“一站式”服务系统的应用

13.4　“一站式”服务系统的应用

13.4.1信息共享系统^[6]

电子政务信息资源共建共享是适应电子政务建设内在要求的需要，是优化政务流程、提高行政效率的重要保障，是推进我国信息化、促进国民经济发展的需要。其中，实现政务信息共享是电子政务建设的基础，直接影响到电子政务应用系统的运行和电子政务工作成效。

(1)构建政务信息共享平台的必要性

①政务信息资源共享的需要

政府因其职能和性质的特殊，拥有绝大部分社会信息资源，如何对这些信息资源进行及时、有效的开发整合、提供利用是政府面向公众服务的重要任务。由于以往区域、部门建设的独立性，大多数电子政务系统都是以某一地区、行业或某一厂家的操作系统与系统集成技术为基础，各系统自成体系，形成彼此隔离的“信息孤岛”式的信息系统，造成信息资源呈离散式分布，缺乏相应的整合与管理，处在无序或无效状态，从而导致了信息共享困难，应用水平低下。另外，一些有价值的信息资源多是以网页、文档等非结构或半结构化的形式分散存储在各级政府机构网站、政府专网、用户本地机等各种不同的物理空间位置上，无法整合为统一的形式和统一的接口供政府工作人员和广大公众方便使用。

为了有效解决这些问题，实现政务信息资源共享，必须建立统一的政务信息资源共享平台，将原本分散、独立的信息资源整合到统一的信息资源平台上，并且让不同的信息在一个统一标准的结构中进行传递，最大限度地收集、存储、利用信息资源，对各种政务信息实施一体化管理。

②电子政务系统应用共享的需要

电子政务系统以往的建设方式是每一个应用都对应着不同的应用平台，而每一个应用平台都由一个服务器硬件平台和与之相对应的信息存储平台组成。每增加一类应用，就会增加相应的硬件平台和信息存储平台，这样就导致硬件平台和信息存储平台的无限扩大。如果一直采用这种多服务器平台对应多存储平台的形式，必然会给政务信息资源管理带来巨大的挑战。一方面由于存储系统较多，各种信息的交互和管理复杂，导致信息应用的效率不高;另一方面由于信息呈现出不断增加的趋势，需要不断对信息存储系统扩容，使硬件的成本加大，同时导致整个政务信息系统的臃肿。

因此，如何整合电子政务系统内各应用系统和数据资源，架构一个统一的电子政务综合处理平台，实现政务信息资源的全面整合和共享，成为提高电子政务信息资源建设效益、电子政务整体应用水平和公众服务能力的关键环节。

(2)政务信息共享平台框架

针对目前电子政务建设过程中大量存在的“信息孤岛”问题，为了实现信息共享和应用共享，必须通过建立信息共享平台，把在实际电子政务建设过程中不同政府部门的服务器采用不同的操作系统、数据管理采用的不同数据库管理系统、业务系统采用的不同开发工具整合起来。

电子政务信息资源管理的核心在于资源的集成整合，政务信息资源共享平台是政务信息资源管理总体框架的核心内容。通过信息集成、流程集成、应用集成和门户集成，搭建一个通用平台，在兼顾信息资源现有配置与管理状况的条件下，对分散异构信息资源系统实现无缝集成整合，并在新的信息交换与共享平台上开发新应用，实现信息资源的最大增值。政务信息资源管理总体框架如图13-5所示。

图13-5　政务信息资源管理总体框架

政务信息共享平台由资源集成整合平台和接入网关构成。资源集成整合包含信息集成、流程集成、应用集成和门户集成四个层次。通过信息集成实现政府部门内部和政府跨部门的信息分享，流程集成的目的是为了使最终用户端能够非常好地协同工作，应用集成是将应用系统集成在一起，门户集成则将各种资源统一集成到通用门户之下，形成个性化的用户界面。

