空间格局演进中的突出问题

3.3.2　空间格局演进中的突出问题

（一）行政力量变动对都市经济圈空间格局演进的影响

中国正处于计划经济与市场经济的二元混合运行时期，尽管建立市场体制、分权体制的总体社会、经济、政治的目标是明确的，但时至今日，刘君德提出的行政区经济特征即便在市场经济发育较为完善的长江三角洲区域仍不时显现。在区域发展的具体运作中，行政力量依然主导着资源的配置。地方政府既拥有一般企业无法获得的公共资源（土地、环境、公共设施等），又拥有企业所不具有的行政权利、制定竞争规则的权利（如税收政策、城市规划）以及规避风险的特权（如银行贷款、融资等）^［122］。因此，作为我国民间经济活跃和市场化程度较深的长江三角洲地区，伴随着自1979年始的行政体制分权化改革所带来的地方政府力量的增强，市场力与行政力在该区域的角力一直在进行着，且在国内市场国际化、国际竞争国内化，投引资驱动经济和地方政府兼具规则制定与利益主体的双重身份下，行政力量对长江三角洲都市经济圈格局的空间演进有着特别而着力显著的塑造。具体表现在三个方面：行政力量通过对企业产业的选择作用影响城市发展格局；行政力量对基础设施的投入影响城市间相互作用格局；行政力量自身变动影响城市增长格局。

1.制度因素

中国特殊的制度因素不仅使国内的企业，也使包括需要本土化的外资企业都认识到，中国的商业发展行为需要获得地方政府的支持与肯定，与地方政府保持长期良好的合作关系对企业而言是非常重要的。不同的地方政府有不同的经济社会发展偏好以及不同的产业政策和产业选择偏好。地方政府利用政策杠杆和有效的环境空间条件可以有效的引导产业和企业的空间选择，获得经济空间集聚，尽管这种集聚很可能是低水平的重复或同构竞争。长江三角洲地区20多年来在政府“当前利益”导向的发展模式的发展下，产业结构同构度高达90%以上。城市作为产业经济活动的主要载体，在区域一体化的趋势下寻求整体中的差异功能定位和在城市网络中的新节点位置的自我调整，是行政区经济对城市空间格局长期影响下的现实反思。

2.基础设施

基础设施属于公共物品的范畴。我国在建设中尽管逐步引入私人资本，但基础设施的规划和审批仍依赖行政力量。长江三角洲城市空间相互作用格局在政府主导的基础设施建设中经历着持续的变动。例如长江数条越江通道的建设对长江南北两岸空间距离的缩短和交易成本的降低对密切长江三角洲北翼都市经济圈空间结构的作用，再如行政力作用下的浙江宁波北仑港的建设和上海洋山深水港的建设对区域都市经济圈空间中心的强化等。

3.行政建制

行政力量自身的变动和调整会引起城市空间格局的突变。未来我国行政区划体系调整的基本思路已经明确，即增加直辖市、撤销地级市和扩充县及县级市建制。在这样的政策趋势下，长江三角洲都市经济圈格局势必不同。可以展望的是，所有城市除直辖市、特区和计划单列市外都是一个级别，区域内的局域中心的概念就可能淡化或弱化。例如苏州，现在的构成是一个地级市苏州加上五个县级市，未来如遵循相同思路的行政建制调整，就会形成六个平级的行政单位，其资源调拨和空间优势相似，都市经济圈网络格局必然会相应改变。再如中心城市和直辖市的扩容，周边联系密切的现有城市可能会归并，进而撤市建区，大城市扩展“区”的概念会直接影响现有的城市版图。近几年来长江三角洲地区区域中心城市频繁进行的撤县建区、撤市建区的现象，即为明证。可以说，行政力量对产业和基础设施的影响只是间接地改变着都市经济圈空间格局，而行政力量的自身变动则会直接引发都市经济圈网络的变动。长江三角洲都市经济圈空间演进中行政力量带来的突出问题，深刻地反映出我国现行行政区划变动的不确定性和潜在可变性，以及行政力量配置经济资源的一种惯性。

