现代西方文官制度

现代西方文官制度_人力资源和社会保障工作研究（上卷）

20世纪50年代以来，西方文官制度获得了较大程度的发展。60年代以后，新的科学技术革命蓬勃兴起，西方国家开始进入“信息社会”或“后工业社会”。科技革命不仅推动了社会经济的飞速发展，而且给政府管理以极大的影响，政府管理手段越来越走向办公自动化和电子计算机化，文官越来越趋向职业化和专门化。为此，西方一些国家着手对文官制度进行改革，从而促进了文官制度的大发展。进入新世纪以来，文官制度正在适应经济全球化和信息网络化的趋势，呈现出新的发展特点：这就是录用形式趋向多样化；越来越重视文官的专业化；越来越重视文官的权利保障；实行开放式管理，强化文官的流动性；强化职业培训的终身化；强化人事行政管理机构的职能和作用等。

一、西方文官制度的特点

西方文官制度是西方国家在行政管理领域长期探索与实践的成果。它的建立实现了全体公民进入政府工作和担任官职的权利；它的成功运作开辟了行政管理法制化的新时代，成为人类文明宝库中的共同财富。现代文官制度最早起源于英国，至今已有150年的历史。文官制度是西方国家政党制度的直接产物。政党轮流执政的结果，造成政府所有工作人员“与政党共进退”，使政府工作经常处于一种不稳定的状态，因此，有必要建立起一支独立于党派之争的稳定的业务类文官队伍。由于西方国家文官制度的产生有其相似的经济、政治、文化背景，并且各国相互吸收和效仿，因此，西方文官制度各国尽管有许多细微差别，但都具有以下共同特点。

1．实行“两官分途”

西方国家文官制度普遍实行“两官分途”，即将文官分为政务类文官与业务类文官。政务类文官实行任期制，由人民选产生。有的职位由政府首脑直接任命，议会批准，负责政党政策在政府工作中的贯彻执行；业务类文官实行常任制，通过考试录用，主要负责执掌政府的日常业务工作。两者不得相互转任。政务类文官的产生和管理办法与业务类文官不同，两者或者各自独立适用不同的法律，或者在同一部法律中分别独立规定。

2．保持政治中立

西方国家既要坚持“政党轮流执政”，又要避免“政党分赃”的腐败现象，因而特别强调业务类文官得保持政治中立：必须忠于政府，不得带有党派倾向和其他政治倾向，不得参与党派活动，同时其管理也不受政党干预。英国在文官的内部纪律中规定，文官“不得参加政党和担任政党机构的官员，或为政党从事政治活动，不得发表政治言论，表明自己的政治观点，不得发表批评政府的政策和措施的意见”等。美国在1883年施行的文官制度法（亦称《彭德尔顿法》）中规定：“文官在政治上必须采取中立态度，禁止参加竞选等政治活动，禁止进行金钱授受。”“文官须忠实于政府，对现行政体和政治组织，不得产生怀疑。”日本《国家文官法》规定：“文官不得为政党和政治目的谋求接受捐款及其他利益，或者不得以任何方式参与这些行为。”“文官不得做政党或政治团体的负责人、政治顾问或有同等作用的成员。”

3．贯彻“公开、平等、竞争”原则

“公开、平等、竞争”的原则，源于近代西方国家民主宪政的思想文化基础，也是在文官制度中落实宪法规定的公民权的基本要求。该项原则体现在文官制度的各个环节上。“平等”主要表现在不能有“与生俱来”的差别歧视，如家庭出身、性别、种族、政治信仰等。但对一定职位所需的技能、资历、学识等资格条件，得普遍作出一定的要求，从而保证平等与竞争的有机结合。美国1979年施行的《文官制度改革法》规定：“保证人人机会均等，经过公开的竞争性考试，只根据能力、知识、技能来决定录用和提升。”日本《国家文官法》规定：“一切官职都对考试成绩优秀者敞开大门。”“国民不分民族、信仰、性别、社会身份、家庭出身、政治见解和政治所属关系，在本法面前一律平等。”

4．实行功绩制

功绩制强调的是实实在在的工作成绩，而不是资历深浅、亲疏关系、党派关系等其他因素。它要求必须按照公开考试的成绩录用文官，必须按照工作的成绩提升文官。功绩制体现了“任人唯能”和“奖优罚劣”的思想，实现了担任政府职位“机会均等”的原则。德国《文官资历条例》规定：“文官的录用、任用、授职、提职、晋升，只能依据文官的资格、胜任工作的能力和工作成绩来决定。”“工作成绩就是按照工作要求对文官的劳动成果所作的评定。”美国《文官制度改革法》规定：“工作成绩良好者继续任职，工作成绩不好者必须改进，工作达不到标准者予以解职。”日本《国家文官法》规定：“文官的任用，依照本法和人事院规则的规定，根据考试成绩、工作成绩或者其他能力的考核结果进行。”“政府机关首长必须对所属文官的工作进行定期评定，并根据评定结果采取适当措施。”

5．保障文官权利

西方国家文官制度都很重视保障文官的合法权利。文官除享有一般公民的权利以外，还享有保障文官身份的特殊权利，主要包括：就职平等权、合理报酬权、职业培训权、带薪休假权、辞职权、申诉权等。为保障文官的合法权利，各国一般都在文官制度的有关规定中对文官的权利和义务进行明确规定，并设立专门的机构受理侵犯文官权利的事宜。如英国设有“功绩制保护委员会”，日本设有“公平审查委员会”，法国设有“对等委员会”等。此外，许多西方国家还建立了文官工会，充当文官的利益代言人，就文官的权益问题与政府谈判，如美国的联邦文官，就有三家工会组织。西方国家通过这种权利保障制度，有效地防止行政长官滥用职权侵害文官的正当权利的行为，维护文官的合法权利。

