开发适应旅游市场需要的新业务品种，不断拓宽金融服务领域，完善服务手段，促进甘南州旅游业的跨越式发展。

三、金融支持力度亟待加大，信贷结构仍需调整优化

(一)宏观调控政策要求与甘南经济发展的需求矛盾显现

稳健的货币政策是相机抉择的货币政策，也是在经济正常运行时期采取的一种货币政策。实施稳健的货币政策，从信贷供给看，要求信贷增长从刺激经济增长的非常态回归到常态，这一过程必然伴随着适度信贷收缩，必然要求控制货币信贷总量，保持货币供应量的适度增长。而从信贷需求看，2011年是“十二五”开局之年，甘南州要全面实现“十二五”规划确定的到2020年与全国同步实现全面建设小康社会这一宏伟目标，在国家支持藏区政策、促进甘肃省经济发展政策、西部大开发战略等政策机遇的推动下，甘南州正处于加快发展、后发赶超的关键时期，全州上下加快发展的愿望更加迫切，除了获得国家财政资金支持外，还需要大量信贷资金的支持，信贷需求扩张动力依然较强。在稳健的货币政策调控背景下，全州信贷投放总量与甘南经济跨越式发展的矛盾进一步显现。

稳健货币政策实施以来，特别是2011年上半年以来，全州金融机构贷款每月的同比增长速度均超过20%，增长较快，截至6月末，金融机构各项贷款余额达80.1亿元，同比增长高达26.44%。虽然贷款增长速度较快，但是与甘南州跨越式发展的经济指标相比，如2011年上半年甘南州固定资产投资同比增速高达94.05%，信贷需求还未得到很好的满足，信贷支持力度仍显不足。

专栏15　　调查案例

之一:夏河县安顺水电站，装机容量1.5万KW，2010年农行夏河县支行计划向其贷款5000万元，前期给予3000万元贷款后，由于受信贷规模控制，尽管贷款已经总行批复，但剩余2000万元贷款仍未能及时发放，直接影响到电站的后续建设。

之二:迭部县华盛水电站，装机容量6000KW，总投资5160万元，2008年动工建设，至2010年底已完成投资3160万元，其中自有资金1160万元，向迭部县农村信用联社贷款2000万元，工程进度已完成60%，到工程全面完工还需要2500万元的资金。2011年，由于实施稳健的货币政策，农村信用社的信贷规模受到控制，信用社对该工程无法追加贷款，致使该工程因资金短缺而停工。

之三:合作市富民专业合作社等四家公司，通过甘南州畜牧业产业化发展担保有限责任公司向农行合作市支行申请贷款3000万元，但因商业银行信贷规模控制缺少贷款指标而无法贷款。

建议:正确处理好稳健货币政策与支持地方经济发展的关系，着力发挥金融支持经济的助推作用。

一是在稳健货币政策背景下，各级政府部门要进一步加大财政资金争取力度，确保重点工程和重大项目的顺利实施;积极引导和鼓励中小企业拓宽融资方式和渠道，建立健全银企合作机制，优化中小企业融资环境;积极引导金融机构将有限的信贷资金投向重点项目、民生工程，实现经济社会可持续发展。

二是各级金融机构要以支持地方经济发展为己任，找准落实稳健货币政策与支持甘南经济发展的结合点，用足、用活、用好中央支持甘肃和民族地区的各项金融政策;积极调整优化信贷结构，在有效防范金融风险的前提下，进一步争取优惠信贷政策，加大对符合经济发展方式转变和经济结构调整要求的重点领域的支持力度，加大对“三农”、中小企业、弱势群体的信贷支持力度，加大全州支柱产业和重大战略性工程的信贷支持力度，全力推动全州经济社会加快发展。

(二)“贷款难”和“难贷款”的问题仍然突出，全州金融资源利用率偏低

近年来，由于甘南州自然条件差，经济基础薄弱，财政资金及地方政策对信贷资金的“撬动”作用发挥困难，加之当前信贷营销多以传统模式为主，信贷投放受到管理体制一定程度的限制，致使信贷创新不足，“贷款难”和“难贷款”的问题仍然突出。究其原因，一方面固然有金融机构上级行授权授信限制、内部管理和金融服务亟待改进的问题，另一方面还是有效信贷需求不足的问题。甘南州自我发展能力还比较弱，新的经济增长点比较少，缺乏能吸纳大量信贷资金的产业和强势企业，金融资源利用率偏低。

