国内外信息政策的分析介绍

10.1.3　国内外信息政策概述

10.1.3.1　国外信息政策简介

(1)美国

美国作为世界上最大的信息资源拥有国，最早制定了信息政策，政府通过各种政策活动介入信息管理，并作出了不同方向的信息政策规定。在政策思想上，美国一直坚持两个基本原则:①信息的自由流动;②企业在信息市场自由竞争。其出发点是适应日新月异的技术发展，谋求新的经济政治利益，其政策目标是在各种相互冲突的利益中作出权衡的选择。具体政策主要包括四个方面:①国会从立法的角度将建立方便的公共信息渠道作为重要的政策目标之一;②联邦政府重视信息安全、个人隐私以及知识产权保护;③加强对信息传播与利用政策;④在信息市场上，以竞争政策为主，规制政策为辅。鼓励和保护信息技术市场，主要利用司法手段反垄断，保护竞争，只在极为有限的领域(如通信、电信、有线电视、计算机操作系统)采取规制政策，并逐步取消^[8]。

美国联邦信息政策形成了一个广度与深度兼具的体系。从总体来看，这些政策主要围绕着六个领域展开:政府信息的获取与利用;信息安全;隐私;知识产权;电子商务;电子政府。

(2)欧盟

从一定意义上说，欧洲信息社会的发展和转型是在欧盟的全方位领导下进行的。欧盟以“信息社会”为主题，制定、颁布了一系列指令、行动计划，推进欧洲社会、经济、文化、教育等领域的电子化、数字化。

欧盟的信息政策具有以下明显特点:①二重性。《马斯特里赫特条约》的签署，标志着欧盟不仅是一个区域国家间的合作组织，更是一个经济、政治、外交、防务等全方位迈向一体化的“大国家”。这样的性质也就决定了它的信息政策既具有区域合作组织的特性，又带有国家信息政策的特征。②合作性。欧盟的特殊性质，决定了其在制定和执行信息政策的时候必须更多地考虑国家间的协调与合作，只有这样才能更好地促进整个欧洲地区的信息化和信息社会建设。③人本性。相比于“信息技术”，欧洲人更喜欢使用“信息社会”的概念。这一点从欧盟制定的很多文件和纲要中反映出来。社会是人的集合，信息社会的概念反映出欧洲人在进行信息化建设的过程中的一种以人为本的思想^[9]。

从总体来看，欧盟的信息政策可以划分为15个领域:共同走向信息社会、当前总体立法框架、电子欧洲行动计划、互联网、网络安全、数据保护、信息社会中的版权及相关权利、电子商务、卫星通信、无线频率、电信与信息服务市场、协调和标准化、跨欧洲网络、支付系统、计划^[10]。

(3)日本

日本是世界上最早把信息资源视为财富并积极开展信息活动的国家，也是依靠科技立国、信息兴邦的典范。日本以“科技立国”为策，将科技信息作为研究和开发的基础，非常重视开发和利用信息资源。其信息政策是其科技政策的一部分。日本信息政策有四个基本原则:①提高人的福利;②利用信息促进生产;③开发尖端技术;④开发信息资源。具体政策包括四个主要方面:①在政策导向上重视科学技术信息，尤其是专利信息;②高度重视国家信息资源的开发，促进民间企业信息产业的生产和发展;③注重国际信息交流，强调单方面地吸收和利用他国的信息资源，而不是双向交流;④扶持企业信息系统的发展，通过优惠政策促进信息服务业的发展，鼓励企业参与市场竞争^[11]。21世纪后，日本信息化政策的重点是发展信息化网络，扩大网络应用技术，将日本建成世界信息化技术强国。

日本信息化的发展很大程度上得力于政府的支持和行之有效的信息政策体制。日本政府专门设立了信息产业审议会，负责制定信息产业政策并保证其顺利实施。为确保所制定的信息政策得到广泛的理解和支持，还在信息产业审议会内成立了专门的信息产业分会，成员来源广泛，包括著名学者(经济学家、理工科学者和社会人文科学者等)、新闻界人士、工商界人士以及工会和消费者团队的代表等。此外，科学技术厅、通产省等在信息政策的制定中也发挥了重要作用。