（二）产业发展对都市经济圈空间格局的影响

1.产业发展影响要素的空间集聚，而空间集聚以城市为表现形态

城市是区域经济活动的物质载体，不同的城市有不同的要素组合特点，产业投资时就会相应有特别的区位选择。同时，产业发展有一定的周期，投入产出均需要时间，因此产业投资具有一定的空间凝固性（locking）。在规模经济和成本控制的追求中，后续相关产业会陆续进驻前期具有一定凝固基础的空间，以集聚获取最大的利润。例如苏州工业园区和高新区的发展，即通过产业集聚强化了苏州在长江三角洲地区内都市经济圈中的节点地位，在产业支撑的作用下其在城市空间格局中的地位被有效放大了。此外，产业发展也包括小城市自主追求特色产业群落或块状经济发展模式。目前，江浙地区县域经济多呈现为小规模星罗棋布、以经济块状发展的产业集群化特征，相当一部分县市的产业集中度较高，涌现出一大批以市场配置组织生产的城镇。诸如浙江平湖的服装、海宁的皮革、桐乡的羊毛衫、海盐的化纤制造、义乌的小商品、绍兴的纺织、诸暨的袜业、嵊州的领带、余姚和慈溪的电器机械，江苏昆山的笔记本电脑、常熟的汽摩配件、张家港的钢铁、江阴的服装面料、南京的石油化工、泰州的家用电器电机，等等。产业发展通过对经济活动各项要素的空间集聚和市场化配置，从经济基础上逐渐影响着城市的空间组织。

2.产业的空间组织形态影响着都市经济圈的空间格局

区域产业的空间组织形式，不论是在城市间采用前后向关联的生产方式抑或是以跨国采购组织生产链，都影响和决定着都市经济圈内诸城市是相对独立、松散、协作、耦合的，或者是具有全球控制能力的各种空间集合形态。在美国，除本土公司总部外，国外大型跨国公司的地区总部在中心城市呈集聚态势，大型跨国公司兼并重组的并购活跃，跨国公司普遍在全球组织生产链条等，都反映出美国城市参与生产国际分工和组织的能力。强劲的经济国际化趋势势必影响不同区域在全球城市体系中的位序，经济国际化的持续深入将世界范围的城市体系卷入全球化的浪潮，任何城市都不同程度地与全球化相关联，全球化以无法抗拒的力量重塑根植于地方的地域城市体系。从各城市“十二五”规划看，长江三角洲地区目前的产业发展在产业选择上仍有较大重复，区域内的产业同构与过度竞争影响着都市经济圈职能的空间一体化、要素的最优空间组合和区域整体的竞争优势。特别是在区域内部一体化和外部全球化的对撞下，产业空间组织对都市经济圈空间格局的演进具有不可逆转的推动作用。

3.不同层次的产业通过对城市空间联系特性的改进，影响着城市空间组织

例如日本汽车制造业对周边城市紧密布局的影响，使汽车配件与不同制造过程厂家在一定范围内集聚，以产业链条组织地域生产。再如美国五大湖区传统制造业城市带，制造业较高的一体化程度使该地区城市间空间作用得到强化，城市的空间组织相对密集。但随着技术的嵌入和信息业的发展，新产业和新经济赋予了城市空间联系新的特点。新经济对都市经济圈拥有的空间影响力来自于新经济的特性。新经济是以知识为基础，以创新为核心，以信息产业为支柱，以全球为市场，以网络为交易媒介的可持续的经济增长方式，其实质是经济的“知识化”、“信息化”和“全球化”。当世界经济从倚重自然资源和制造业的传统国别经济发展到倚重知识信息资源和网络服务的全球经济时，作为世界经济活动载体的城市体系对新经济变动的响应在空间上也必然表现出来^［50］。以往的城市空间体系或城市空间组织，可以以城市节点在产业、资本、交通等方面的优势进行组织；而新经济时代城市空间重组的动力，升级为节点城市在咨询、信息、技术、知识等“流动空间”中所具有的控制力。新经济的发展决定城市体系的未来形态。

（三）城际重大基础设施建设对都市经济圈空间格局的影响

城市化对区域增长的带动很大程度上表现在构筑了经济增长的骨干结构即基础设施网络，改善了城市与区域经济发展与投资的环境。基础设施建设指向经济发展的速度，而交通运输是实现城市与区域间各种人流、物流、能流交换的载体。发达的交通设施是实现城市与区域间合理分工和经济一体化的必要条件。一个成熟的都市经济圈不仅要有发达的铁路、公路、水运等网络将内部的各大小城市连为一体，而且都市经济圈还要通过现代化的海港、国际航空港等，与其他国别和地区发生外向型的密切联系，并藉此参与国际分工。从区域背景来看，基础设施的现状网络结构和建设水平决定了区域内城市空间联系的基本格局。譬如，哪些城市之间的各种流量较大，就意味着这些城市具有更强的吸引力。而基础设施的未来建设方向和重点，则决定了区域城市竞争与发展的潜在优势和城市在区域经济社会发展时的议价能力。概括而言，交通基础设施建设通过对城市空间联系的重构重新配置区域的要素资源，通过这种资源重新配置的能力改变城市节点在网络中的地位，并整合区域经济、重塑区域城市体系。