专栏16　　正确认识稳健的货币政策

一、实施稳健的货币政策的背景

为抵御国际金融危机冲击，自2008年下半年开始，我国实施了适度宽松的货币政策。在适度宽松货币政策和一揽子经济刺激政策的共同作用下，我国迅速扭转了经济增速下滑趋势，不仅率先在全球实现经济复苏，而且实现了经济平稳快速增长。与应对国际金融危机初期相比，2010年以来，我国经济不仅实现了较快增长，经济增长的动力、结构也发生了积极变化。但是，实施两年多的适度宽松货币政策在促进经济复苏和平稳较快增长的同时，也使得我国货币信贷超常规增长，货币供应量大幅增加，物价总水平上涨压力加大，系统性金融风险隐患不断积累。同时，由于世界经济复苏步调不同，导致各国宏观政策出现分化。受美国等国家进一步推行量化宽松货币政策影响，全球流动性过剩状况加剧，国际金融市场持续动荡，推动全球大宗商品价格持续上涨，全球通货膨胀风险加大，也给我国带来了更大的通胀压力。为了缓解通胀压力，保持经济平稳较快发展，中央把稳定物价总水平作为2011年宏观调控的主要任务，把货币政策由此前的“适度宽松”调整为“稳健”，这是我国经济在当前国际国内大环境下的正确选择。

二、充分认识实施稳健货币政策的重要意义

一是有利于为经济发展提供更为稳定的货币环境。实施稳健的货币政策可以更加有效地控制流动性，防止经济过热，全面巩固我国经济平稳健康发展的良好势头。二是有利于加强通胀预期管理。当前，我国内外部流动性充裕，通胀预期较强，需要通过货币政策回归稳健，控制物价上涨过快的货币条件，彰显政府把稳定物价放在更加突出位置、治理通胀的决心，防止经济出现过热和大的波动。三是有利于防范系统性金融风险。2008年以来，随着应对国际金融危机一揽子措施的陆续出台和实施，货币信贷快速增长，地方融资平台、房地产项目的信贷投放大幅增加，长期贷款占比过高，贷款集中度较高，整个银行体系潜在的系统性风险也在积聚。货币政策回归稳健，有利于引导银行业金融机构加强资金规模管理和结构调整，合理把握信贷投放节奏，控制风险资产，避免银行体系风险进一步积累，促进金融机构稳健运行，提高金融支持经济发展的可持续性。四是有利于促进经济结构调整和发展方式转变。我国正处在工业化和城镇化快速发展阶段，如果宽松的货币政策持续太久，容易助长粗放型和过度依赖投资的增长模式。实施稳健的货币政策，有助于银行调整信贷结构，合理引导投资和消费行为，为调整经济结构、提高资源配置效率提供平稳适度的货币环境。

三、正确把握当前实施稳健货币政策的内涵。

首先，要控制好货币总量。货币政策从适度宽松转向稳健意味着以M2为代表的货币供应总量增长应低于适度宽松时期，降至以往稳健货币政策阶段的一般水平。其次，要保持社会融资总量及贷款总量合理适度增长。要更加重视从社会融资总量的角度来衡量金融对实体经济的支持力度，除人民币贷款外，还包括企业发行债券和股票筹资、信托贷款、委托贷款等。社会融资总量调控应按满足经济平稳健康发展的正常需要掌握。银行信贷作为社会融资总量的一个重要组成部分，也要与实现社会经济发展主要目标相吻合，特别要考虑经济增长目标和通胀控制目标，从反危机特殊时期的非常态应对，转向适度的增长。第三，要继续优化信贷结构，引导商业银行加大对重点领域和薄弱环节的信贷支持力度，严格控制对“两高”行业和产能过剩行业的贷款，服务于经济结构调整的大局，为经济可持续发展提供支持。第四，要有效防范系统性金融风险。高度重视和防范经济较快发展中存在的流动性宽松、信贷投放较大等可能积累的周期系统性风险隐患。

建议:围绕全州经济工作重点，充分利用好现有信贷资源。

各银行业金融机构要着力调整和优化信贷结构，加大对“三农”、“一特四化”、生态旅游、灾后重建、重点项目、生态保护等方面的信贷支持。同时，从改善民生、维护稳定的高度出发，做好普惠金融服务工作，努力提升助学、再就业等领域的金融服务水平;要稳步推进下岗失业人员小额担保贷款工作及妇女小额担保贷款工作，加大对下岗失业人员、零就业家庭、就业困难人员、失地农牧民以及退伍军人等社会弱势群体的信贷支持力度，帮助其实现就业再就业;加快国家助学贷款和生源地助学贷款发放进度，确保家庭困难学生顺利完成学业;进一步加大对中小企业信贷支持，对产品有市场、经营有效益、发展有潜力、管理较规范、还贷守信用的科技型、财源型、成长型中小企业，在坚持政策的前提下，适当简化贷款手续。各银行业金融机构要努力使信贷增长与全州经济社会发展主要目标相适应，推动全州经济全面协调可持续发展。

(三)信贷资源向部分行业、客户集中，信贷结构亟待优化

近年来，全州各银行业金融机构积极贯彻落实国家支持藏区政策，围绕全州经济发展目标，加大了信贷营销力度，努力增加贷款投放，但受甘南经济总量较小、产业结构单一和可贷项目资源相对较少的制约，交通、电力等基础设施建设和水电、制造行业均被各行列入信贷支持的重点，且在贷款的地域和期限上相对集中，进一步加剧了信贷投放的同质化趋势，金融机构“贷大、贷长、贷集中”等长期结构性问题突出，不利于金融机构分散风险，也不利于经济结构调整，加大了信贷结构调整和银行经营管理的双重压力。

