以新加坡为代表的强制储蓄制度

三、以新加坡为代表的强制储蓄制度

1.强制储蓄的定义和特点

强制储蓄是一种政府用强制性手段筹集住房建设和消费所需资金的一种住房金融模式。强制性储蓄的基本运行机制是：政府凭借国家权威和信用，通过国家法律和行政规定等强制性手段，强制要求雇主和雇员将雇员工资收入的一定比例定期存入指定机构，该指定机构以优惠贷款方式支持雇员住房消费。就本质而言，住房强制储蓄制度是一种社会保障机制或称社会保险机制。

强制储蓄制度的基本特征包括：第一，资金稳定性强。强制储蓄按雇员工资收入的一定比例缴存：雇员缴存部分直接从雇员工资中扣除，雇主缴存部分由雇主直接缴存，从而形成一个稳定的资金流。住房公积金是一种专项用于雇员住房消费的资金，作用方向明确，资金可使用率高，因此，资金流出也具有稳定性。第二，资金存款期限长，因为雇员在就业年龄期只要参加工作就必须连续不断地缴存公积金，一般存款期限都在20年以上。第三，筹资数额大。强制储蓄在全社会范围内实施，凡是符合条件的雇主和雇员都必须按规定足额缴存。筹资范围的广泛性使强制储蓄制度能归集起巨额资金。第四，筹资成本低。这主要是强制储蓄按月将雇员缴存部分和雇主缴存一并送缴到指定机构，或由指定机构从雇主的银行存款账户中直接划账，因此可以节省商业银行办理单个储蓄所需支出的许多费用，从而降低了筹资成本。

与强制储蓄制度相适应的外部运行条件包括：第一，人均收入水平较低；第二，住房主要依靠政府而不是市场解决；第三，资本市场相对不发达，投资渠道较单一；第四，储蓄制度有较高的透明度。

强制储蓄制度主要产生于20世纪50年代的发展中国家。目前，世界上实行住房强制储蓄制度的国家主要集中在三个区域：一是东南亚和南亚地区的国家，如新加坡、马来西亚、菲律宾和印度；二是南美地区的巴西、墨西哥和智利；三是非洲的加纳、尼日利亚等国家。其中，新加坡的公积金制度最为成功。

2.新加坡的中央公积金制度

新加坡的中央公积金制度（CPU）建立于1955年，开始时只是为了实施养老金计划，为新加坡的在职人员提供社会保险。1968年，新加坡政府在以公积金为坚强后盾的基础上，提出“居者有其屋”计划，公积金才开始进入住房领域，并逐步发展为解决在职人员的购建住房、医疗保险、养老金三项内容为主的广泛的社会保障储蓄制度。

按照CPU制度的规定，任何一个雇员，每月必须拿出一定比例的薪金进行强制储蓄，同时雇主也按雇员工资的一定比例，按月拿出一笔钱来作为该雇员上缴的公积金进行储蓄，统一存入中央公积金局，利率由中央公积金局按定期储蓄存款的平均水平确定。该利率6个月调整一次。计算利息的基数是每月户头中的最低存款数，利息一年存入户头一次，雇员可按规定支用，储蓄时间结束时，结余全部归雇员个人。

公积金的管理、使用、核算由中央公积金局全面负责。按《新加坡中央公积金法》的规定，雇主在规定时间内向中央公积金局缴存公积金，公积金局在收到雇主缴存的公积金后，除留足必要的会员支取提款外，其余的全部资金都用来购买新加坡国家债券。国家通过发行债券回收的资金再转换成政府各项专用基金。在住房方面，则以政府发展基金的形式贷放给建屋发展局，支持建屋发展局的住房建设和个人购房抵押贷款，其资金流程为：

雇员→中央公积金局→购买国家债券→政府发展基金→建屋发展局→个人购房抵押贷款

新加坡的中央公积金制度作为一种政府推动的公益性的长期储蓄系统，具有独到的运作特征：第一，“个有制”而不是“公有制”。新加坡中央公积金局把每个成员的存款设立三个账户：普通账户、保健账户和特别账户。普通账户的存款可用于购置房产、投资股票交易；保健账户用于支付医疗费用；特别账户的存款即为养老金。这种“个有制”把雇员缴存公积金的义务、权利和利益紧密地联系在一起。第二，可变的公积金缴存率。从1955年开始实行公积金制度以来，提取公积金的比例由小到大，不断提高。1955年比例是雇员每月工资的5%（雇主也得交5%），1975年各交15%，1984年以后各交25%。第三，存款利率与市场储蓄利率挂钩。新加坡中央公积金存款的法定年息开始为2.5%，随着经济发展后来提高到6.5%。1986年，中央公积局宣布存款利率根据本地银行利率波动。第四，由政府严密控制。具体方式是：政府补贴；通过国债市场将公积金转变用途；与住房发展局互相支持，将公积金运行与住房发展计划紧密结合。第五，存款保证机制。在新加坡，由于参加公积金保险的人都有公积金储蓄作为偿还购房贷款的保证，所以，银行都愿意提供这类住房贷款，而且借贷条件十分优惠，即还款期限长，利率较低，这样就使居民的住房问题得到了解决。

3.强制储蓄制度的演变

和其他金融模式一样，资金的筹措是强制储蓄制度运行的核心，而其资金动员方式和流程又决定了操作的核心在于如何维护职工缴存公积金的积极性。其面临的主要问题包括：第一，公益性与个人利益之间的关系。强制储蓄是一种公益性的储蓄制度，其运行主体（政府）着眼于整个社会。个人是为了获得购房贷款的权利而参与强制储蓄制度，这种权力取得的时间和数额与职工的收入水平高低直接相关。高收入者因其缴存公积金较多而能首先获得含有补贴的购房贷款，而低收入的职工要获得购房贷款却往往遥遥无期，这就使得低收入职工感到极大的不公而产生不满情绪。第二，缴存公积金存款的保值。公积金缴存具有强制性和长期性。强制性意味着个人承担缴存的义务，而不能根据机会成本原则自主选择。个人在就业年龄期间内一直都在不间断地存储公积金，在此期间，市场利率和通货膨胀常常会不断波动，公积金存款就有出现贬值的可能性。

为解决公平性问题，新加坡采取了一种“多功能集成”的公积金制度。其设计思想是使不同收入者都能通过这种公积金制度得到“无差异组合”的选择。对低收入者而言，虽然在购房消费上可能会丧失一定的政府补贴优先权，但在养老和就业保障方面得到政府补贴的优先权，对高收入者而言，对公积金的“制度消费”组合正好相反。公积金的公益性正是通过这种不同的消费“无差异组合”得到体现。

在公积金存款保值增值方面，新加坡的理念是不断地扩大公积金运行的“开放性”，以更充分地发挥金融市场功能。具体措施包括：第一，变财政补贴型法定利率为与市场利率挂钩的可变动利率。如前所述，新加坡公积金存款利率一开始是与市场“隔离”的，直到1986年开始才与市场利率挂钩。第二，在保值的基础上逐步增值。20世纪80年代末以前，新加坡公积金局的闲置资金几乎全部用于购买政府债券，偏重于保值。20世纪80年代末以来，增值职能成为新加坡公积金局的主要职能之一，其闲置资金的投资结构已突破传统国债范围，参与金融市场特别是资本市场的广度、深度不断增加。