根据西方城市地理学家对城市发展历史的研究，马车时代的城市用地范围从未超过3英里的半径（约4.8公里），城市的用地规模（按圆半径计算）与按当时的交通方式计算的城市居民所能接受的平均出行时间有直接的联系。受人们交互能力的限制，城市间交互作用薄弱，可以说马车时代的城市空间组织基本松散而无序。同样，在河网密织、水乡网结的长江三角洲地区，在以内河水运为主要交通运输方式的时代，舟楫的通勤范围的局限性直接导致了江南“十里一集、三十里一镇”的集镇分布格局。之后，随着技术的逐步进步，基础设施的建设水平和建设手段不断改进，铁路、公路、高速公路、高速铁路、轨道交通、航空等大大改善交通环境，城市的规模不断扩大，城市间联系的时间距离不断缩短，孕育出大批因为便捷的出行条件而新兴的城市，它们生长交织并因为节点的地位而壮大。今天，随着各种快速公共交通方式的发展和连通，城市空间正在组织化的形成过程中，作为城市网络的空间骨架，交通基础设施的建设对城市网络节点的消长作用更为显著。

在过去和现在的很长的历史时期，长江三角洲地区的众多城市主要都是沿着沪宁、沪杭甬铁路和高速公路一线分布的，从而形成了长江三角洲传统的以沿路集聚人口、产业和城镇的倒Z形发展主轴。伴随着目前已建、在建和“十一五”期间将建的一系列区域重大基础设施项目的建设，长江三角洲都市经济圈的空间格局以及城市之间的相互关系必将产生一些潜移默化而又深远的影响和变动。

（1）高速铁路。随着沪宁和沪杭高铁的投入营运，上海、南京和杭州三市的区域中心地位得到进一步加强，长江三角洲地区原有的倒“Z”形城市发展主轴更加凸显，城际通达性的加强将给沿途产业带带来更多发展机会。

（2）港口群。到2010年，随着洋山深水港二期、三期工程的建成并投入运营，上海将基本确立国际航运中心的地位。再考虑到宁波北仑港的快速发展、南通洋口港的建设、长江三角洲现有港口资源的进一步整合，以及江苏连云港加盟长江三角洲等诸多因素，一个以上海洋山深水港群为轴心、宁波北仑港—舟山港群为南翼、江苏沿海—沿江港口群为北翼的世界最大组合港群必将在长江三角洲地区迅猛崛起，以港兴城、港城联动的发展态势必将极大地提振长江三角洲沿海、沿江两大产业带和城市带的发展，并将深刻地影响着长江三角洲地区区域产业的空间集聚、城市的功能定位和区域枢纽中心的格局走向。

（3）跨海越江设施。2008年以来，苏通大桥、杭州湾跨海大桥连接长江口南北两岸和杭州湾南北两岸的一系列跨海越江工程相继建成通车。上述重大工程建设大大缩短了上海、宁波、南通三个城市之间的经济距离，大大提升和改善了三市的区域战略地位和投资环境，促进长江三角洲地区沿江产业带、城市带的加速发展和沿湾（杭州湾）产业带、城市带的形成，并进一步强化长江三角洲地区在我国沿海、沿江两大黄金地带中承东启西、接南济北的战略中轴地位。

（4）城际轨道交通。根据国务院审议并通过的《环渤海京津冀地区、长江三角洲地区、珠江三角洲地区城际轨道交通网规划》（2005—2020年），长江三角洲将建设以上海为中心，沪宁、沪杭（甬）为两翼的城际轨道交通主构架，并覆盖区域内主要城市。目前已经列入规划的五条城际轨道交通线分别是：南京—镇江—无锡—苏州—上海线，上海—嘉兴—杭州线，杭州—绍兴—宁波线，常州—江阴—常熟—苏州线，以及苏州—嘉兴线。这些城际轨道交通项目的建设，连同长江三角洲日臻完善的区域高速公路体系建设，必将进一步提高区域中心城市的战略节点地位，进一步培育长江三角洲都市经济圈的网络化和圈域化特征。

（5）机场群。长江三角洲地区现拥有大小机场12座，机场数量较多，密度也较高，但机场之间正面临着新一轮的重新定位、分工、整合与协调。其中上海浦东国际机场作为长江三角洲最大的国际航空枢纽港，在进一步做大做强、不断拓展国际客货运输业务的同时，正面临着如何与国内业务相衔接、与周边机场相协调，更好地服务于长江三角洲、长江流域乃至全国的重大战略定位问题。而上海虹桥机场在主要开展国内客货运输业务的同时，也面临着如何做大做强国际货运业务，以不断满足和更好地服务于江浙周边地区特别是苏南地区IT产业快速发展需求的深刻反思。此外，苏南国际客运机场和苏北国际货运机场这两大机场与长江三角洲周边机场特别是与上海两大机场之间的竞合局面如何，都将直接影响着长江三角洲今后航空客货市场的走向和区域物流中心的区位选择及空间分布。