二、英国文官制度的建立与发展

英国是世界上实行公务员制度最早的国家。17、18世纪，英国实行封建专制制度，国王集立法和行政大权于一身，所有官员都是国王的臣仆，一切听命于国王，官吏的任命和升迁完全取决于门第出身和对国王的忠诚，而个人的品德和才学则无足轻重。所以只有贵族才能够有能力担当职务，如果是平民，那只能去做苦力活，不能挤入上流社会，家世越悠久的贵族能得到更高的职务。一些昏庸无能之辈也被委以重任，误国误民。这种人事行政制度就是所谓的“恩赐官爵制”。英国文官制度的建立，从外表看是英国国内民众对英国传统的选官制度不满和反腐败，反贪污而导致的结果，但其实质却是英国当时历史发展的产物,同时也是两党政治斗争和民众要求参予政治的结果。英国是以文官制度的建立结束了国内政治上的落后、腐败和贪污，推动了整个社会的文明进步。

1．英国文官制度的建立

英国文官制度可追溯到18世纪初叶。它正式建立于19世纪中叶，是英国新兴资产阶级与封建王权之间权力斗争的产物，是在改革封建贵族官吏制度的基础上逐步建立起来的。它的建立经历了一个漫长的发展过程。从1830年起到19世纪末，英国陆续出台了一系列法令与政策，为建立一套较完整的现代文官制度奠定了基础。英国的文官制度在世界各国文官制度发展史上，占有重要的地位。它建立的标志有两个：第一，常任制原则；第二，考试录用制度。

（1）文官的常任制度

常任制是文官制度中的一个重要原则与标志。文官实行常任制，首先以两官分途为前提，即对“政务官”与“事务官”加以区分，这是英国文官制度形成的第一步。1694年，英国国会通过法律，规定印花税局的公职人员不得担任国会议员。这是对“政务官”与“事务官”实行分开管理的开始。1699年，这一法律又扩大了适用范围，规定所有政府机关的公职人员皆不得担任国会议员。1700年颁布的《吏治澄清法》明文规定：“凡接受皇家薪俸及年金的官吏，除各部大臣和国务大臣外，均不得为下院议员。”这样，在英国的官员队伍里“政务官”与“事务官”界限就十分清楚了。尽管还不带有普遍意义，或者说还不是真正意义上的两官分途。

英国在这一时期出现“政务官”与“事务官”的分离，与当时的社会背景有关。尽管17世纪英国已经发生了资产阶级革命，确立了君主立宪制，议会成为最高权力机关，但此时的国王仍体面地保持着自己的尊严，封建势力的影响远未消除。直到伯克和福克斯等资产阶级代表人物进入议会之后，英国政府才决心对行政部门存在的腐败无能状况进行改革。英国“政务官”与“事务官”的分离就是在这一改革过程中产生的。

1805年，英国财政部设立了第一个常务次官，级别相当于副大臣，不与内阁共进退，实行常任制。这便是英国真正意义上的“常务官”产生的开始，各部也都纷纷效仿。这样便产生了真正意义上的“两官分途”。从此，在财政部和其他一些大部里形成了这种新的官制，即在大臣之下设政务次官和常务次官两个副职。政务次官在议会和政党活动方面辅助大臣。常务次官主持日常部务。常务次官及其下属官员均为“文职公务人员”，一般不参加党派活动，不随内阁共进退。1800～1830年，常务次官这种职务在大多数部里相继设立。这样，在英国的官员队伍中就出现了“政务官”与“事务官”的区别。从此，常任文官制度有了一个新的模式。

常务次官的出现，表明英国政府工作人员正式有了“政务官”与“事务官”之分。按照规定，常务次官以上为“政务官”，负责制定政策；常务次官以下（包括常务次官）为“事务官”，负责为“政务官”提供参考意见，执行政务官的决策。常务次官为各部公务员之首。公务员必须保持政治中立，不得参与政治活动，若不犯错误便可终身任职，不受执政党更迭的影响，以保证政府行政工作的连续性和稳定性。

常务官的产生，标志着英国文官制度常任制原则的确立。不过，由于还没有产生考任制原则，所以，常务官还都是由任命产生的，而不是由考试产生的。

（2）文官的考试任用制度

虽然有了常任的公务员，但当时在公务员的任用上尚无章可循。用人腐败之风日盛，许多无德无能的人把持各种要职，甚至有目不识丁者担任公务员的例子。对晋升、退休也缺乏统一规定，更谈不上考核、培训、管理等制度，政府行政效率十分低下。鉴于这种情况，许多有识之士疾呼改革，呼吁首先改革文官任用制度，用考任制选拔优秀人才到政府部门工作。于是，英国开始借鉴中国科举制度的做法，对官吏的选拔运用考试的方法。最初的实践始于东印度公司，而不是在英国本土。这个过程可以追溯到东印度公司的官制改革。14～15世纪，英国同意大利和东方各国的贸易，是通过威尼斯商人做中介向外发展的。16世纪以来，英国经济的发展，迫切要求开拓海外市场。为了打破贸易垄断，英国商人从国王那里获得特许，组织了一系列贸易公司，专营海外某一地区的商业。1600年，在伦敦建立的东印度公司，独占了从好望角到东方国家的贸易。这个公司后来还享有统治殖民地的军事、政治全权，成为侵略印度等东方国家的大本营。