建议:保持货币信贷合理适度增长，着力调整和优化信贷结构。

针对全州经济发展的资源依赖特点和由此带来的产业结构调整难度大的现实情况，特别在当前稳健货币政策背景下，信贷总量增长将有所放缓，在保持全年货币信贷合理适度增长的同时，全州金融机构要把主要精力放在调整优化信贷结构上。在信贷结构调整中，要进一步加强信贷政策与产业政策、财政政策的协调配合，按照“区别对待、有扶有控”的原则，对于那些符合发展方式转变和经济结构调整要求的项目，积极给予大力支持;继续为“三农”、中小企业等薄弱环节提供更多支持;严格限制对产能过剩和重复建设行业的资金投放，逐步退出不符合产业政策的领域和行业。通过调整优化信贷结构，提高自身可持续发展能力，进一步化解金融风险，有效发挥信贷杠杆作用，促进全州产业结构优化升级，为全州经济社会科学发展做出贡献。

四、金融生态环境建设滞后，影响了金融功能的发挥

(一)政府部门发挥生态环境建设主导作用不强，对金融的重视程度需要大力提高

从目前情况来看，由于甘南州处于加速追赶发展的阶段，需要大量的资金作为支撑，而地方政府仅重视招商引资和向上争取专项资金，没有把当地有效的金融资源引导好、发挥好、利用好。地方政府部门对金融部门在具体经营过程中的困难关注不够，对各种招商引资项目给予优惠政策，金融部门则享受不到优惠政策。有的县市政府部门不考虑金融机构的承受能力，对财政账户以招标方式让金融机构付费购买，而且金额巨大，据了解，有些财政账户已卖到50万～100万元，导致金融机构恶性竞争，影响金融稳定。同时，金融机构在资金运用中也面临支持经济发展与防范信贷风险的矛盾，影响了金融机构资金的有效运用。

建议:政府部门重视金融工作，在金融生态环境建设中充分发挥主导作用。

甘南州目前处于重要的战略机遇期，只有认真贯彻党中央和国务院出台的一系列关于加快藏区经济发展的方针政策，大干快上，缩小与发达地区的差距，才能实现跨越式发展目标。然而，如果金融生态环境存在的诸多问题得不到很好解决，所提出的经济跨越式发展就失去了金融支撑，制定的目标实现起来也相对较为困难。因此，必须着手大力加强区域金融生态环境建设，发挥政府部门的重要作用，激发本地区金融机构的活力，促进金融部门加大对当地经济的信贷投入，同时也吸引外部资金投入本地。一是地方政府要充分认识到金融工作的重要性，高度重视金融工作，积极听取金融部门的汇报，了解金融运行具体状况，与金融部门共同探讨运用金融资金的措施与办法，主动为金融机构推荐优质项目，既为金融机构有效运用资金找到出口，也为促进地方经济发展找到资金来源，形成金融与经济互相健康发展的“双赢”局面。二是积极为金融业务发展创造良好的外部环境，纠正行政执行的偏向，减少行政对金融的过度干预，引导金融机构有序竞争。三是建议政府部门发挥主导作用，切实把加强金融生态环境建设工作提上政府重要议事日程，结合本地实际情况，研究制定具体的规划和实施意见，充分发挥协调管理职能，加强宣传引导，形成建设和改善金融生态环境的合力。四是各有关部门加强相互配合，积极落实各项改善金融生态环境的举措，真正形成政府主动引导、金融机构及社会各界积极参与、各部门相互配合，共同优化金融生态环境的格局。

(二)社会公众的金融意识淡薄，影响了金融业的持续健康发展

甘南州是一个典型的经济欠发达的民族地区，由于文化、语言差异等导致公众对金融知识的理解、认识难度较大，社会公众对金融知识的掌握程度仍然不够，运用金融工具的能力还比较弱，影响了金融作用的有效发挥。虽然近年来金融部门做了一些宣传工作，起到了一定作用，但由于提高社会公众的金融意识仅仅依靠金融部门是不行的，需要全社会共同努力，需要地方各部门、各单位、社会各界群众的共同参与才能提高。甘南州大部分社会公众落后的传统观念，影响和制约了金融机构的快速发展，也影响了社会资金的配置效率。

专栏17　　金融生态环境的内涵和取决因素

2004年，周小川行长借鉴生物学理论，提出了“金融生态环境”的概念和改善金融生态环境的主张，在国内外引起了广泛关注和强烈反响。运用生态学的方法和成果来分析和考察金融问题，不难发现，金融系统也是一个具有很多生态学特征的系统。正如自然生态总是在一定自然环境下形成的，并因而具有不同类型的生态特征一样，金融生态也是在一定政治、经济、文化、法制环境下形成的，也具有鲜明的制度结构特征。金融生态可以概括为各种金融组织为了生存和发展，与其生存环境之间在长期的密切联系和相互作用过程中，通过分工、合作所形成的具有一定结构特征，执行一定功能作用的动态平衡系统。

