依法执政是早期执政实践理性反思的结晶

一、依法执政是早期执政实践理性反思的结晶

从人治走向法治是新中国进化与发展的支柱性力量。其间，对执政活动规律的探索历经了漫长而艰辛的过程。在时间跨度上，作为执政党的中国共产党在全国范围内执政已经走过了半个多世纪，党在领导人民执掌国家政权的历史实践中，对治国理政的基本规律进行了持之以恒的探索，积累了宝贵的成功经验，也有过惨痛的失误教训。依法执政正是在深刻总结与理智反思新中国成立以来党执政所走过的弯路特别是“文革”的反面教训的产物和历史选择。

(一)依政策而非法律执政

在新民主主义革命时期，作为革命党的中国共产党，主要是通过武装斗争的方式领导人民夺取国家政权的。^[14]进入社会主义革命和建设时期，这种领导方式显然不能成为作为我们党的执政方式。那么，中国共产党从革命党转变为执政党以后，如何领导全国人民掌握国家政权，就成为中共第一代领导集体必须面对的新的历史课题。其实，早在新中国成立前夕，毛泽东同志就对这一问题进行过深刻的思考。他在回答民主人士黄炎培怎样才能跳出历代王朝兴亡的“周期率”时，果断地说:“我们已经找到新路，我们能跳出这周期率。这条新路，就是民主。只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈。只有人人起来负责，才不会人亡政息。”^[15]由此可以看出，以毛泽东为核心的中共领导集体，当时为中共描绘的是一幅民主化的执政蓝图。正是在这一理念的指导下，新中国成立之初，我们党通过国家政权制定了一系列的法律法令。1954年宪法、惩治反革命条例、惩治贪污条例、婚姻法、土地改革法、工会法、私营企业法，等等，都是新中国成立初期中共试图建立民主化法制化执政模式的产物。在1954年宪法草案的报告中，刘少奇同志指出:“中国共产党是我们国家的领导核心。党的这种地位，决不应当使党员在国家生活中享有任何特殊的权利，只是使他们必须担负更大的责任。中国共产党的党员必须在遵守宪法和其他一切法律中起模范作用。”^[16]1956年召开的党的八大会议，将这种法制化的治国思路更加明确地确定下来:“现在，革命的暴风雨时期已经过去了，新的生产关系已经建立起来，斗争的任务已经变为保护生产力的顺利发展，因此，斗争的方法也必须跟着转变，完备的法制就是完全必要的了。”^[17]这反映了以毛泽东为首的中共领导集体，在20世纪50年代对以法治国的积极追求和初步尝试。

然而，由于当时社会形势较为复杂，法制观念还没有在社会真正树立，人们仍然习惯于依靠政策和群众运动的方式处理政治和社会问题。在这种情况下，党的领导方式和执政方式，在实践中更多地表现为采用政策直接动员社会力量，来解决国家生活和社会生活中的基本问题，法律在党对国家和社会的领导过程中的作用十分有限。因此，就总体而言，这一时期党的领导方式和执政方式主要表现为依靠政策和群众运动，法制化的执政方式还没有最终形成。无论是土地改革，还是镇压反革命，以及“三反”、“五反”，都是通过发动群众运动的方式展开的。1957年以后，党不仅没有能够实现领导方式和执政方式的转变，反而继续沿用新中国成立初期主要依靠政策和群众运动的方式来领导国家建设。1958年的“大跃进”就是通过政策发动的，后来又利用群众运动的方式在全国范围内开展阶级斗争。中国共产党在成为领导国家建设的执政党之后，采用政策和群众运动的领导方式和执政方式来治理国家和社会，其结果不仅严重限制了法律的作用，削弱了法律的权威，而且使社会力量不断地以非制度化的方式冲击国家秩序和社会秩序，破坏执政党对国家和社会实施领导的制度基础，从而出现党与国家政权以及党与社会的关系因无法在制度的结构内依照法律的调整而陷入极端不正常状态，进而产生“文化大革命”这样极度混乱的局面，最终导致党对国家和社会的领导受到巨大破坏。^[18]尽管第一代中共领导集体在探索执政方式方面付出了沉重的代价，但是，它为我们党形成和确立科学的执政体制提供了鲜活的教材。

(二)依政治运动和斗争执政

新中国成立后特别是1958年反右扩大化后到党的十一届三中全会以前，党的第一代领导集体在党执政初期着重通过加强党的作风建设和提高执政能力推进执政进程，并加强执政能力。党在全国执政初期，其已由革命党开始转为执政党，从重在破旧转变为重在立新的党，党从“革命为民”发展为“执政为民”。面对地位的变化和组织的发展所带来的一些新问题和党内滋生的骄傲自满、贪图享受的情绪等问题，尤其是如何组织、领导建设的新情况与新问题，党的第一代领导集体着重从作风和提高执政本领两个方面来进行执政。