除了制定各种信息政策，日本政府还积极支持建立了许多信息行业团体组织，如信息处理振兴事业协会、信息服务产业协会、日本数据处理协会、日本PC机软件协会、日本信息处理开发协会等。这些行业协会、组织团体在制定行业规范和标准，沟通政府与信息企业之间的关系，维护行业利益，加强不同行业间的协作，确保行业自律等方面起到了积极作用^[12]。

10.1.3.2　我国信息政策现状

我国的信息政策的研究和制定起步较晚，进入20世纪90年代之后，面对全球信息化浪潮，中国政府在信息政策的制定、实施等方面给予了高度的重视。国家科学技术委员会在1990年发布的中国科学技术蓝皮书(第4号)《信息技术发展政策》和1991年发布的中国科学技术蓝皮书(第6号)《国家科学技术情报发展政策》，分别阐明了我国信息技术发展的总体政策和科技信息发展的总体规划。此后，中国政府又陆续制定和发布了《关于加快发展科技信息服务业的规划纲要和政策要点》等一系列信息政策。1994年6月，我国颁布了《90年代国家产业政策纲要》，提出了在基础产业中要有重点、分层次地大力推进信息高速公路网络建设。1994年8月的《中国信息导报》报道，国家科委关于科技发展政策白皮书第6卷对发展我国科技信息业提出了11项(61条)政策。在《国民经济和社会发展“九五”规划和2010年远景目标纲要》中，信息化、信息产业和信息基础设施建设被提到了战略高度。2000年中共十五届五中全会的有关文件中提出了“要积极推动工业化与信息化的结合，以信息化带动工业化，把中国工业化提高到广泛采用信息智能工具的水准上来，用信息技术武装工业和国民经济”的政策。上述文件所制定的信息政策主要集中在科技信息政策、信息技术政策和知识产权政策三个方面。从总体上看，我国信息政策的制定原则还不成熟，信息政策内容体系还不健全，属于全国性的国家综合性信息政策的研究显得不足^[13]。

我们曾以“北大法律信息网”(http://www.chinalawinfo.com/)作为数据库数据的来源，参照《中国分类主题词表》，采用聚类研究方法，对数据的领域属性进行分析和界定，从而得出我国信息政策的领域框架，见表10-1所示。

表10-1　　　　　　信息政策领域框架

续表

续表

由表10-1可以看出，该信息政策领域体系框架从不同的角度全面地涵盖了信息政策所涉及的各个领域，并分层次对各个领域进行内容描述，这不仅对我国信息政策进行了科学的划分，而且也对国家信息政策的制定提供了一定的参考依据^[14]。

10.1.3.3　国内外信息政策比较分析

(1)目标比较

中国、美国、欧盟及日本在社会制度、意识形态、文化背景等方面的不同，以及现实的政治状况、经济实力、科技水平和社会进步等方面的具体差异，导致它们具有不同的信息政策总体目标。

美国国家信息政策总体目标主要体现在适应信息技术日新月异的变化，为美国谋求新的政治和经济利益，从而维护其在全球范围内包括虚拟网络空间中的政治、经济、科技等方面的霸权地位。欧盟信息政策建设的总体目标主要体现在规范和统一欧盟诸成员国社会信息化发展的步伐，整合力量，发挥优势，在全球信息化发展进程中建立和维护其应有的地位。具体表现在两个方面:一是加强欧盟各国信息活动的合作与协调能力;二是加强欧盟整体的国际竞争力。日本对于信息政策的具体目标主要表现为更多地吸收和利用他国的信息资源，而不是向国外输出本国的信息资源，特别是技术信息资源。

我国自改革开放以来经济、社会发展方面取得了巨大的进步，但国家信息政策仍处于初级阶段，信息政策的目标与信息服务体系建设仍然密切相关。1991年出台的《国家科学技术情报发展政策》中就把“完善和发展国家科技情报系统”放在首位。目前，为了实现“和平与发展”的战略目标，我国信息政策的目标强调的是面向发展、谋求发展、实现发展，重点放在国家信息系统建设和国家信息资源管理上^[15][16]。

(2)管理体制

国家信息政策的管理体制与国家制度和传统的管理方式有着密切的关系。一般分为自由、分散的管理体制和计划与集中的管理体制，有些国家管理体制较为灵活，实行自由、分散与计划、集中并行的政策。