1765年，英国驻印度总督罗伯特·克拉夫鉴于英属印度吏治的腐败，着手从两个方面进行整顿：一是禁止公司职员公开受贿舞弊；二是直接从伦敦选送官员到印度任职。由于东印度公司的发展势头较好，所以，从19世纪初期开始，英国的一些特权者，就常安插自己的子弟去东印度公司发“洋财”，致使大批只知道捞钱的庸才充斥东印度公司，使公司的管理腐败而低效。为了提高东印度公司的管理水平和管理效率，英国政府于1816年在印度设立了“赫尔利伯列行政管理学院”，专门用于培养东印度公司的管理人员。这个学校实行了两项很有特色的制度：一是通过竞争考试录取；二是按照严格的规章制度进行管理。从1813年起，凡是英籍文官必须先到赫尔利伯列学院进修四个学期的历史、语文和印度法律等课程，其目的显然是为了加强大英帝国对印度的殖民统治。正是英属印度的吏治改革推动了英国国内文官制度的改革运动。特别是因为赫尔利伯列学院的教育质量很好，培养出一大批素质较高的管理人才。后来，东印度公司的成功经验被陆续介绍到英国国会，引起议员们的浓厚兴趣。1830年，在改革呼声渐高的情况下，一些部开始试行考试补缺制度，规定每一空缺至少要有4人参加竞争，通过考试择优录取。1832年，英国通过了选举法，对政治体制的改革和文官制度的建立产生了重大影响。1833年，政府正式开始实行官职的考试补缺制度。后来，这种有限竞争的考任方法逐渐普及。1835年，政府进一步委派牛津大学麦考莱等3人负责研究考任制度。他们提出的《麦考莱报告书》，首先肯定了考任制的必要性，还对考试内容提出了建议。他们主张，公务员的考试应注重一般的知识与能力（而不是应用技术与专门知识），要以牛津、剑桥两所著名大学的课程为标准。与此同时，英国在海外进行的吏治改革试验的成功也推动了国内改革的进程。原来只是专营对远东贸易的东印度公司，自1834年起成为英国对印度事务的代理机构，坚决主张改革的麦考莱及其妹夫查理斯·屈威廉等人都曾在此公司任职。在他们的努力下，东印度公司实行了考任制，凡欲在此公司工作者，必须先在国内集训通过考试。这些措施使该公司获得极大成功。

1853年，财政部长格拉斯顿（此人后来任首相）委派财政部常务次官斯坦福·诺斯科特和查理斯·屈威廉爵士组成调查委员会，调查研究公务员的现状及改进的方法。1854年2月，两个人经过全面调查，向国会提出了《关于重组英国文官的报告材料》，这就是著名的《诺斯科特一屈威廉报告》。报告完整阐述了文官制度三大基本原则——常任制原则、考试原则和政治中立原则，为英国建立常任文官制度奠定了基础。

（3）英国文官制度的确立

在《诺斯科特一屈威廉报告》的倡导下，1855年5月21日，英国政府颁布了关于行政改革的枢密院令，即《关于录用王国政府文官的枢密院令》，成立了由三人组成的独立于党派之外的、专门负责文官招考的“文官事务委员会”。1859年，国会通过的《退休金法》规定：“只有持有公务员委员会颁发的考试合格证书者，方能领取退休金。”以维护考试出身的公务员。1870年，政府发布了第二个枢密院令。此令规定，第一，实行公务员考试任用制，公务员的缺位一律由公开竞争考试合格者充任，否则无权享受退休金待遇；第二，批准有关考试手续费的决定；第三，批准有关考试日期和举行考试的官职资格的决定；第四，列举了实行考试制的对象和范围等。两个枢密院令，特别是1870年的第二个枢密院令的颁布，标志着英国文官制度的正式确立。19世纪中叶建立起来的竞争考试、政治中立、职务常任等原则，至今仍然是英国文官制度的主要支柱，并为许多国家所效仿。

2．英国文官制度的几次重大改革

19世纪末到20世纪上半叶，是英国文官制度逐步发展和完善的时期。其发展具有以下特点：第一，公务员管理制度改革进一步深化；第二，公务员管理制度进一步规范统一；第三，建立了公务员培训制度；第四，公务员管理形成了内阁、财政部和公务员委员会分权共治的格局。英国本是一个采用不成文法体系的国家，但仍在第一、第二个枢密院令之后，于1883年制定了《年金法》，1889年制定了《年老退休法》等，这些单项法规产生于行政改革的过程中。

英国文官制度的完善和改革遵循了三个原则：第一，强调公务员应该是一个稳定的终身职业；第二，强调公务员应该保持中立性，政党的变更不能影响公务员队伍的稳定；第三，公务员不应承担任何决策责任，只是执行决策。这三点是英国文官制度完善和改革过程中所遵循的基本原则。20世纪初期的改革，主要对文官的职位分类制度进行了规范，把原有公务员结构重新划分为行政、执行、文书、助理文书四级，各级又分若干等。各级有不同的资格要求和选拔方式，还对各级的工作性质作了说明。1930年“汤姆林文官考试委员会”成立之后，对考试的内容又进行了改革。特别在经历了第二次世界大战及战后的以科学技术为主动力的社会经济变革时期后，从20世纪60年代起，英国开始走上了文官制度改革的新时期。

（1）20世纪五六十年代，文官制度的改革

20世纪五六十年代，英国经济的高速发展和政府管理职能的扩大，逐渐暴露出文官制度的弊端，主要有：第一，文官招聘、任用、晋升中的重名牌大学出身、性别歧视等不公平现象比较突出；第二，文官队伍专业失衡，难以适应新形势的要求。“通才”多，“专才”少，外行管理内行现象严重，造就了英国文官队伍中一大批“天才的门外汉”；第三，文官队伍庞大，开支上升，行政效率低下。20世纪70年代初，英国文官队伍已达74万人。官员的增加必然导致政府财政开支增加，并与管理的效率成反比。

20世纪60年代，工党政府在行政改革过程中对文官制度进行了改革。在这次改革中，1966年的“富尔顿委员会”和1968年的《富尔顿报告》占有重要地位。1964年威尔逊出任英国首相，在公众舆论的压力下，1966年威尔逊政府决心对文官制度作一次大的改革，任命以苏赛克斯大学副校长富尔顿勋爵为首的12人组成了委员会，研究并制定改革英国日益腐败的文官制度的计划和对策。富尔顿委员会改革的首要目标是扫除通才官僚制度及其后果，实行专业化管理。富尔顿曾在牛津大学教过哲学和政治学，担任过英国文化协会主席。第二次世界大战期间，他曾和威尔逊一起战斗在反法西斯战争的前线。两人交往十分密切，志同道合，对英国文官制度的弊病在于迷信“通才”这一点上尤有同感。