（6）内河航运。2010年，随着长江口深水航道整治三期工程的完工，以及京杭运河的扩能工程建设和长江三角洲主要港区之间的陆路集疏运通道建设，长江三角洲高等级航道网将基本形成，长江航道的通航能力将大大增强。目前，长江口12.5米深水航道已经延伸至江苏太仓港区，10万吨级海船可自由进出长江口，5万吨级海船可乘潮直达南京，长江“黄金水道”沿途口岸的地缘优势必将得到强化，口岸功能对区域经济和城市竞争力的提升作用也会进一步加强。

（四）都市经济圈空间格局中的生态缓冲问题

国际人居专家道萨迪亚斯（Doxiadis）曾提出“动态城市结构”的城市发展模式，主张城市结构具有动态生长性的特性。对长江三角洲都市经济圈而言，剧烈的外部环境震荡和经济的快速增长以及由此带来的城市化速度加快、城市建设的跟进，都市经济圈结构的空间组织变动和动态生长更是必然的。为了避免城市结构变动中的无序蔓延和低土地利用效率的“摊大饼”式扩散，城市动态生长和城市之间应该穿插生态缓冲或生态隔离区，以确保城市增长在环境永续利用方面的前瞻性。对特定区域而言，区域的概念既有自然地理上的内涵，也有人文社会经济所赋予的独特内涵。都市经济圈空间格局的基础意义是维系区域生态环境的适宜性，维护区域基本的生态平衡，实现生态安全和可持续性，在此基础上平衡经济社会需求与环境需求之间的关系。

在土地永续利用方面，长江三角洲内无论城市单体还是区域整体，目前都面临着建设用地需求旺盛、土地资源储备有限、土地使用结构急待调整，以及土地后续使用量和生态空间不足的严重瓶颈制约。有关资料表明，2008年苏浙沪共有土地面积33057万亩，其中农用地23632.5万亩、建设用地4855.5万亩、未利用土地4569万亩，分别占土地总面积的71.5%、14.69%和13.81%。在农用地内部，耕地10393.05万亩，林地11353.8万亩，园地1497万亩，其他农用地388.65万亩，分别占农用地的43.98%、48.04%、6.33%和1.65%。但苏浙沪内部农用地利用结构存在着明显差异，上海与江苏农用地中均以耕地面积为主，分别占了农用地总面积的66.49%和70.93%；而浙江则林地面积比重最大，占了全省农用地面积的64.9%，耕地仅占22.2%^[2]。就长江三角洲地区核心16城市而言，2007年共有耕地面积4952.85万亩，比2000年减少887.4万亩，年均减少126.77万亩；人均耕地面积由2000年时的0.72亩/人减少到0.59亩/人^[3]（按户籍人口，实际人均土地面积还低），低于联合国粮农组织提出的人均0.80亩的警戒线，是世界人均耕地面积2.88亩的20.5%。就森林覆盖率而言，2008年，苏浙沪平均为21.71%，没有达到国际上通行的以森林覆盖率30%作为区域生态环境良化之下限的标准值，其中浙江的比重最高、贡献最大，森林覆盖率达到54.41%，而江苏和上海分别仅为7.54%和3.17%。因此，都市经济圈格局中生态缓冲区的确立与维持问题业已成为长江三角洲都市经济圈与国际化城市区域环境标准之间的一个显著差别。如荷兰由阿姆斯特丹、鹿特丹、海牙、乌德勒支等主要城市组成的兰斯塔德（Randstad）地区，其GDP产出占该国的60%，而绿化带和郊区农田构成的景观环境覆盖率也大大超过了30%。长江三角洲地区独特的“江南水乡”自然地理特征以及人口密集、城镇密布的社会经济特征，以及近些年来经济持续高速增长的整体发展态势，都决定了长江三角洲都市经济圈建立生态缓冲区的重要性、必要性和紧迫性。一是要对长江三角洲地区越来越稀缺的土地资源实行最严厉的保护政策，严格审批和控制每年的新增建设用地规模，提高建设用地门槛，不断提升现有建设用地的集约利用率，以有效遏制耕地和农用地面积大幅度下降的趋势；二是要积极调整农用地的利用结构，适当降低耕地比重，逐步提高林地等各类生态缓冲区的规模和比重；三是在生态缓冲区建设中，尤其要关注和重视水源保护地、湿地保护地、亚热带植被特征的生态保护，以及城际之间、城郊之间的绿化隔离带建设等。此外，应强化区域规划对城市空间结构的约束性，强化区域规划中未开发、未利用土地和预留地等的未来生态缓冲价值，建立有效措施以保证城市空间结构生长变动时对此类型土地的尊重。总之，生态缓冲问题的凸显，集中反映出长江三角洲都市经济圈空间发展时的灵活性不够和生态预留与预警的缺乏。