与美国多元化的政治制度密切相关，美国国家信息政策管理体制具有明显的分散性和多元制特点。美国国会、联邦政府部门及独立机构、联邦法院都以不同方式、在不同程度上参与美国信息立法建设;而且美国联邦政府在信息政策的制定和执行过程中，还非常注重与社会各界，尤其是私人机构的合作;还有一些私人单位、学术团体、公益事业机构、专业协会等机构从事信息政策的研究并提出报告。

欧盟由于存在不同的文化和历史，以及不同的经济发展水平，如果没有超过国家管理体制和协调机制的建立，很难想象这些国家会为了共同的目标来解决问题，并且制定政策。欧盟在信息政策方面正是采取了集中管理体制。在欧盟决策立法过程中起主要作用的是欧洲委员会、欧洲理事会和欧洲议会。欧洲委员会负责在欧洲理事会指导下，制定信息政策并提出信息立法建议;信息立法建议最终由欧盟理事会(或与欧盟议会共同)审议通过，成为正式的欧盟信息立法。欧盟这种信息政策法规的集中管理体制，有利于其实现各成员国信息政策法规的协调统一。

日本在信息政策管理体制方面采用的是分散与集中并存的形式。在国家信息政策的制定和实施过程中，政府起了主导作用，如高度重视国家对信息资源的开发，建设国家信息系统和网络。同时，日本政府要求其信息行为不能干扰民间企业的信息要素及信息市场的健康发展，对企业的信息活动主要采取了扶植的做法。此外，日本实行官民一体化收集信息的体制。政府以收集宏观经济信息为主，企业以收集微观经济信息为主，做到政府重视，鼓励民间积极参与，实行官民结合，大中小企业相结合。

由于受传统计划经济体制影响，我国在信息政策方面采用计划、集中管理体制，推行按行政隶属进行管理的模式。这种管理体制缺乏灵活性，因而致使国家信息政策内容上存在大量重复、矛盾冲突现象。因此，需要在我国现有的国家信息政策管理体制中引入市场机制，实行计划、集中与自由、分散相结合的管理体制^[17][18]。

(3)政策内容

由于信息政策涉及的领域很广，因此它包含的内容和调节的对象是广泛而分散的，具有一定的复杂性。

美国信息政策的内容丰富，范围很广，除了涉及信息本身方面的版权、通信、信息技术、跨国信息传递等措施外，还通过多项政策对各类信息机构和有关团体加以约束，形成了完整的信息体系和自我调节机制。美国的信息政策强调信息的自由流动和信息市场自由竞争。美国在制定信息政策时十分重视国家投资政策、鼓励民间投资和财税优惠政策的配套，以促进信息产业成长。

欧盟是一个区域性超国家组织，所以其信息政策的主题领域很广泛，内容丰富，从互联网、网络安全、个人隐私、知识产权、电子商务和电子政务、信息社会，到卫星通信、无线频率、电信与信息服务市场等方面都属于欧盟的信息政策组成部分。欧盟信息政策的主题领域主要包括:欧盟是信息社会发展、电信改革、信息资源开发利用、电子商务、信息安全、知识产权保护、研究与发展、教育与培训等方面的内容。

在日本的信息政策中，最核心的有两部分内容:科技情报政策和信息产业政策。日本非常重视国家科技情报政策，并且是在国家科技政策的框架和范畴中考虑国家科技情报政策。在信息产业方面，日本政府强力扶植信息产业，先后倾斜制定了一系列振兴信息产业、适时调整信息产业结构的政策，并一贯以经费投入作为有效的调控手段来促进信息产业的发展。

我国的信息政策是从科技信息政策入手的，内容起初局限在传统的科技信息系统建设和工作规程之中。随着改革开放的深入，我国信息政策的内容也逐渐丰富起来，就信息产业的各分支，如通信技术、数据库业、信息市场、科技咨询等方面，国家和各个部门根据实际情况制定了相应的信息产业政策。目前我国信息政策内容所涉及的内容主题包括信息资源、信息产权、信息技术、信息产业、信息网络、信息安全、信息素养、信息标准、信息社会等各个领域，内容范围有了很大的拓展^[19][20]。