由于英国重视通才，其文官中的科技人员长期处于中下层，而包揽领导职务的是学文科的行政管理人员，这是奉行“外行领导内行”原则的结果。19世纪的《诺斯科特一屈威廉报告》还没感觉到这个方面存在的问题。一直到20世纪初，麦克·唐纳委员会通过调查才发现政府机关中还有一些工程师、统计师、医师、律师等技术专家在工作。此后不久，英国政府成立了科学和工业研究队并吸收大批科学家参加管理。1919年，又成立了全国专业文官协会。二战以后，在英国政府中任职的专业科学技术人员数量急剧增长。在国际部、环境事务部等热门部占到全部文官的52%～60%。从人数上看，他们的作用有所提高，但专业科技人员的地位还是受到歧视，重通才的文官制度依然如故。所以，打破通才一统天下的局面已成为改革文官制度的关键。威尔逊首相曾经对富尔顿坚决表示：“我们要高举专业化的旗帜，推倒外行领导内行的体制。”经过两年的工作，1968年富尔顿委员会提交了158条建议的报告，提出了较详细的改革措施。富尔顿委员会在它的报告中曾经指出：“有新的职能在等待着人们去完成。这些职能需要新的组织形式，需要具有新技能的新人才。”因此，第二次工业革命成了英国文官制度改革的催化剂。

富尔顿委员会针对通才主义、封闭性、不合理的职级体系这三大弊端提出了一整套改革的方案，主要有：第一，行政管理实行专业化。改革的目标是扫除通才官僚制度及其后果，实行专业化管理，也就是行政职位的多样化。其目的是要对文宫考试任用制度实行改革。今后考试任用财政及社会行政管理人员把是否具备专业知识作为重要条件，而不是以是否读过历史或古典文学为条件。第二，在各部门设置制订计划的单位，对长期计划进行研究，并考虑日常行政工作是否符合这种计划要求。它考虑的是未来的问题，可以称作是一种“目标管理”。而且，计划单位应主要启用专家，主持计划研讨尤其必须是专家。高级计划部门应直属大臣领导，以保证他们发挥作用。第三，从社会、商业、大学、国营企业等各个方面吸收专门管理人才，活跃行政管理工作，提高效率，破除上层文官腐败的官僚作风。第四，应该允许大臣到任时随带自己任命的高级政治人员。目的是削弱通才对大臣的影响，增强大臣在决策方面的实力。因为这些人员可以提供与其他文官不同的意见，使大臣们在进行决策时更为主动。同改革通才体制有紧密联系的是，富尔顿委员会还就开放结构，即废除官职方面大量分立的门类与等级的问题提出了建议。

为了实现上述改革，富尔顿委员会提出了有关组织保证的几点建议。如设立文官学院，为各级行政人员进行专业知识培训，同时，也为专业人员进行管理知识培训，训练和研究部门要专业化；设立文官事务部来推行改革方案，并由首相兼任该部大臣。

这次改革取得了一定的效果，158项建议许多在形式上已经付诸实施。但这次改革也遭到文宫，尤其是高级文官的抵制，因为他们既是改革的对象又是改革计划的执行者。另外，在改革过程中也遇到了另一个问题，由于英国专家没有丰富的管理知识与经验，使改革建议的执行受到了制约。所以，改革的目标并没有达到，权力重心还在官僚通才一边。1972年，虽然把一千多种职位作了简单的分类，可是纵向官职体制还是保存了下来，次官以上的行政类人员仍然牢牢控制着决策权，专家进入决策层的寥寥无几。这次改革效果不理想的原因，归根到底是因为遭到中下层行政人员同高级文官的共同抵制。执行政府政策的文官们拒不执行矛头针对自己的改革，他们阳奉阴违，原则赞同，实际反抗，部分接受，根本否定，把政治上的责任推给了政府。

（2）20世纪七八十年代文官制度的改革

1970年，保守党领袖希思上台组阁，继续进行文官制度改革。希思内阁改革的核心是：按照私营企业的管理方式，精简队伍，提高效率。但是，由于受通才型传统的影响，改革成效仍然不大。

1979年，撒切尔夫人上台主政，对文官制度进行了大刀阔斧的改革。1981年，撒切尔政府以精简机构、削减开支为由，撤销了文官部。财政部重获管理人力资源、工资、退休金、津贴等大权，新成立的“管理与人事办公室”接管了文官部的其他职权。

这一时期主要改革步骤有：1982年，英国政府推出“财政管理创新”活动，旨在加强行政运行产出的绩效和提高管理责任。1987年，推行“下一步行动计划”，主要内容为：每年年初由政府各部部长主持，制定一个名为《下一步行动》的文件，该文件要详细说明每一内设机构及其承担的工作是否必要，是否可实行民营化等内容；由部长任命一名“下一步行动”的执行官员；各部门的内设机构也要如法炮制。1991年，推出“公民宪章”和“市场检验”运动。“公民宪章”运动的具体做法是由政府公共服务部门与市民谈判，制定一个“宪章”。在“宪章”中详细规定各部门提供服务项目的各项指标，凡是“宪章”中规定的，必须保证达到，否则市民就可以提起诉讼。“市场检验”运动主要是要求政府各部门，尤其是地方政府，将原来由政府提供的各项公共服务推向市场，打破原来由政府一家包办的垄断格局，引进市场竞争机制。1993年，贸工部推出了“一站商店”的改革举措，将原来由政府各个机构提供的服务集中在一起，办成一个“商店”。这样，市民只要走进一个“一站商店”，就可以获取原来要走几个甚至十几个政府部门才能得到的服务。1994年，又提出一项名为《新的行政机关》的白皮书，主要内容是赋予高级文员在管理和决策方面的实质性责任及权力，并为此改革文官制度，通过高薪、公开录用和签订合同来选择和使用一些文官。为了保证改革顺利进行，这一时期的改革措施主要有：精简人员，精简机构，加强对高级文官的任用与晋升的控制，限制文官工资的增长幅度等。

