政府信息资源整合分析介绍

9.1.3　政府信息资源整合

1. 传统信息化建设模式制造“信息孤岛”

经过多年信息化的努力，我国各政府部门已建立了一批技术含量高且实用的专项业务管理信息系统和政府部门的办公业务系统，这些系统为行业信息化建设奠定了基础。但由于当时的认知水平所限，大多数系统在建设时仅仅是为了解决某些具体、局部的问题，因此各系统基本上是独立存在的。我国政府信息化建设存在着许多认识上的偏差：一是“重电子、轻政务”，认为政府信息化就是把现在的政府职能计算机化，用计算机系统去模仿传统的手工政务处理，从而忽视政府职能转变和业务流程的改进；一是“重硬件、轻软件”，只注重电子政务的硬件投入而忽视软件服务等。这种状况不仅使我们投资建设的许多信息采集、通信和应用系统没有充分发挥作用，同时也制约了应用的进一步发展。经过3年来电子政务的发展，目前已有70%以上的地、市级政府在网上建立了办事窗口，政府网站已多达3000多个。但网上电子政务建设过程也遭遇到种种难题，最突出的问题之一，就是由于各部门的信息化缺乏统一的规划和标准导致的我国政府信息化建设的条块分割，各部门自行开发自己的系统，缺乏标准化、规范化和兼容性，信息资源难以共享，出现了一个个“信息孤岛”。

实际上，在许多业务系统中采集的大量信息除了用于生产运营业务管理外，同时还可以服务于政府部门的宏观管理、数据统计和公众信息服务。如交通部门在公路方面，现有的收费、监控、通信、路面、桥梁管理、路政管理和紧急事件管理等系统已广泛应用，它们已积累了大量的信息，如果能打破其各自为政的局面，进行集成，将会为各级管理部门直接提供大量的基础数据。同时经过一定的数据加工、处理，还可形成为社会公众服务的信息。在西方发达国家，尤其是美国，电子政务的发展是和政府改革相结合的，先后经历被动阶段、互动阶段，最后进入到服务阶段。服务阶段的主要特征是打破部门界限，建立一个以功能为主导的、以政府服务对象为中心的网上政府，以达到为市民提供自我服务的目的。

由此我们不难看出，传统的建设模式带来的结果是一方面解决问题，另一方面产生“信息孤岛”；一方面各级管理部门苦于基础数据库没有信息、没有信息渠道和更新渠道，而另一方面大量已掌握的第一手、真实的数据又没有被充分有效地利用。若将现有系统推倒重来，建设综合的新系统，是不可能也是不现实的。要花钱少、见效快地大幅度提高信息化建设质量和信息技术应用水平的唯一途径就是政府信息资源的整合。

2. 政府信息资源整合目前面临着巨大的困难和挑战

首先，信息化建设是对行业或部门的管理理念、管理方法和应用手段等方面的一次变革和提升。由于人们对已习惯的东西和已有权力和利益的改变有一个调整期和适应期，所以只要信息系统的建设涉及到组织结构、工作流程的改变，通常系统的成功率就会降低。信息资源的整合是进一步优化的过程，且范围比新建系统更广泛，任何改变处理不到位，都可能会影响成功率。

其次，信息资源的整合需要各部门的支持和配合。受现行体制下的利益分配关系驱使，许多政府信息部门各自为政，信息共享性较差。一是信息共享意识较落后，一般来说，企事业单位通常把“是否有利于自身的生存和发展”作为重要的标准，政府部门一般把“是否有利于管理、服务、决策”作为标准，信息的提供方和运作方都会关心自己的利益能否得到保证，自己的付出能否得到回报。有些政府部门认为拥有信息越多，权力就越大，不愿把信息送上网共享。二是部分行业（部门）各自开发自己的网上信息服务系统，信息产品重复、不足与闲置并存，造成资源的严重浪费，也不能形成规模优势和效益，在现有国内的3000多个数据库中，真正流通起来被利用的不足10%。三是公用信息与保密信息的界限不明，信息价值无法确定。各省有关部门对于利用网络手段开发利用政府信息资源做了一定的工作，但在全国范围内目前还未形成通过网络利用政府信息资源的态势，且缺乏行之有效的组织和办法，网上可利用的政府信息资源较少。

第三，对于信息化相关标准的制定，一直是我国信息化建设中的弱项。没有标准化就没有信息化，没有相关标准就无法整合。产生“信息孤岛”的一个重要原因就是标准滞后、不健全，标准自身的合理性和可操作性有待商榷。如不行之有效地加大、加强信息化建设所需标准的研究，建立行业信息资源管理基础标准，整合只能流于形式。