从金融生态的角度看，政府、企业属于环境因素，但另一方面，从政府、企业等的角度看，金融业则是它们的环境因素。金融风险的累积削弱了金融职能，又反过来影响了这些部门的正常发展。例如前些年，由于企业逃废债等原因，银行不良贷款率过高，导致银行普遍出现慎贷，甚至惜贷的现象，虽然银行系统资金充足，但企业仍然难以得到应有的资金支持。金融风险的累积最终可能引发金融危机，这将对整个国民经济产生巨大的破坏作用。20世纪90年代中后期亚洲金融危机的根本原因就是相关国家缺乏有效的债权保护和信息披露制度，以及政府腐败等原因，导致金融生态环境恶化，市场对这些国家的金融体系乃至整个经济体系都失去了信心。因此，建设良好的金融生态环境，不仅是金融业健康发展的前提条件，也是维护国家稳定，确保整个国民经济可持续发展的必然要求。

良好的金融生态环境取决于以下因素:一是良好稳定的经济环境。稳定的宏观经济运行和有效的经济结构，决定了金融运行的效率和质量。二是优良的行政环境。地方党政部门的支持重视程度，各种配套政策举措的出台，以及落实政策的力度，是决定金融生态环境建设成效的关键。三是完善的法制环境。完善的法律体系和公正的执法，可以有效保护债权人、投资人的合法权益，打击金融违法行为和犯罪行为。四是良好的诚信环境。诚信环境在金融生态环境建设中处于十分重要的地位，如果各经济主体诚信意识淡薄，将极大地威胁债权人的资金安全。五是协调的市场环境。完善的市场机制和协调健康发展的金融市场，是提高金融资源配置效率、降低金融交易成本的重要基础条件。六是平等的银企关系，金融机构和企业是金融生态循环中两个相向的市场主体，处于平等的法律地位，两者关系的耦合状态和行为选择决定了金融生态的活力和平衡。

建议:加强金融知识宣传普及，提高社会公众金融意识。

一是建议政府部门重视金融宣传工作，加强与金融机构的沟通协调，通过组织金融知识专题讲座、由金融机构人员专题授课等方式，在政府工作人员中普及金融知识。二是由人民银行主导，加大金融宣传工作力度，利用金融机构网点优势，将金融知识宣传作为一项长期性的工作，拓宽金融知识宣传面，增强金融机构的宣传合力。结合藏区特点，制作各类宣传资料，加大发放宣传资料的力度，形成各部门重视金融、了解金融，社会各界熟知金融、掌握金融的局面。三是利用电视、广播、报纸等宣传媒体，加大对金融知识的宣传力度。建议新闻媒体部门对金融宣传给予积极支持，开辟金融知识宣传专栏，形成强有效的宣传局面。四是在学校、社区、基层乡镇政府、偏远牧区等地方，由政府和金融机构共同组织，采取各种形式，进行深入宣传，延长宣传触角，提升宣传效果。

(三)社会信用环境差，整体信用意识淡薄，影响了金融资源的有效配置

社会主义市场经济既是一种秩序规范的经济，也是一种诚信道德的经济。长期以来，许多经济主体对诚信是市场经济规范的运行基础和生命线这样一个观念认识依然非常淡薄。特别在民族落后地区，社会群众诚信意识较差，对人民银行建立起来的征信系统建设、个人信用报告制度也了解很少，部分企业和个人骗取银行贷款、恶意逃废银行债务等时有发生。这既严重影响了经济秩序，也破坏了金融生态，也是影响金融增加对地方经济信贷投入的重要制约因素。2011年上半年，全州主动到人民银行县支行查询个人信用报告最多的只有4户，可见社会公众普遍对个人信用不重视。据了解，舟曲、迭部、卓尼、临潭等地震灾区一些人甚至把银行灾后重建贷款视同民政救济款或财政资金，只讲借，不思还，甚至有钱也不还。这部分贷款资金将发生不良，这也严重影响了金融机构的放贷积极性，减少了金融机构的可用资金，对金融机构经营产生负面影响，有的基层信用社可能面临亏损。不良贷款的产生，不仅造成金融机构无法持续健康发展，也会影响到金融支持经济作用的发挥。

专栏18　　对甘南州农牧民信用意识的调查

对甘南州100户农牧民进行问卷调查，多数农牧民认为信用离自己较远，有的甚至认为信用信息对自己没有作用，对征信毫不关心，不愿过多了解。其中，85%的农牧民不知道与自己发生信贷关系的银行要查询自己的信用记录;87%的农牧民认为自己不与银行发生信贷业务，征信与自己无关;72%的农牧民认为等将来与银行有信贷关系时再了解征信。