三、美国公务员制度的改革与完善

美国实行严格的三权分立的政治制度，从而形成三个不同的体系。政府公务员的范围仅指在美国各级行政机构中执行公务的人员，他们由政府各级人事管理部门根据相应的公务员法律规定进行管理。美国国会、州议会的雇员以及各级法院的法官，执行其他法律规定而不适用公务员法。美国是一个联邦制国家，联邦之下设州、州下设郡（相当于我国的县）、郡下设市。各州有较强的独立性，有独立的立法权、行政权和司法权。美国公务员按职务性质可分为两类，即政务官与事务官。政务官是通过选举产生或直接任命，无须经过考试。事务官是经过竞争性考试录用，他们一经录用，就受到公务员制度的保护，任期不受政府更迭的影响，如本人无重大过失，可一直任职到退休。

1．美国公务员制度的建立

美国建国之后，长期实行政党“分肥制”。当时政府职位很少，而且都是政治任命。即由竞选取胜的总统，把政府职位作为对其竞选支持合作者的一种恩赐分配给他们，被称为“政治恩惠制度”。在这种制度下，一方面，由于官员的不断更换，使得各项工作缺乏连续性。造成行政上的低效率；另一方面，官员的腐败也难以防范。因而客观上要求改革这种不合理的任命制。

（1）美国政府人事制度改革

1853年和1855年，美国国会先后通过了两个关于改革官员管理制度的法案，并决定成立考试委员会，对政府工作人员实行公开竞考与职位分类制度等。尽管这些规定终因分肥制的强大势力而未能得到很好的实行，但这些举措毕竟为文官制度的改革奠定了基础。

1856年，国会授权总统制定考试任用副领事、副商务代表、代理领事、领事馆官员等规则。这是美国最早关于考试任用的规则。

1865年12月，被誉为“文官改革运动公认领袖”的共和党众议员托马斯·艾伦·詹克斯提出一个文官改革法案。詹克斯的这项议案以英国法案为蓝本，主张文官的选拔和录用必须经过公开竞争考试，择优录用；文官任职从最低一级开始；文官职位空缺从低一级选拔递补或举行特别考试择优录用；成立文官委员会，负责制定和实施文官规则。

随后在1866年和1868年，詹克斯又先后在国会作了两次关于文官制度改革的更为详尽的报告，进一步提出创立一个以考绩制为核心的常任文官制度。詹克斯法案是美国文官制度改革中的第一个全面而系统的法案，成为后来《彭德尔顿法》的蓝本。公务员制度改革的报告，内容包括：第一，以副总统为首设立新的人事机关；第二，设立公务员的见习期，并保证定期晋升；第三，不仅对下级公务员，而且对总统任命的公务员也要实行考试任用制；第四，官职向所有的公民开放。尽管这一报告未免过于激进，并未能付诸实施，但却为后来改革公务员制度留下了珍贵的理论遗产，有人因此称詹克斯为“美国的公务员之父”。

1871年6月，格兰特总统任命了一个以柯蒂斯为主席的文官委员会，负责制定文官法规，开创了由独立的政府机构统一管理文官事务的先例。文官委员会成立以后，制定了一系列有关文官改革的制度性规则。詹克斯努力的部分成果，反映在1871年有关公务员任用制度的法律之中。根据这项法律，总统有权制定公务员资格任用（年龄、健康、素质、知识、能力）方面的规则，以促进政府工作效率，并在此基础上，美国政府成立了由三人组成的“文官委员会”。这是美国第一个独立的文官机构，由文官委员会负责建立文官制度。

1877年，美国历史上的第四位总统海斯（1877～1881）任命伊顿为主任委员，恢复了人事委员会，主持公务员制度改革。海斯还指令在海关、税收、内政等部门率先实行公职人员的公开竞考制度。但是，由于积弊太多，再加上保守势力的反对，改革成效不大。

1879年，美国民间也组成了以克尔蒂斯为首的公务员制度改革同盟，倡导以考绩制为核心的公务员制度改革。这一系列前奏，为后来公务员制度改革和公务员法的出台作了必要的准备。特别是1872年3月制定的新的文官分类规则，在美国文官制度史上具有重要地位。文官委员会的实践，开创了选拔、任命和晋升文官的新模式，为以后的《彭德尔顿法》的实施提供了借鉴。

（2）美国公务员制度的建立

《彭德尔顿法》的产生是行政改革的产物。19世纪六七十年代，美国要求改革官员任用制度的呼声越来越高，改革运动也日益高涨。1877年6月改革派成立的“纽约文官改革协会”和1881年8月建立的“全国文官改革同盟”，为文官改革运动提供了组织机构和领导核心。他们出版书籍，发表文章，向国会提交请愿书，大造改革舆论。分肥制的祸害是如此之明显，改革呼声是如此之高，以致统治阶级不能再回避这个问题。1881年，新当选总统加菲尔德被刺，这使旧体制的弊端更加触目惊心，进一步激起了改革的浪潮。美国国会受到了公众舆论和文官改革推进者的强大压力。两党都深深感到，如果不在1884年大选以前对文官制度改革有所作为，各自的利益都将受到威胁。于是，长期对国家机关改革持敌对态度的国会也不得不转变态度。