第四，在技术与策略方面，核心问题是确定整合方案，了解和掌握对信息资源的需求。需求的定位，应由最终用户说了算，切忌政府部门为企事业单位定需求，切忌政府信息化管理部门为政府业务主管部门定需求。最终用户不认可的需求，是不会有应用市场的。此外，信息化建设的目的是应用，并产生实际应用效果。有系统没应用，不叫信息化；以牺牲其他效益换取局部效率的应用，不是成功的应用，是低水平的信息化。如果制定的整合方案和采用的整合技术不能实现系统间无缝联结的应用，就不是真正的整合。应该知道，信息化是通过信息技术改造和优化业务的过程，业务是中心，技术是手段。如果在整个整合过程中，忽视或弱化业务和业务人员的主导作用，必将降低整合的有效性。

3. 政府信息资源整合

（1）政府信息资源整合的基本内容

政府信息资源整合可以最大限度地实现资源共享，尽可能地减少中间环节，提升使用效率，同时也有利于加速服务型政府的建设，充分发挥信息化的整体效益。

从政府信息资源整合的系统组成讲，政府信息资源整合包括：① 物理资源的整合：将行业内已有的地理信息系统、通信、监控和卫星通信等系统综合利用；② 数据资源的整合：就是将所有的信息流有机地集成并有效地综合利用，将各个独立、分散在系统中的数据库，通过IT技术处理实现逻辑上的整合，形成行业所需的虚拟的、完整的数据库系统；③ 应用系统的整合：就是构建基础框架，将不同时期、不同技术建立的系统，相互整合联结起来，形成一个整体；④ 建设人才的整合：经过多年的信息化建设，行业内已培养出一批懂技术、熟悉业务的人才，应将他们与行业内业务、管理专家和行业内外的运输经济专家以及IT业的精英相结合，形成行业信息化的建设合力。这些层次的整合并不是各自孤立的，而是一项一体化工程。整合的最终结果应是为交通行业各级政府部门、企事业单位、社会服务机构提供一个信息交流、内部协作、强化规范管理、提升原有资源价值的平台，特别是同时形成一个政府为广大老百姓提供高质量办公及信息服务的平台。

（2）树立正确的政府信息资源整合观念

在电子政务加速建设的今天，必须澄清各种错误认识，树立正确的政府信息资源整合观念。其中包含了三个方面的内容：

第一，加强政府管理体制改革，以整合为主线发展电子政务。实施电子政务工程，不可能将现有的政府管理、运作的框架简单搬到网络上，或者按照传统的政府管理方式，将电子手段加在其中，而是要按照市场经济和电子政务的要求，对现行的政府管理职能、组织以及行政流程进行必要的调整和改革。在这方面，关键是要处理好政府组织结构、行政流程和政务信息的重组和整合等问题。从政府组织结构的重组和整合来看，要深化政府机构改革，通过重组整合，使政府机构的运行更加符合电子政务的发展需求；从政府行政流程的重组和整合来看，要对计划经济体制时期形成的传统行政流程进行大刀阔斧地改造，包括建立统一的政府部门工作规范、改革现行的行政审批制度、使政府管理和服务更加符合电子政务“简便、集中和高效”的客观要求；从政务信息资源的整合来看，要建设和改造政务数据库，打破部门对信息的垄断和封闭，实现政务信息资源的整合和互联互通，并推动政务信息资源对社会的开放。

第二，统一规范、统一标准，建设政务资源整合的技术平台。从20世纪90年代以来，我国政府就一直致力于用信息技术提高政府运作效率。但由于历史的原因，导致政务信息化过程中存在着较为普遍的“信息孤岛”与重复建设的问题。要解决这个问题，我们不可能把原有的基础设施和应用系统完全抛弃，不可能全部采用新产品、新技术从头重新构建基础设施和应用系统。最切实可行的办法，就是利用先进的信息整合平台，“整合”原有的基础设施，“整合”原有的应用系统。这样一种信息整合平台，不仅可以充分整合和利用原有的政务应用系统，能够快速方便地使现有的基础设施和应用系统连接到平台，保护原有投资，并且可以平滑地实现应用升级和扩充，从而从根本上消除“信息孤岛”。这里需要特别指出的是，目前电子政务建设方面似乎存在某种误区，认为设备愈先进愈好，以至于出现了一种盲目追求硬件设备的档次、盲目攀比等不良现象。实际上，电子政务的建设和完善是一个漫长的过程，在这个过程中，我们之所以强调要建设统一标准的政务资源整合平台，绝不意味着要简单追求硬件设备的先进性，而是强调未来的可连接性和整体布局、应用的合理性，否则就有可能使电子政务的发展脱离方向，给国家造成巨大浪费。

第三，政府管理体制改革和信息技术手段相互影响、相互促进。政府信息化和电子政务是一个完整、综合的发展体系，但在以往以厂商为主导的信息化过程中，往往出现种种偏差，如前所述的形成“重电子、轻政务”、“重硬件，轻软件”等问题。其实，政府管理体制的改革和重组是目的，是为了给社会提供综合服务；信息化技术是手段，是帮助政府实现政府职能从管理向服务转变的技术手段。电子政务就是在优化信息系统的基础上，整合了政府职能而实现的管理模型。