建议:加快社会信用建设，提供良好的信用环境。

一是建议由政府主导，财政出资建立奖励基金，在全社会开展奖励守信企业和农户活动，推进“农村青年信用示范户”的评定工作，督导金融机构在农牧村广泛开展信用户评定和信用村、镇创建活动，对信用户、信用村镇的信贷需求给予优先满足。二是在城区大力开展创建信用社区活动，积极建立“创业培训+信用社区建设”的联动机制。政府和金融机构共同加强对社会公众的诚信意识宣传，着力推介一批诚实守信的先进典型，形成全社会参与互动、社会各界积极支持金融生态建设的大好局面。三是加强信用文化、法制教育，增强政府、企业、个人的信用意识，对逃废债务的企业和个人由政府给予曝光;各金融机构要落实诚信激励和失信惩戒机制，停止对恶意逃废债务的企业和个人发放贷款，形成人人反对破坏信用的氛围，为经济发展和金融生态平衡提供良好的社会信用环境和规范有序的社会信用秩序。四是建立政府主导、人民银行牵头、金融机构积极参与的征信体系建设机制，进一步加强诚信体系建设，加大对企业和个人征信系统的宣传，促进社会公众自觉做到诚实守信，共同营造甘南州良好的金融生态环境。

专栏19　　依托农村信用体系建设平台大力推广“一特四化”专畜养殖

贷款农户小额贷款方式创新案例(碌曲县)

经对碌曲县双岔乡洛措村、大庄村和阿拉乡吉扎村信用村、信用户建设及其信用评级情况的调查了解，碌曲县信用联社为了解决农户贷款难的问题，争取县财政资金扶持制度的配合下，落实人民银行支农再贷款政策，结合村、户信用评级工作，创新信贷制度，推行了“一特四化”专畜养殖贷款模式，于2008年试点，2009年推广。这一贷款方式对支持专畜养殖、增加农牧民收入以及在信贷资金管理方面，农牧民热情很高，信用社推广积极，取得了良好的社会效应。案例如下:

贷款种类:“一特四化”专畜养殖贷款;贷款期限:3年;贷款担保方式:信用担保、多户联保;政府扶持政策:全额贴息。

贷款程序和手续:一是农牧户提出贷款申请。二是信用社依据年度农牧户的信用评级确定的授信额度，确定本次贷款额度。三是农牧户出具个人信用担保书或联户担保书。四是信用社审核后，签订贷款合同，同时按照农牧户要求存入个人账户或直接支付现金。五是贷款手续费全免，贷款发放后每半年一次汇总报财政部门审核确认，纳入贴息范围。还款方式:一是贷后第一年期满后归还本金20%;二是贷后第二年期满后归还本金30%;三是贷后第三年期满后归还本金50%。

效果分析与评价(案例):洛措村、大庄村和吉扎村三个自然村共计11个村民小组，322个农牧户。截至2011年末，办理“一特四化”专畜养殖贷款306户，发放贷款703万元，贷款覆盖率达95%，户均贷款2.5万～3万元，期限3年，免收手续费约6120元，支持购犏雌牛2400头，每头牛平均购买价格约2650元，每户购买牛约10头，养殖方式为天然放养。按一头牛每年生产酥油约22.5公斤、曲拉约10公斤，养殖期三年，酥油和曲拉按三年市场平均价格为36.5元/公斤、25元/公斤，计算每头牛的经营收入:酥油22.5×36.5×3= 2464元，曲拉10×25×3= 750元，总收入约3214元。疫情预防及越冬购买饲草辅料每头每年约100元，购牛及三年养殖费用共计现金支出约2950元。每头牛养殖三年可全部偿还本金2950元并实现盈利264元，大部分犏雌牛养殖期(产奶期)达6年，后三年生产酥油和曲拉相应递减创收约9000元，之后按市场菜牛价格出售收入约2000元。总的来看，在正常情况下，一头犏雌牛养殖6年，可实现纯收入11264元。

这种贷款支持方式的优点:一是有利于支持甘南高原牛羊天然养殖期限长、见效慢的养殖特征;二是贷款本金分期递增偿还方式减轻了农牧户还款压力;三是财政贴息减轻了农牧户经营负担，激发了从事养殖业的积极性;四是保证了贷款质量和信用社的经营收入，促进信贷资金正常周转，维护了信用社的正常经营，提高了信用社风险防范能力和放贷的积极性;五是依托信用评级，贷款手续简便，受到广大农牧户好评。总体上来看，该信贷模式对建立畜牧业信贷支持长效机制、高原绿色农畜产品加工基地建设和促进新农村建设稳步发展将起到积极的推动作用。