①接入网关

在电子政务领域，接入网关的作用是连接政府内不同的应用系统，通过它对应用系统的数据进行业务封装，并转换成统一的XML数据格式传送给信息交换平台。完成系统XML标准数据和各种业务应用系统之间的数据转换功能，实现不同的后台业务系统与信息中心核心交换系统——信息交换平台的互连。

②应用集成

应用集成又称功能集成或服务集成，就是要对电子政务系统中分散异构的各类应用软件及其相对独立的业务处理过程进行管理和修改，并通过重新整合和架构，保证各系统应用功能适应和满足新的功能和新的工作流程要求，为各系统之间的协作和整合以及最终实现基于互联网的协同工作环境提供基础。应用集成的主要内容是信息集成和流程集成。

应用集成的意义在于帮助政府部门在完成机构内部多系统平台整合的基础上，构建起各政府机构之间的统一系统平台，实现政府内部和政府部门之间不同业务数据的共享，进而实现政府与企业及个人之间的充分信息共享与信息整合;在信息集成的基础上，借助应用集成平台顺利地进行信息的交换、工作流管理以及业务流程管理，实现政府内部和政府部门之间业务流程的有效整合。

③信息集成

信息集成也称数据集成，数据集成发生在应用环境内的数据库和数据源级别，通过从一个数据源将数据移植到另外一个数据源来完成数据集成。信息集成的主要目的是将位于不同地点、不同服务器和不同应用平台上的物理数据库进行集成，形成虚拟数据库，实现不同数据源的共享交换、综合分析和统一展现。

以用户信息需求为导向的信息集成，要求有效地连接和共享各“信息孤岛”内的信息资源，要求信息存储必须具备统一的知识结构，为此必须建立规范的信息采集机制，建立政府信息资源共享机制，建立统一的面向用户的政务信息中心或信息交换平台，同时要加强电子政务信息资源基础数据库的建设。

④流程集成

电子政务系统中有一系列的业务系统。用户希望电子政务系统不仅能够解决办公过程中某个独立环节的业务问题，而且能够将过程中的所有环节衔接起来，使得上一个环节的业务处理结果能够自动流转到下一个环节以便利用或处理。工作流技术可以满足流程集成的要求，工作流以可视化方式定义业务应用系统中的处理流程，并能在政务工作流程发生改变时进行可视化的重构。

⑤门户集成

门户集成是在信息集成和应用集成的基础上，通过建设门户平台，将各种应用系统、数据资源和互联网资源统一集成到通用门户框架之中，根据每个用户角色的不同，形成个性化的应用界面，为特定的用户以高度个性化的方式集成、展示个性化应用，交互访问相关信息和应用软件系统，并通过对事件和消息的处理和传输把用户有机地联系在一起。

电子政务门户平台是各种应用软件、系统功能的集成，它的功能、性能、使用方便程度对整个电子政务系统具有决定性作用。它基于“协同”的核心思想，将政府内部、政府间的信息及业务整合在一个统一的平台上进行管理，实现内外门户的一体化，使政府变成一个内外部协同的工作组织。以政府内外资源的完全整合、高度关联的信息、无缝集成的应用、高效和规范化的流程，创建一个完全相互配合的、统一管理的、协作的政务环境，从而提升政府管理智能和政务效率。

门户平台的主要特征是“一站通”的访问方式和个性化的用户界面。用户进入一站式门户服务网站，可以直接调用和访问原系统分散于各独立系统下的功能模块、数据单元和应用资源;门户平台能基于不同用户对特定信息和功能的需要，定制出完全个性化的用户界面，便于不同用户直接阅读和处理个性化的信息内容，参与个性化的个人事务和协作。

13.4.2联合审批系统

网上行政审批是电子政务的重要组成部分，也是促进政务公开和政务流程再造的重要推动力。网上审批系统的实现，能够大大改变传统政务的弊端，提高政府办事效率和透明度，并促进政府改革。实现网上联合审批，其目的在于通过信息化建设，优化政府行政审批业务流程，通过对行政审批业务的改革，转变政府职能，提高政府服务水平。