整风运动是党提高执政能力的主要路径。1949年3月，毛泽东在党的七届二中全会上明确指出:“因为胜利，党内的骄傲情绪，以功臣自居的情绪，停顿起来不求进步的情绪，贪图享乐不愿再过艰苦生活的情绪，可能生长。因为胜利，人民感谢我们，资产阶级也会出来捧场。敌人的武力是不能征服我们的，这点已经得到证明了。资产阶级的捧场则可能征服我们队伍中的意志薄弱者。”“夺取全国胜利，这只是万里长征走完了第一步。”全会号召:“务必使同志们继续地保持艰苦奋斗的作风。”^[19]1950年5月，中共中央及时地抓住当时党的组织和党员干部思想作风上已经暴露出来的种种问题，发出了《中共中央关于全党全军进行大规模整风运动的指示》。党的七届三中全会正式决定，全党应在1950年的夏秋冬三季，进行一次大规模的整风运动，克服以功臣自居的骄傲自满情绪，克服官僚主义和命令主义，改善党和群众的关系。1951年2月中共中央政治局举行扩大会议，决定从1951年下半年开始，用三年时间有计划、有准备、有领导地进行一次整党运动。在教育党员明白做一个共产党员的标准的基础上，对党的基层组织进行一次普遍地整理。1951年中共中央召开了第一次全国政治工作会议，全面部署了大规模整党的基本战略要求与方案。这次整党运动获得了巨大的成功。

与之相并存的抗美援朝、土地改革、镇压反革命三大运动也取得胜利，以此为基础，1951年底又发动了反贪污、反浪费、反官僚主义的“三反”运动，并与整党运动相结合，取得了在执政后自觉地抵制和克服资产阶级对党的腐蚀、保持共产党人廉正为民本色的伟大胜利。

1956年9月党的第八次全国代表大会着重提出了执政党的建设问题。大会强调党和群众的关系。八大着重指出了“党必须不断地发扬党的工作中的群众路线的传统，并且指出了这个任务由于党成了执政的党而有更加重大的意义”。^[20]“工人阶级的政党不是把人民群众当作自己的工具，而是自觉地认定自己是人民群众在特定的历史时期为完成特定的历史任务的一种工具。”^[21]“因此，党的工作中的群众路线，本身就要求党的领导保持谦虚谨慎的态度。骄傲，专横，鲁莽，自作聪明，不同群众商量，把自己的意见强加于人，为了自己的威信而坚持错误，是同党的群众路线根本不相容的。”^[22]八大提出为提高党员的标准而斗争并在党章中对于党员的条件作了一些新的规定。邓小平在报告中指出:“中央认为，关于有任何功劳、任何职位的党员，都不允许例外地违反党章、违反法律、违反共产主义道德的规定，在今天具有特别重要的意义。”^[23]这表明，当时已经在一定意义上注意到了政策、道德与法律三者对党执政的重要性，但可惜的是这一正确认识没有得到始终如一地贯彻。

同时，忽视执政的法律形式并不是不注重对国家和社会发展的领导，而只是从提高执政本领、强化对建设的统帅方面加强党的执政能力建设。早在新中国成立前夕党的七届二中全会上，毛泽东就指出:“从现在起，开始了由城市到乡村并由城市领导乡村的时期，党的工作重心由乡村移到了城市。”“党和军队的工作重心必须放在城市。”“从我们接管城市的第一天起，我们的眼睛就要向着这个城市的生产事业的恢复和发展。”“为了这一点，我们的同志必须用极大的努力去学习生产的技术和管理生产的方法，必须去学习同生产有密切联系的商业工作、银行工作和其他工作。只有将城市的生产恢复起来和发展起来了，将消费的城市变成生产城市了，人民政权才能巩固起来。”^[24]

在第一个五年计划经济建设项目全面铺开后，大批新建扩建的工厂陆续投产，在技术改造过程中，党对科技和人才建设的领导被提上议事日程。1956年1月25日，毛泽东在最高国务会议上指出:“我国人民应该有一个远大的规划，要在几十年内，努力改变我国在经济和科学文化上的落后状况，迅速达到世界上的先进水平。”^[25]随后，周恩来提出了“向现代科学技术大进军”的号召，要求国家计委、中科院和有关部门近期就制定出1956到1967年的十二年科学技术发展远景规划，把世界科学的最先进成就尽可能迅速地介绍到我国来，把我国科学事业方面最短缺而又最急需的门类，尽可能迅速地补足起来。争取在第三个五年计划期末使我国最急需的科学部门能够接近世界先进水平。^[26]更为重要的是，1962年初，中央召开扩大的中央工作会议即七千人大会。毛泽东在七千人大会上的讲话中指出:“在社会主义建设上，我们还有很大的盲目性。社会主义经济，对于我们来说，还有许多未被认识的必然王国。”“社会主义建设，从我们全党来说，知识都非常不够。我们应当在今后一段时间内，积累经验，努力学习，在实践中间逐步地加深对它的认识，弄清楚它的规律。”^[27]

可见，党的执政行为经历了不断调整与完善的发展过程，不能否认其间的重大成就，也不能说已经步入到了依法执政的轨道。而“文革”中对法制的彻底破坏更是留下了十分沉痛的教训。