(四)市场化程度低，中介服务十分缺乏，有些部门收费过高

据调查，甘南州缺乏会计、审计、资产评估等中介服务机构，导致中介服务体系不全，市场体系不健全，无法开展资信评估、市场认证、会计事务等中介服务内容，而且担保公司数量少、规模小，都制约了金融生态环境的改善。甘南州2010年成立畜牧业兴发担保公司，且担保公司规模较小，担保基金只有4000万元，担保能力不强，其他各县大部分没有担保公司。在农牧村，中介组织更是缺乏，无信用担保机构，缺少担保抵押品，缺少风险补偿机制，融资担保更难实现。同时，由于甘南州有关部门在借款人办理房屋土地抵押手续时，收费较高，既抑制了中小企业等借款人的借款需求，加重了借款人负担，也增加了中小企业的融资难度，影响了金融生态环境的改善，加剧了“贷款难、难贷款”的矛盾。

建议:促进各类中介机构健康发展，为金融机构加大信贷投入创造条件。

一方面，大力调整城乡结构、产业结构，加快产业优化升级，培育更多的经济增长点，促进投融资环境改善，为金融改革和发展奠定良好的基础。另一方面，在保证中介机构依法经营、规范运作的前提下，进一步发展各类中介机构，鼓励会计、审计、资产评估等中介服务机构的设立，完善资信评估、市场认证、会计事务等中介服务，提高担保公司担保能力，降低担保风险，促进金融机构加大信贷投入。建议通过政府引导，建立由政府出资设立基金担保公司、吸引民间资本建立担保公司、组织企业和农户组建联保公司等多种形式的担保中介，解决企业和农户贷款中担保难的问题。建议政府协调相关权利抵押登记部门，降低和取消有关收费，降低银行借款人的融资成本，优化融资环境。各银行业金融机构除了房屋土地抵押担保外，应该大力增加其他形式担保。如:逐步推广并增加中小企业、个体户采用动产抵押、权利质押等其他形式担保，也可以鼓励银行调查当地经营者诚信状况和实力后，可由中小企业、个体户相互之间提供联合担保，切实减轻贷款人的负担，较好地解决中小企业、个体经营户贷款难的问题。

(五)银企信息不对称，金融机构缺乏有序的市场竞争方式，影响了金融生态环境建设

民族落后地区的企业发展缓慢，规模小，公司治理结构不完善、产权约束不健全、内部控制机制处于低水平状态、财务管理不规范，既制约了自身发展，也在与银行的关系中不能完全反映企业经营情况，银企信息不对称。这也是阻碍金融生态主体健康成长和金融良性增长的重要因素，导致企业更加难以获得银行的信贷支持。征信体系建设对于解决中小企业融资中所存在的信息不对称问题有积极作用，但是由于中小企业信息变动频繁，信息更新往往存在时滞性，这就需要企业积极主动进行信息更新，但事实却很难如此。企业基本是在急于与银行发生信贷关系的时候，才会主动到人民银行和商业银行进行相应的信息更新。另一方面，金融机构自身缺乏有序的市场竞争方式，金融自身生态发展存在许多不足。受市场博弈各方牵制，甘南州内各银行业务雷同，导致自我发展能力不足，抗风险能力弱，造成了在整个金融生态链中地位的降低。金融机构更多地局限于短期内的快速发展，注重存、贷业务范围的扩大、规模的扩张等，贷款纷纷集中到水电等大项目当中，而缺乏对健康经营理念、长期发展规划的考虑，竞争对象严重趋同，竞争不计成本，不仅不能改善生态环境，而且对金融生态造成破坏。

建议:搭建银企交流平台，加强沟通协作。

加快推进企业信用评级工作，弥补商业银行内部信用评级的不足，解决银企信息不对称问题。积极探索新型银企交流方式，多方位拓宽银企沟通渠道，加强银企的沟通、配合和协作。建议政府有关部门定期向金融机构通报当地产业政策、发展战略和资金需求动向等，为金融机构掌握相关信息、确定信贷投向、调整信贷结构、扩大风险保障等提供依据。建议组织开展融资引介、项目推荐、金融新产品介绍和金融法律法规宣传等活动，疏通银企信息交流渠道，促进银企合作，形成政银企互惠共赢的良好局面。同时，金融机构也要立足藏区实际，树立长远发展的经营理念，形成自身经营特色，将战略重点放在持续经营能力的做强、做实上，不要将风险集中到某一个行业和企业当中，防范系统性金融风险，真正做到科学发展、持续发展、健康发展，为甘南州经济的快速发展注入源源不断的活力。