(1)行政审批^[7]

行政审批是指行政机关(包括有行政审批权的其他组织)根据自然人、法人或者其他组织提出的申请，经过依法审查，采取“批准”、“同意”、“年检”发放证照等方式，准予其从事特定活动、认可其资格资质、确认特定民事关系或者特定民事权利能力和行为能力的行为，是对于社会资源进行分配的一种手段。

行政审批的种类在各个时期、各个地方的情况有所不同，通常包括审批、核准、批准、同意、注册、认可、登记、检验、年检等几十种。但从行政许可的性质、功能和适用条件的角度来说，大体可以划分为五类:

①普通许可

普通许可就是准许符合法定条件的相对人行使某种权利的行为，是行政机关运用最广泛的一种行政许可。凡是直接关系国家安全、公共安全的活动，基于高度社会信用的行业的市场准入和法定经营活动，直接关系人身健康、生命财产安全的产品、物品的生产及销售活动，都适用于普遍许可。如游行示威的许可、烟花爆竹的生产与销售的许可等。该类许可有两个显著特征:一是对相对人行使法定权利附有一定的条件;二是一般没有数量控制。

②特许

特许就是行政机关代表国家向被许可人授予某种权力或者对有限资源进行有效配置的管理方式。主要适用于有限自然资源的开发利用、有限公共资源的配置、直接关系公共利益的垄断性企业的市场准入，如出租车经营许可、排污许可等。特许有两个主要特征:一是相对人取得特许后，一般应依法支付一定的费用，所取得的特许可以转让、继承;二是特许一般有数量限制，往往通过公开招标、拍卖等公开、公平的方式决定是否授予特许。

③认可

认可就是对相对人是否具有某种资格、资质的认定，通常采取向取得资格的人员颁发资格、资质证书的方式，如会计师、医师的资质。认可有四个特征:一是主要适用于为公众提供服务、与公共利益直接有关，并且具有特殊信誉、特殊条件或特殊技能的自然人、法人或者其他组织的资格、资质的认定;二是一般要通过考试方式并根据考核结果决定是否认可;三是资格资质是对人的许可，与人的身份相联系，但不能继承、转让;四是没有数量限制。

④核准

核准就是行政机关按照技术标准、经济技术规范，对申请人是否具备特定标准、规范的判断和确定。主要适用于直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施的设计、建造、安装和使用，以及直接关系人身健康、生命财产安全的特定产品、物品的检验、检疫，如电梯安装的核准，食用油的检验。核准有三个显著特征:一是依据主要是专业性、技术性的;二是一般要根据实地验收、检测来决定;三是没有数量限制。

⑤登记

登记就是行政机关对个人、企业是否具有特定民事权利能力和行为能力的主体资格和特定身份的确定。例如，法人或者其他组织的设立、变更、终止;婚姻登记、工商企业注册登记、房地产所有权登记等。登记有三个显著特征:一是未经合法登记的法律关系和权利事项，是非法的，不受法律保护;二是没有数量限制;三是对申请登记材料一般只进行形式审查，即可当场做出是否准予登记的决定。

从行政审批的方式来说，可以分为串行审批和并行审批两类。

串行审批:即传统的行政审批方式，当一个项目的审批要涉及多个部门时，要一个一个部门进行审批。串行审批周期长，当一个部门的审批没有通过时，影响到其他部门审批的进程，容易造成政府办事效率低。

并行审批:也称为联合审批，是指在统一标准的前提下，将各部门的审批工作流程整合、优化，把电子政务大厅的功能放到网络上，构建一个统一的信息平台，实现“一站式”审批服务。当申请者提交申请后，相关部门可以共同受理，同时审批，审批结果互相通知。

(2)联合审批介绍

在电子政务环境下，行政审批主要采取网上审批形式，联合审批系统是网上审批实现的平台。联合审批系统是根据窗口受理或网上受理的办事业务类型，通过审批调度系统与相关单位的内部审批系统实现互联互通，完成联合办理与并联审批或联合审批。