1883年1月，国会通过了由民主党参议员乔治·亨利·彭德尔顿所提出的改革法案，这个法案就是《彭德尔顿法》。其基本内容是：第一，规定对政府公务员的录用，一定要经过竞争考试。考试要侧重于实际工作需要的才能和知识，考取后要有一定的试用期，合格后才能正式任用，以此保证公务员队伍的良好素质；第二，规定政治性任命官职与非政治性任命官职的区别，确立了公务员政治中立的原则；第三，实行文官职位常任制。为了保证政府工作的高效有序，就要确保公务员队伍的相对稳定。规定文官相对的职业保障，文职人员一经录用，不得因政治原因（指政党关系）被革职；第四，组建一个由两党成员组成的三人文官委员会，负责落实《彭德尔顿法》和文官的招考工作，任期6年。《彭德尔顿法》实行了一个世纪，直到1978年才进行了第一次较大的修改。

《彭德尔顿法》的突出成就是打破了政党分肥的格局，体现了平等原则，确立了以考绩制为基础的现代文官制度。《彭德尔顿法》的颁布，是文官制度改革运动所取得的辉煌成果，标志着以考绩制为核心的美国现代文官制度初步形成。

2．美国公务员制度的完善和改革

（1）美国公务员制度的完善

《彭德尔顿法》颁布之后，美国国会又通过了一系列关于文官制度的法律。如，1912年颁布《劳埃德一拉福莱特法案》，第一次正式规定了解雇公务员应遵循的程序。1920年5月22日颁布《公务员退休法》，解决公务员年老退休及退休金问题。1923年颁布《职位分类法》，对工作职位依据任务和责任进行分类，并根据职位分类确定工资水平。这标志着分配制度从与职务挂钩转向与职责挂钩。罗斯福总统上任后曾签署了两项对公务员制度产生重大影响的总统行政令，规定所有政府职务都要经过竞争产生（法律另行规定的职务除外）。在政府行政部门和机构中正式建立人事处，这标志着在联邦政府主要机构中第一次建立了全面的人事管理制度。1944年，颁布《退伍军人优先权法》，授权公务员委员会处理退伍军人的纠纷申诉。1948年，公务员委员会建立“公平录用委员会”，处理联邦机构在用人歧视方面的申诉。1949年又颁布新的“分类法案”，建立了职位等级表。1950年，颁布《绩效评估法》，建立绩效评估程序，要求在联邦雇员的评估和职业发展中更多地使用绩效评估。1954年，颁布《联邦雇员团体人寿保险法》和《政府雇员奖励法》，授权政府各部门主管运用金钱和荣誉奖励来激发雇员的优秀表现，鼓励雇员出主意想办法厉行节约，改进服务。1974年颁布的《公平劳动标准法案修正案》，使联邦雇员享受《年龄歧视法案》的保护，授权公务员委员会受理联邦雇员的上诉等。美国公务员制度自建立以来，通过不断立法使之不断充实和完善。

（2）1978年的《文官制度改革法》对公务员制度的改革

美国在20世纪50年代经济发展平稳，社会稳定。但是，到了60年代，不仅经济发展缓慢，而且社会动荡加剧，特别是1972年的“水门事件”，使政府信誉一落千丈。在公务员中论资排辈现象严重，工作扯皮，效率低下，形势要求对文官制度进行再改革。在卡特总统推动下，1978年10月，国会通过了《文官制度改革法》，主要规定了以下内容。

取消了公务员委员会，成立了三个新机构。第一，人事管理办公室。作为联邦政府的人事管理机构，负责管理功绩制度和联邦雇员的退休、保险和培训等项工作；第二，功绩制保护委员会。是一种行政仲裁法庭，就重大人事问题受理联邦雇员的上诉，还负责就政府部门公务员制度和功绩制度等有关问题开展专题研究，将研究成果报告给总统和国会；第三，联邦劳工关系委员会。负责受理围绕工会谈判建议，以及对待雇员的不公正做法，工会代表争议，对仲裁不服而引发的纠纷等。

从立法上构建了雇员与政府关系的管理机制。而在此以前15年，一直是根据总统行政命令来处理的。《文官制度改革法》改进了绩效管理制度，允许用不同程序处理表现不佳的雇员，还建立了高级公务员序列，将高级公务员序列的成员同其他公务员区别开来进行管理，采用不同的激励机制。

推行功绩工资制。在13～15级公务员中进行“功绩工资”试验（后于1993年取消）。改革考核办法，制定关于工作表现的客观标准，按表现进行考核。同时强调，各机构作出各种人事决定时，都要以考核结果为依据。

设立近8000个“高级行政职位”，其中90%从高级职业文官中任命。担任这类职务的文官，不再受文官制度的保护，总统对其任命、工作调动、奖惩和革职有较大的灵活性。对中级以上职业文官，废除按年资增加工资的惯例，实行按工作表现付酬制。

授权在现有的法律和法规之外进行人事管理的试点。鼓励人事管理办公室将考试和其他权力下放给政府各部门并将部分平等就业机会职能移交给平等就业机会委员会。1978年，美国人事制度改革取得了良好成效，但历史上形成的一些制度性弊端不可能一次解决。克林顿总统上台后，对联邦公务员制度继续进行改革，提出了130余项改革建议。克林顿政府在人力资源管理改革和选拔联邦职员方面取得了显著成效。

（3）从1993年到2000年，“重塑政府”运动中的公务员制度改革

从1993年到2000年。美国联邦政府进行了一场持续8年的“重塑政府”运动。其中包括被称为“重塑人力资源管理”的公务员制度改革。改革的主要内容涉及雇用、职位分类、薪酬、绩效评估等多个方面，改革的目标主要有四条：一是由过程或程序导向转变为结果导向，政府各部门都以对职责及目标所做的贡献来评价人力资源管理的质量和效率；二是由集中管理转变为授权管理，给予各部门管理者必要的人事决定权，使扁平化组织有更多的自主管理的职权；三是由刚性规则管理转变为弹性管理，在简化规则的基础上，联邦政府行政机构及管理者在适用人事规则时具有适度的弹性或灵活性；四是由服从性管理转变为激励性管理，通过综合运用各种激励杠杆，而不是依靠强制服从的控制工具，使被管理者实现工作目标。