五、金融服务水平亟须提高，农村支付环境有待改善

(一)金融机构体系有待进一步健全，农村金融服务有待规范和完善

全州农村信用社目前虽然已在空白金融服务乡镇设立了19个“三农服务终端”，实现了金融服务全覆盖的目标，但由于甘南州地广人稀，乡镇一级金融服务点运营成本大，安全隐患多，经营效率较低，亏损压力大。同时，当前的财政补贴政策难以解决金融服务站的困难。目前，财政补贴政策尚未考虑基础金融服务薄弱地区的地理位置和环境的特殊性及其金融服务站所承担的社会责任和政策性业务。根据《中央财政农村金融机构定向费用补贴资金管理暂行办法》第六条规定“中央财政对基础金融服务薄弱地区的银行业金融机构(网点)，按其当年贷款平均余额的2%给予补贴”，但实际上由于金融服务站贷款总量有限，财政补贴从根本上解决不了金融服务站的服务成本问题，就会降低整个县联社的经济效益，进而影响其提升金融服务水平的积极性。加之近年来甘南州出现了部分乡镇信用社经营战略改变，机构和信贷业务“进城”，仅合作市就有4家乡镇信用社相继转移到市区发展，使得甘南州农村金融服务形势更加严峻。

建议:进一步完善金融组织体系，不断提高金融业服务水平。

一是建立多层次的农村金融服务体系。目前，甘南州还没有设立村镇银行、农民资金互助组织等新型农村金融机构，建议政府主导组建村镇银行、贷款公司等新型农村金融机构，弥补少数民族落后地区金融服务的不足。二是在现有金融网点布局的情况下，应建立农牧村资金回流的激励机制，对于那些支农信贷比例达到一定要求的农村金融机构，要建立一定的激励制度，建议实行税费减免，鼓励其在当地吸收的存款用于当地。三是对于地方政府因重大自然灾害组织金融机构发放的贷款给予一定的风险补贴，对形成的不良贷款给予核销。四是加强对现有“金融服务站”、“三家服务终端”的管理，采取有倾斜的财政补贴政策，要系统性地建立针对少数民族地区及特殊地理环境下农村金融反贫困的政策框架，对金融服务站制定补贴政策时，要合理地激励和引导，要在坚持“亏损由地方政府和银行共担”的原则上，合理评估地方财政的能力，国家财政应给予相应的转移支付政策，以减轻金融服务站的亏损压力，更好地履行所承担的社会责任和政策性业务。同时，应给予专门补贴用于强化其安全管理，省级联社在财务管理和成本核算上要综合考虑金融服务站的因素，金融服务站的管理费用。加强对财政补贴及费用支出的监督管理，确保“专款专用”，以调动银行管理层强化安全管理和风险管控的积极性。

(二)支付结算环境有待改善，非现金支付结算工具推广困难

近年来，虽然甘南州支付体系建设取得了重要进展，全州支付结算环境有所改善，有力地促进了经济社会的快速发展，但总体来看，支付结算环境仍然欠佳，非现金支付业务发展依然缓慢滞后，现金管理难度大，社会资金运转成本较高，在一定程度上影响到全州的投资、经营环境，也阻碍了甘南州经济社会的快速发展。

建议:完善基础设施，对农牧区支付环境服务体系建设实施政策倾斜。

一是鼓励、支持金融机构加大对农牧区金融服务基础设施投入。首先，建议采取政府扶持为主、金融机构投入为辅的方式在县以下乡镇及旅游景区布放ATM、POS等相关配套设施。政府对金融机构投放ATM机设备实行适当的财政补贴，以减轻金融机构成本压力。其次，建议银行自助设备增加人性化服务功能，如针对甘南州民族区域特色，在ATM设备上增加藏语语音提示和藏文字菜单，使银行自助服务设备更能贴近群众，体现人性化功能。第三，建议公安部门增加对ATM机周边摄像头等监控设备的安置，与110进行联网报警，切实提高ATM机的使用效率和安全保障。第四，建议对商户受理农牧区银行卡业务给予优惠和补贴，减少农牧民手持现金，增加储蓄存款，鼓励农牧民持卡人刷卡消费，扩大银行卡在农畜产品销售、农产品收购等领域的使用。

二是大力发展银行卡产业。首先，州内各金融机构要加强宣传和引导，充分利用电视、广播、报刊、网络等媒体，以专题报道、知识问答、编印宣传资料、培训讲座、竞赛、对话采访等形式，提高大众的金融意识，普及银行卡知识，倡导持卡消费，营造有利于银行卡产业发展和银行卡推广使用的良好社会氛围。其次，要着力提高可受理银行卡特约商户的比例。当前，甘南州可受理银行卡的特约商户数量还非常少，要针对甘南州旅游资源丰富、民族特色浓厚的特点，拓展银行卡在旅游、餐饮、零售业和服务业的应用范围，尤其注重在个体经济中的推广使用，不断提高可受理商户的发展比例，刺激和扩大消费。第三，切实推广公务卡结算。公务卡推广近五年来，由于人们观念落后，公务卡结算业务量不大。为此，地方财政部门应加强对行政事业单位公务结算的督导，要求各单位严格按照《甘南州行政事业单位实行公务卡结算方式实施方案》和《甘南州州级行政事业单位实行公务卡结算方式管理办法》的规定，拓展公务卡结算，减少单位现金的支付数量，努力打造“阳光财政”。