联合审批要充分利用已有的各个政府部门的业务系统，依托已经建成的连接各个政府部门的政府专用网络，政府统一的安全支撑体系以及XML信息交换技术，实现各部门审批业务系统之间的互联互通，实现跨部门业务联动的行政审批服务，有效提升审批办证项目运作的监管能力、审批效能和服务水平。

网上审批是政府多部门跨网络协作的综合性应用，申请者通过多种渠道将申报材料提交到政府网站，政府的审批系统依据行政业务规则和部门分工和权限划分，启动相应的审批流程，协调各政府部门按照逻辑顺序协同工作，完成审批过程，并将审批结果反馈给申报者。

①网上联合审批的模式

根据审批项目在互联网上的处理内容的多少，网上联合审批大致可以分为四种模式:第一种为全程网上办理，即所有行政审批环节都在网络上进行和完成;第二种为网上申请、受理、状态查询、结果发布、持申报原件办理相关手续;第三种为两次网下办理，即送申报材料和领取审批文件，当需现场考察、需行业主管部门审批意见、需取证过程、需提交原始材料时大多采用这种模式;第四种为仅提供网上查询或者表格下载。

②网上行政审批的内容

网上行政审批一般包括网上申报、网上受理、跟踪查询、短信提醒、网上通知、网上咨询、网上监督等服务功能。

·网上申报。企业和公众用户可以在网上选择需要办理的业务事项，浏览查询相关的政策法规，申办条件、申请人资质、费用情况、办事流程以及所需提交的材料清单，下载相应的办事表格，填写各类申请表格，在网上递交。

·网上受理。政府机关办事人员在网上处理项目申请，检验递交的材料是否规范，是否符合要求，是否需要补充填报，并将申请人在网上填写和提交的申请信息，递交到有关部门，通过内网和外网的平台流转，完成审批过程。

·跟踪查询。企业和公众用户可以随时跟踪查询网上办事的进程、办事状态和办事结果，及时了解已经申请或办理了哪些事务，哪些事务已经审批通过，哪些事务正在提交及哪些事务被驳回等。

·网上通知。审批服务部门可将审批结果通过网上互动通知、E-mail邮箱和手机短信提醒方式，及时告知申请单位和个人用户，并针对用户提出的问题进行实时解答。

·网上监督。为了使行政审批更加规范合法，必须对每项行政审批过程实施监督。审批系统允许符合该角色定义的人员，在权限范围内查看正在进行的审批信息、当前审批状态信息，并具有意见交互功能。

③网上联合审批的优点

和传统的行政审批相比，网上行政审批在办公效率上有很大的提高，主要体现在:

·提高了审批效率网上行政审批在内网上建立受理、审批、监督、统计分析等功能，为各个审批部门之间实现协同办公、规范提供了系统保障，并节省了审批的时间和文件传递的时间，可以减少很多不必要的中间环节，更容易实现多个职能部门的协同办公，加快了行政审批速度。

·网上行政审批通过网络传递信息、获取信息、发布信息，可以将过去传统行政审批的工作集成，实现以最少的人力完成同等的工作，节约了人力，有利于降低办公费用，优化审批流程，降低行政成本。

·减少权力“寻租”从项目的受理、分办、审核、会签、签发、结果公布实行计算机程序化操作，权力运作公开、透明，方便基层和企业监督，接受对审批中的问题进行质疑、投诉，从源头上防治腐败现象。

·行政审批系统在外网上建立审批事项公示和事项查询系统，将所有审批事项的办事程序和各个事项的业务表格都公示到外网网站上，为公众和企业提供办事指南、业务表格下载、查询和监督办理结果等功能，拉近与公众及企业的距离。通过网上审批系统，企业和个人能够随时随地了解网上审批程序，提交项目审批申请和所需材料，查看审批状态及结果，或通过互联网与政府办事人员进行必要的信息沟通。

④网上联合审批流程^[8]