美国现代公务员制度，自1883年《彭德尔顿法》颁布至今，经历了一百多年的发展过程。进入21世纪后，美国联邦政府推行管理议题改革。努力通过弹性政策与实验工程，进一步推进公务员制度的现代化转型，走向一种以人力资本战略管理为特征的新型公务员制度。美国公务员既被政府赋予应有的权利，主要包括考试权、平等求职权等基本权利，以及政治权利、言论自由权、申诉权等；又必须履行其应尽的义务，主要是正直清廉、政治中立、遵守纪律、对国家忠诚、财产申报等。权利和义务之间保持平衡，杜绝滥用权力。在美国，公务员权利可以通过公务员工会来维护，但在美国，如果你没有正当理由以及完整证据就随意辱骂政府公务员，政府公务员可以直接起诉你。

四、法国公务员制度的改革与创新

法国公务员制度是在1946年造旧的公务员规章的基础上建立起来的，大约经历了半个多世纪而渐进成熟。和其他发达国家一样，法国的公共行政改革是在现有的经济体制，政治体制和行政体制不变的框架下进行的，是一种调试性改革，这种调试性行政改革要求公务员制度必须从应对市场经济的发展变化出发，建立以结果为本的体制，激发公务员的潜能，实现增进行政绩效，提升服务品质的改革目标。法国公务员制度改革开始于1959年对《公务员章程》的首次修改，随后在20世纪60年代改革了公务员的培训制度，70年代改革了工资制度，80年代改革了退休制度，直到90年代，才开始以提高工作效率为目的的现代化改革。

1．确定改革的目标

法国在公务员制度改革中尤其对“民主”与“责任”格外重视。在法国国家政治体制以及整个行政体系中，公务员占有举足轻重的地位。因为“法国现代行政最为显著的特征，就是裁量权交由政府官员而非政治家行使”。法国公务员重要性的另一训表现是，高级行政官员与政治家之间没有明确界限。在历史因素的影响下，法国公务员制度改革的推行者认为激进式改革会带来较大风险。因此，他们的改革以自下而上的方式稳步推进：鼓励基层围绕改革目标创造性地进行探索，并将试点机构的改革经验进行推广。同时他们注重采用协商的方式，一般有关公务员制度改革的措施都要与公务员工会进行协商谈判，要得到广大公务员及公务员工会的认可与支持才能推行。

按照公务员制度改革渐进发展的原则，公务员制度改革有三个具体目标：一是进行政府内部职能调整的非集权化改革，进一步下放人事权。二是现代人力资源管理模式下的传统“人员管理”模式向“人力资源开发性管理”模式过渡，这种管理将人才资源的适用与开发合理结合在一起，更有利于公务员素质的提高和发展。三是确保公务员素质为目的，在公务员选拔和提升中推行竞争机制的改革，主要是通过进一步改进和完善考试录用的办法晋升制度和激励机制的措施来实现的。

2．制定改革的原则

（1）通过行政民主化推进社会服务公平

所谓行政民主化是指通过行政的分散、分权化，避免权力过分集中及官僚主义，扩大下层官员及地方官员的自主权，加强不同层级、不同部门之间的沟通与交流，增强信任感。

扩大地方政府的管理权限。1982年的立法确立了分权改革的框架，市镇与省级政府享有相当大的裁量权，对地方公务员的管理权力从中央下放给了地方议会。以前，省一级的官员是国家的公务员，而公共的雇员则形成了一个真正的地方政府机构。但是， 1982年的改革认为大区与省里的职员也是他们各自议会的雇员。专门的法律用以管理地方公务员的招募与职业生涯。对于下放给地方管理的公务员，中央政府仍负责根据业绩进行的提拔和调任。

注重管理决策中的咨询环节。法国的《公务员法》承认公务员有参与公共事业的组织管理与人事管理的权利。20世纪90年代中期，法国建立了国家公务员高级政委会、地区公务员高级政委会，以及医院公共办公室高级政委会，规定公共机构应向这些机构咨询。在每个行政机构以及每个分权服务机构，均建立了类似的技术委员会，要求所有与该机构有关的管理及人事问题都应向技术委员会咨询。公务员工委员会将以协助者的身份参与这些机构在程序和运作方面的活动。

疏通公职人员交流任职的渠道。人才不流动就没有生机与活力。因此，在公务员制度改革中，要建立人才交流渠道以及人才交流的激励机制，是公务员改革的重要内容。第一，对特定公务员实行强制性流动。譬如：部门负责人和中央行政机构的副职任职期限被限定为三年，可连任一届，届满后必须流动。第二，制定专门法律，通过引入更灵活的资历级别结构，鼓励公共部门公务人员的流动任职。第三，每个部门保留20%～30%的高级职位以供区域性交流。第四，单位和部门中外派人员在外派期限内可获得更高的奖金。

培育公共部门与私营部门的伙伴关系。法国政府提供大量高级职业培训学校，如：国家行政学院、高等师范学院、工业技校等，许多公务员系列要求具有上述机构的校友资格，这一方面为公务员系统储备了大量高端人才，另一方面也为商业界的领袖和行政机关的高层创造了共同的背景和相互关系。

此外，在20世纪90年代的私有化进程中，公务员可被私有化的公司聘用，可因被解雇而受到行政法的保护。但法律明确规定：“公务员在与他五年内负有监督责任事务的相关公司中兼职或与之交易，将被视为刑事犯罪。”以此防范可能出现的腐败问题。