专栏20　　甘南州支付结算环境及非现金结算工具使用现状分析

目前甘南州非现金结算方式主要有:一是通过支付系统发生的业务，二是卡基及电子支付工具。目前在甘南州内公用事业收费业务尚未开展一笔，定期贷记业务也仅停留在城镇公职人员代发工资、养老金等。因ATM机和POS机摆放数量的限制，卡基和电子支付工具的使用效率不高。银行卡业务中大多是为代发工资而配发的借记卡，转账功能与刷卡消费功能发挥不足。甘南州个人支票几乎不为人所知。支付结算环境欠佳、非现金结算工具推广缓慢也影响到社会资金的运转和经济社会的发展。

影响甘南州支付结算环境和非现金结算工具推广的原因分析。

一、现阶段单位和个人对现金结算的偏好仍难以扭转。在人们心中，特别是广大农牧民，感觉现金看得见、摸得着，有一种真实感，带着实在，长期以来的现金结算已习惯成自然，而用非现金支付工具感觉有点虚幻、不踏实。加之现金结算能掩盖经营行为、经营成本，在规避税收、加快货款回笼、处理债务关系等方面都有很大的便利，这也使现金结算成为州内绝大多数农牧民和个体工商户的首选，对于非现金支付工具使用的积极性不高。

二、区域特征影响支付结算业务的拓展。甘南州地域宽阔，人口密度小，城镇人口占比低，居民接收到的金融业务信息也十分有限。同时农牧村地区受教育程度相对较低，不少上了年纪的农牧民连自己的名字都写不清楚，签名只能按手印，办理银行业务时还得让银行工作人员帮助填写。这样，基层乡镇大量的现金结算也使假币犯罪有机可乘。

三、金融机构对银行卡受理环境建设投入不够。一是由于考虑到使用效率、安全保障等因素，ATM机和POS机的布放量十分有限，没有达到适度的规模。POS机主要集中到大的商场、酒店，而中小型商业场所、旅游景区基本上是空白，满足不了客户的需要。同时，甘南藏族人口占到全州人口的53.6%，农村人口占总人口的76.29%，农牧民受教育程度低，现代化的金融自助设备作用频率不高。

四、个人支付工具使用成本相对偏高。金融机构在拓展方便快捷的支付结算渠道时的科技投入需通过结算收费来实现成本回收以及创造利润，非现金结算需收取如转账手续费、跨行交易手续费、结算账户银行卡年费等，对边远民族落后地区来说，结算金额及业务量小，相对而言结算手续费偏高，这也影响到非现金支付结算工具的使用。

五、金融机构缺乏对支付结算工具的有效宣传。目前随着自动柜员机、存折补登机等一些自助设备以及网上银行、电话银行和移动支付等电子支付功能的使用，为社会公众提供了大量方便快捷的支付服务，但是由于缺乏有效的宣传，使得其功能没能得到有效利用。

三是加大对农村地区支付结算知识的宣传力度。借鉴以往金融宣传活动的经验，由人民银行牵头，组织各金融机构经常深入到农牧区开展支付结算知识宣传活动，采用现场讲解、散发宣传单等方式使农牧民群众掌握支付结算的一般常识，特别是以农副产品和中药材交易活跃、劳动力输出量大的农牧村为重点，帮助、引导居民采用灵活多样、方便安全的结算方式，为甘南藏区支付结算业务的持续发展营造良好的环境。在农牧区举办支付结算产品和服务推介活动，尤其要大力推广新型支付结算工具。同时，政府部门，特别是乡镇政府部门，应联合金融机构深入农户和田间，多形式、多渠道地开展支付结算业务宣传，加快支付工具在农村的推广应用，引导农牧民通过非现金支付工具来发放、领取各项补贴资金，提高农牧区各经济主体对现代支付工具的认知度、使用度，切实改善农村支付环境。

(三)金融服务协调机制不完善

人民银行和各金融机构提供的一系列金融服务，如集中代收代付业务、信贷征信体系建设、反洗钱体系建设等，属于整个社会服务体系的一个重要方面，是支撑地方经济社会稳定发展的基础。这些工作涉及面广，协作部门多，若得不到政府的支持和相关部门配合，很难收到实效。目前，一些地方相关部门支持或参与金融服务的热情不高，一些工作得不到相关部门的大力配合，影响了金融服务和社会管理功能的发挥。

建议:进一步完善金融服务协调机制，提升各部门协作能力。

一是加强制度建设，完善金融服务协调机制，保障各项金融服务工作有序进行。二是整合服务资源，加强内外协调，增强服务合力，将金融机构与政府相关部门联合召开的各种联席会议和例会等进行整合，提高金融服务的协调效率，使各项服务资源得到优化配置。三是积极搭建信息交流平台，疏通与金融机构、政府部门及有关单位的交流渠道，拓宽信息来源，建议在甘南州政府网站设立金融服务板块，在《甘南发展》等影响力较大的刊物设立金融栏目，积极支持和鼓励金融机构为地方经济发展建言献策。