当代以西方国家为代表的议会制度

二、当代以西方国家为代表的议会制度

（一）议会和议会制度

现代议会和议会制度起源于西方资产阶级革命尤其是英国革命。所谓议会，又称代议机关或立法机关（美国称之为国会）。在西方三权分立的政治理论和政治实践中，掌握立法权的议会是与掌握行政权的内阁政府及掌握司法权的法院相并立制衡或高出于行政权和司法权的国家权力机关之一，是现代民主政治理论和实践中最能代表人民行使国家主权或体现主权在民的国家权力机关。所谓议会制度即是由有关议会的法律地位、组织机构、议事规则极其各项职权等规定、规范的总和。

最早由西方资产阶级在近代建立起来的议会制度，是西方国家或其他实行民主政治原则国家的政治制度的核心部分。在这些国家的政治制度中，议会是最高立法机构，职掌立法大权。较之封建专制时代将所有的政治权力集于君主一身，经民主选举产生的议会，成了现代民主政治的主要标志和载体。在数百年的运作过程中，西方各国逐渐形成并完善了议会的组织机构、议事规则极其各项职权。当代以来，随着西方等国家行政权力的急剧膨胀和强化，议会的传统地位和权力相对削弱，但是，在宪法和法律的意义上，议会的地位依然尊崇，在实际的政治生活中中，议会仍然发挥着十分重要的作用。

在西方，议会及议会制度的产生有其悠久的思想渊源。最早可以追溯到古希腊和古罗马的思想家那里。议会制度是从古代的自然法理论、政体分类理论、法治理论和近代资产阶级启蒙思想家的社会契约理论、分权制衡理论及人民主权等一系列思想中孕育出来的。这些思想理论为资产阶级反对封建专制，建立并逐渐完善近、现代议会制度提供了有力的斗争武器和思想指导。

（二）议会的议员、组织和会议

1．有关议会议员的规则

一是议员的产生：一院制的议员一般按普遍、平等、直接的原则，按地域及人口划分选区和比例，由普选产生；两院制的议员，下院议员一般由普选产生，上院议员的产生则有多种方式，可由选举（主要），可由国家元首或其他国家官员任命，可由贵族世袭，通常几种方式并行。

二是议员的资格：大都在年龄、性别、种族、居住期限、文化程度等方面限定；两院制中，通常上院比下院的议员资格要高些。

三是议员的任期：各国规定的议员任期有所不同，三～五年不等，一般上议员任期长于下议院，有的还有终身议员。西方学者认为，确定任期有两项原则，一是不应太长以免议员淡漠自己的责任；二是要有一定时间以利议员表现。

四是议员的人数：各国不尽相同，发达国家一般在500～1000人；小国家一般在100人以下。

五是议员的权利及保障：主要有提案权、表决权、对内阁的质询权。为保证议员在履行职责时能够有充分的便利和必要保障，各国都制定了一些对议员的特殊保障制度，如特殊的言论自由、特殊的人身保障、较高的经济福利保障等。

六是议员的责任：主要是向选民负责，也有认为是向全体人民负责。

2．有关议会组织的设置及规则

其一、议会的组织结构，通常有一院制、两院制和多院制之分。

其二、议会的内部组织，在议会内部，通常设有：

（1）议会的领导机构。包括个人式—议长、副议长和集体式—议长会议、主席团、议会执行局等两种方式的领导机构，主要负责处理议会日常事务。

（2）议会委员会。主要承担议会中各专门性工作，以应对国家和公共事务的日益复杂化，议会的职能日益多样化、专业化，需要立法、规范的事务日益增多，需要胜任所面对的工作必须具备专门的知识和技术等情况。所以，议会委员会往往和政府各方面工作对应而设，议会中最有效的工作通常是在各种常设委员会中进行的。议会委员会成员一般通过选举、推选或选派方式组成，委员会的成员数大都与议会各党派的力量对比相当，多数党占的名额多，少数党占的名额少，其委员会主席一般由多数党的议员担任。议员委员会一般分为常设和临时、专门和非专门、联席和全院委员会形式。各国的议会常设委员会数目不一，少的仅有2个，多的可达30多个，其主要任务是提出或审议相关领域议案，并对政府相关部门的活动进行监督。

（3）议会党团。为协调同一政党或政治倾向较同的议员在议会中保持一致行动的组织。起源于英国，按组成情况分为本党议会党团；联合议会党团；跨国议会党团（如欧洲议会中的），其最高机构是议会党团全体会议。但从法律角度看，它只能算是议会中的一个准正式机构，有的国家要求向议会备案，有的则不要求；

（4）议会咨询机构。主要有议会办公厅、元老院和顾问委员会，是为议会或议长和主席团提供咨询和兼处理议会事务性工作的机构。

3．议会的会议及议事规则

议会的会议主要行使议事和决策的职能，分为常会（定期召开）和非常会两种；议会的休会，指议会任何一院经过法定程序而在开会期间中止活动；议事规则，指为使议会会议能按正常程序进行，并保障议员能在会议期间依法行使自己的职权，各国议会都制定了一系列的规章制度，其主要内容有法定人数、会议公开、一事不再议、法案须经两院一致通过方有效（两院制议会）等议事规则。