在电子审批条件下，一个申请可以形成多个副本，分别传送到不同的部门进行审批，审批结果可以方便地汇集成批件给申请者。下面以建设项目联合审批为例，介绍联合审批具体流程，如图13-6所示。

图13-6　建设项目联合审批流程

由图13-6可见，株洲市建设项目审批要经过核准审批阶段、规划许可审批阶段、供地许可审批阶段、设计审批及施工许可阶段和建设工程竣工验收和备案阶段。每项行政审批业务都涉及多个市级委办局，各部门根据工作职责分别进行业务审批，业务流转方式纵横交错。各部门实现了网上联合审批，加快了行政审批进程，提高了行政审批效率，为申请者提供了更方便、更快捷的服务。

⑤网上联合审批的技术实现^[9]

网上联合审批的实现，必须要依靠一个灵活的、可管理的电子政务应用集成平台和流程集成平台。实现应用集成平台，要解决好以下两个问题:一是审批流程中涉及的各个系统之间数据的可靠传输;二是各个系统之间数据格式的差异性转换。流程集成主要实现审批流程中各个审批单元之间的统一调度和管理。因此，在联合审批的应用集成平台中，可以使用集成中间件，通过一个集成框架来实现各个系统数据的集中交换和统一管理，为开发人员提供一组标准接口(适配器)，实现系统和系统间、系统和中间件的连接，并通过丰富强大的数据加工能力，为数据之间的差异转换提供支持。网上联合审批系统结构如图13-7所示。

图13-7　网上联合审批系统结构

·流程集成平台

网上联合审批系统需要提供给用户统一的门户入口，用户通过互联网门户入口登录，选择自己的相关审批事项，填报相关材料，数据将自动转入流程集成平台，业务将通过流程集成平台制定好的规格，将具体任务通过应用集成平台交给办事机构(委办局)，委办局处理的状态和结果也要通过应用集成平台及时反馈给流程集成平台，并通过门户网站告知用户。

·应用集成平台

应用集成平台作为核心平台，提供各委办局之间横向与纵向的业务数据交互。在应用集成平台中，集成中间件提供数据格式转换、数据过滤、数据压缩和解密、例外处理等功能，应用集成平台所需要的异构通信、消息路由、应用搭建部署、平台管理等功能也都涵盖在集成中间件中。消息中间件则提供数据可靠传输、拥塞控制、数据优先级控制、加密和压缩、节点合法性认证、均衡负载等功能。

应用集成平台不仅仅提供了数据通信的通道，同时也提供不同部门之间数据格式的转换。另外，应用集成平台也是数据共享的平台，所有审批业务中需要各部门共享的数据都需要在应用集成平台处保存，以便于流程的快速执行与监控。对于各委办局不能共享的数据，可以提供API的方式，让外界系统来访问。

综合考虑系统的扩展性、技术先进性、维护与操作简便性等因素，在联合审批的应用集成平台中，应适用基于Web技术的工作流产品实现流程集成。

【注释】

[1]濮小金，司志刚，濮琼编著.电子政务系统建设及应用［M］.北京:机械工业出版社，2009.

[2]周贺来.电子政务［M］，北京:中国水利水电出版社，2007.

[3]周贺来.电子政务［M］，北京:中国水利水电出版社，2007.

[4]余易民主编.电子政务技术与设计［M］.北京:机械工业出版社，2007.

[5]刘湛.J2EE全面简介［EB/OL］.http://www.ibm.com/developerworks/cn/java/j2ee/.

[6]高洁，辛文卿.政务信息资源共享平台的构建［J］.情报技术，2005(12): 68-70.

[7]刘文海.行政审批的概念、特性、种类和作用［EB/OL］.http://www.chinavalue.net/Article/Archive/.

[8]zwgk.zzedu.gov.cn/new/ewebeditor/.../2008102492326915.DOC［EB/OL］.

[9]濮小金，司志刚，濮琼编著.电子政务系统建设及应用［M］.北京:机械工业出版社，2009.