加强公务人员合法权利的司法保护。法国的公务员与政府没有合同雇佣关系，其公共身份由法律和规章严格界定，接受行政法院的管辖。公务员法典中关于公务员雇佣的条款有近千页，涉及各个方面。行政法院以主要精力和时间负责受理公务员及其他公共服务人员提起的有关报酬、抚恤金和升职的诉案。最高法院频繁地引用私法为公共雇员提供充分保护。

（2）兼顾公务服务效能与公务员责任机制

法国的现代公务员制度改革强调构建责任机制，无论在制度层面还是执行层面，从内部及外部，对公务员行为的过程进行监控，可更好地实现公共服务效能。

制度化效能评估。法国成立了国家改革部际委员会（CIRE），其宗旨是让各部部长及时评估公共服务改革的实施。现代化改革方案（PPM）由全体部长起草，包括：其一，与服务对象（用户）的关系；其二，中央与分权服务机构的关系（包括组织、责任及资源的援助、工作方法等）；其三，人才资源管理的实施；其四，新管理控制工具及方法的落实；第五，新信息技术的运用。为落实计划的执行，国家改革部际委员会（CIRE）在试点基础上普遍展开效果研究评估，并建立了国家评估委员会。

职务过失归责方式的转变。行政法院对职务过失的判定最初只限于违法行为，后来逐渐扩展至“过分缓慢履行”或“延迟履行”，其适用的“过错”的概念“要宽于普通法里公共职务的非法侵害、疏忽大意或滥用职权”。正如1973年的一个判例中所总结的，“国民对合法性享有真实的权利，需对侵犯这种权利并造成损害的主张赔偿。”

建立无过错责任的普遍原则。无过错责任在20世纪40年代便开始建立起来，它是指在公务员行为无过错时，却仍具有某种可能性——在特定情形下造成伤害或损失。从另一角度来说，如狄骥在《宪法论》中所说，“当国家行为引起了对特定公民的个人损害时，不管政府官员是否有过错，此时国家应对其采取救济措施。”

完善竞争型选任、晋升及激励机制。在公务员制度改革中，法国政府首先转变了选任方式，由原来的重视知识转变为重视素质和能力，并鼓励在职公务员通过内部竞争考试争取更高层级的职位；在晋升评估上，对绩效进行审计与跟踪，共同评估晋升对象的实际工作能力及潜在能力；在薪酬原则设计中，强调能力与责任，并改进奖金制度。

以整体改革计划推动服务效能提高。2007年，上任不久的法国总统萨科齐和总理菲永推出了一项改革计划——RGPP（公共政策整体改革考察），目的主要在于实现法国政府公共支出的结构化精简。RGPP在所有政府部委中实施450余项举措，逐步进行包括结构改革（例如合并法国的税务和征收部门），治理模式变革（例如实施基于绩效的公立大学拨款体系），改善服务（例如加速入籍处理流程），以及改进IT和人力资源等辅助职能的工作等在内的一揽子改革计划。

3．凝聚改革的推动力量

法国公务员制度改革是个长期持续且不断深化的过程，如何长时间地保持公平与民主并举，同时兼顾效能与责任兼顾，从法国公务员制度改革的动力机制，可以看出推动公务员制度改革不是单方面的力量，而是社会各方共同推动的结果。

（1）社会广泛要求提高政府行政效能成为公务员制度改革的重要推动力量

政府行政效低下，影响经济运行，财政赤字严重。2010年法国公共财政赤字总额为1488亿欧元，超过2009年的1378亿欧元，占国内生产总值（GDP）的7．7%，创历史新高。其中56%的国家财政预算用于国家及地方政府的开支。

政府行政效能低下的另一种表现是官僚主义严重。在法国，官僚机构日益膨胀，公共服务被动且低效，腐败的事件总有发生。在法国，政府机构偏爱缓慢轻度的变革，更多地运用政治手段。

公众对公共服务需求不断提高。世界政治经济一体化的加剧，以及公众对公共服务的更高的、日益特殊化的要求，使政府机构的效率亟待提高。公务员及公务员系统需要从服务精神和业务知识技能两方面适应不断发生的新变化。

党派竞争必然要求公务员制度不断创新。法国的左派与右派不像美国那样趋同，而是存在明显的界限。于是，执政权由左翼向右翼或是由右翼向左翼的转移往往伴随着整个社会的大变革。

新中间阶层的形成也是公务员制度改革推动力量。二战以后，法国出现了一个新的中间阶层，其主要特点是：有较高的文化素质，有较高的社会经济地位；表现出浓厚的政治兴趣，并在政治活动中表现出明确的自我意识。新中间阶层中有部分人希望加入政府，他们希望改革能为自己进入政府体制提供更好的机会，也使自己成为一名公务员之后可以发挥更为重要和确实的作用。

（2）整个社会的民主价值取向，必然要求公务员承担起务实的责任

民主自由的政治传统。法国公共行政产生于大革命后是对强权和集权的官僚体制的变革，具有权威主义的传统。同时，国家有着崇高的地位，起着捍卫卢梭式的“公意”的作用，又具有人民主权的传统。在这种情况下，法国政府要借鉴英、美新公共管理采用的私人部门管理方法和技术必然与传统发生冲突。

社会推动力量的形成。全国公务员组织、在中央政府任职的公务员和高级官员是法国最为强大的压力集团。公务员组织经常寻求议员或掌管财政大权的财政稽核官员的支持，向政府施压。同时，作为法国名校的毕业生，高级官员往往形成特殊的压力集团，很多情况下对政治权力机构有着决定性的影响力。

社会稳定的客观要求。法国公务员群体人数多，影响广泛，与之相关的任何变革都将在全社会范围引起连锁反应；并且，公务员的反抗相当于从内部瓦解整个政府机构，更将带来不可预计的后果。所以从社会稳定角度看，通过公务员制度改革，提高政府的效能，使经济平稳运行，公共服务得到改善，社会大众的诉求得到回应，无疑是上策之选。