（三）议会的职权

西方国家及世界多数国家的议会，在国家政权体系中的地位和实际职权大小不尽相同，大体有三种情况，一是议会为国家最高权力机关（英、德、日等）；二是议会为国家最高权力机关之一（美国最典型）；三是议会仅仅为国家立法机关（法国较典型，其地位相对较低）。但具体的职权通常有：

（1）立法权——是议会最重要最基本的权力。立法程序一般为法案提出、讨论和辩论、表决、批准和公布四个阶段。

（2）财政权——包括财政预、决算决定权和执行监督权。财政权一般偏重于下院。

（3）监督权——议会对政府的监督权主要方式有咨询、听证会、调查、弹劾、不信任投票等。

（4）人事权——包括对行政、司法机关主要成员的选举权、提名权和批准同意权。如少数国家的国家元首、政府首脑和法官是经由议会选举产生；在少数保留君主制传统和实行总统制的国家，议会有权推荐某些官职并提交国家元首任命；各国议会大都拥有根据国家元首或政府首脑的提名，批准或同意任命政府成员或法官。

一般说来，经议会批准后才能任命的官员，议会对他具有免职权，但也有一些国家的政府成员可由下达任命的总统或政府首脑免职，而不必再经议会批准（如美、日）。

（5）其他职权——如多数国家议会都有对外条约的批准权，对外战争的批准权。

（四）当代议会制度、议会的作用及发展变化趋势

1．当代议会制度的作用

议会制度及议会的产生在西方近代政治史上发挥了十分积极的作用。它废除了将所有权力集于一人之手的封建专制制度，建立起了民选的代议制政体。议会制度及议会发展到当代，在大多数实行立法、行政、司法三权分立国家的政治格局中，议会占据着首要和核心的地位，并成为西方式民主政治的标志。在近代以来的数百年中，这一政体通过立法机关对行政、司法机关的权力制约机制以及通过立法对社会多元利益进行调节的机制，有力地推动了西方社会的经济及社会的发展。在这一政体的发展过程中，近现代的选举制度、政党制度及司法制度等各项制度都是以议会制度为核心而得到逐步完善的。具体而言，当代议会的作用主要表现在以下几个方面 ：

（1）议会在宪法和法律上是国家的最高权力，不仅享有最高立法权还具有控制行政和司法机关的法律权威。享有最高立法权的议会，自然成为社会各种利益及调节各种矛盾、冲突的重要决策中心

（2）议会是公民行使国家主权的重要形式。西方国家的议会 （ 或两院制的下院）是由民选产生的。公民选举出自己的代表并组成议会，议会是公民、团体、各种利益集团、各个阶级或阶层的利益和要求的会聚点，并在这里进行利益主张、博弈和得到一定的协调、平衡。

（3）议会是制约监督政府的重要力量。西方等国家的议会不仅通过立法，而且还通过质询、行使调查权和弹劾权等形式揭露和威慑政府部门的违法行为，制约行政权力的过度膨胀，维护分权与制衡的宪政体制，从而达到制约监督政府的目的。

（4）西方等国家的议会是西方等国家的政党进行政治活动的重要活动场所。现代西方绝大多数国家的政党是议会的一个组成部分，议会制度与政党制度相辅相成，互为补充。在实行两党制的议会制国家中，两大党通过选举获得议会多数席位，轮流执政；在实行两党制的总统制国家中，两大党也通过议会选举，排除其他政党，瓜分议席，维护两党的共同利益；在多党制国家中，议会更是各种政党进行较量，争夺执政权或影响社会政治过程的重要场所。

尽管从理论上说，每一个社会成员和团体都可以利用议会制度充分地表达各自的利益和要求，都可以通过政治参与来管理国家，但是在实际上，由于不同阶级、阶层的公民和团体所拥有的财富、知识、社会地位和知名度等政治资源各不相同，他们的政治影响力大小不等，所以，当代议会制度在实现民主政治方面虽然具有重大价值，但也并非是完美无缺的。

2．当代议会制度的发展变化趋势

第二次世界大战后，随着社会经济、政治、科技、文化等发生的重大变革，议会和议会制度也发生了一些重要变化趋势，概括起来主要是：

（1）随着国家公共管理职能的不断加强和需要快捷灵便的政府反应，在实行三权分立制衡格局的多数国家中，出现了国家权力重心从议会向政府执行机构转移的趋势。

（2）议会内部的组织愈加完善，有关立法活动的专门组织有所增加，机构设置日趋完备。

（3）议会的议事规则更趋合理、完善，议会活动的效率提高。如规定议会一般辩论公开，议员发言时间受限，一事不再议等。

（4）议会的立法速度和对议案的审议与表决速度明显加快。

（5）通过普选权和参政权的改善，公民通过议会参政、议政、监政的途径和作用增大，公民的创意权、复决权和全民直接公决权得到相当发展。

上述种种变化表现着议会制度的现代特征。所以，不能简单地认为，从当代西方国家政治重心逐步由议会转向政府的事实中 可以得出结论： 西方国家的议会衰落了，作用减少了。事实上，经过各项改革，议会在各国的政治体制中仍然发挥着十分重要的作用，甚至比早期的议会更为合理和有效。因此，或许可以说，行政权力的扩张和议会民主的完善，正是为适应新形势的变化，西方国家政治体制在整体上作出的反应和调整。