论构建和谐社区背景下城市社区治理模式的选择

论构建和谐社区背景下城市社区治理模式的选择

曾　伟　田　深

社区是社会的相对独立单元，是整体社会的一个缩影，社区和谐构成了社会和谐的基础。因此，必须把构建和谐社区作为构建社会主义和谐社会的切入点。而和谐社区的构建则要通过和谐有序的社区治理来实现。

一、和谐社区背景的提出

在构建和谐社会的背景下，基于社区与社会这种局部与整体的特殊关系，和谐社区的概念孕育而出，并且被公认为我国社区建设的终极目标和理想状态。关于和谐社区这一崭新概念，有了多种的解释。同时，不少城市政府也在实践中展开了对和谐社区内涵的讨论。概括各种观点，和谐社区基本特征应该包括以下几点:(1)强烈的社区认同感、归属感。社区居民广泛参与社区建设。广泛的社区参与是和谐社区建设的生命线，也是和谐社区的根本标志。(2)完善的社区服务，社区居民生活便利。着眼满足居民物质文化生活需求，通过不断拓展服务领域，丰富内容，改进手段，为社区单位提供社会化服务，为居民提供多层次、多方面的便民利民服务。(3)生活环境舒适，治安管理良好，社区居民安居乐业。通过环境整治、小区改造，使社区环境得到绿化美化，为居民群众提供一个舒适、优美的人居环境。(4)社区管理和谐有序，民主化程度高。社区组织能够以社区居民为本，通过居民的广泛参与，民主合作，保障社区事务管理有效进行。(5)祥和的人文环境，和谐的人际关系。社区居民文明礼貌，群众性文化体育活动丰富。

二、符合和谐社区建设需求的城市社区治理模式选择

(一)现阶段我国城市社区治理的三种模式

社区治理是指以社区地域为基础，政府与社区组织、社区居民共同管理社区公共事务的活动，它体现为社区范围内的不同主体依托各自资源而进行的相互作用模式。

20世纪90年代，中国开始了城市社区治理的经验探索。我国的社区治理模式，随着社区发展目标的调整而发生变化，主要有三种模式:

一是行政型治理模式。这是一种政府主导型的治理模式，这种模式源于计划经济体制的政府管理。这种通过行政手段，通过对社区资源和社区组织的控制而达到治理目的的模式，能够发挥政府组织动员社会资源和社会力量的优势，在短时间内体现出社区建设的效率。但是，这种模式对社区的自治能力的提高和社区建设的深入开展是不利的。

二是合作型治理模式。这是政府推动与社区自治结合型的治理模式。在这种模式下，社区自治组织在法律规定范围内的权利逐步得到体现，社区自治能力不断得到加强，尤其是社区民主选举、自我管理、自我教育与自我服务的能力通过社区建设的实践得到提高。由于社区公共事务的处理和社区公共利益的实现同社区居民的切身利益紧密联系在一起，同时，社区的组织体制与管理制度为社区居民参与社区管理提供了一定的制度途径。这种治理模式是政府组织与社区组织改革与体制创新的尝试，政府组织在培养、指导和协调社区组织的过程中逐渐让位于社区与社会组织，这是一种制度的创新。

三是自治型治理模式。这是一种社区主导与政府支持的治理模式。社区治理要真正实现善治，必须通过加强民主参与和民主决策，走向民主自治，这也是社区治理的最终目标。这种治理模式主要表现为:社区治理的主体是社区自治组织与社会组织，这些组织真正成为承担社区公共事务管理与决策的自治性组织。在这种治理模式下，社区成为一种网络组织，是由社区内的各种组织组成的资源互补、信息互通并具有一定灵活性的组织体系。

上述社区治理模式是现阶段我国各地社区建设中三种代表性的治理结构，它们都是从国家与社会的关系的角度对社区治理的有益探讨，清晰地体现了国家与社会、政府与社区在社区事务管理中的力量构成。

(二)和谐社区目标下治理模式的选择原则

和谐社区的实质即是追求一种社区内部有序，并与外部协调发展的存在状态。因此，我们确立治理模式的选择原则只需他们满足这个实质。

1.与社会整体发展一致原则。指导社区建设的和谐观是一种整体的和谐观。和谐社区的实质也要求一种与整体社会协调发展的存在状态。

2.促进和谐社区发展原则。和谐社区不是一个空洞的想象，而是一个实在的目标和行动，有着丰富的内容与特征。我们评价一个指导思想是否正确合理，就是看这个指导思想能否反映这个活动或者行为的目的。

(三)现阶段城市社区治理的现实问题分析

随着城市化进程的加快和社会转型，近年来我国城市社区治理也取得了显著的进步，但是中国的城市社区治理目前尚处于探索阶段，在实际治理过程中还存在许多问题，主要表现在以下几个方面:

1.社区治理的法律法规建设滞后，无法实现有效的指引和明确的规范。虽然我国1989年就颁布了《中华人民共和国城市居民委员会组织法》，规定居委会是群众性自治组织，但该法规定的居委会的性质、职责、任务、产生程序、运行机制等与现实有较大差异，在实际工作中很难操作。同时，与该组织法相关的配套法律和实施细则很少。

2.对城市社区的本质依然不能够准确定位，社区行政化倾向仍然存在。受传统的行政管理体制影响，在社区治理结构中社区居民委员会仍然被作为街道办事处组织的延伸并承担着国家的行政职能。街道办事处作为国家的行政管理机构要完成大量的行政管理任务，为了完成这些任务，街道办事处又把目标责任分解下达到各个社区居委会，要求各居委会必须完成，导致社区承担了过多的行政任务，社区工作表现出浓厚的行政化色彩。

3.居民与社区居委会之间缺乏信任，社区居民的社区参与意识淡薄。从法律上讲，社区居委会是基层群众自治组织，应当积极表达居民意愿，维护居民利益。由于居委会成员直接选举在一些地方流于形式，居委会的权力很大程度上仍源于政府，而不是居民的授权。居民对其认同度不高，造成信任感缺乏。在这种对社区组织不信任的背景之下，社区居民的参与意识淡薄，直接导致了社区自治的难以实现。

4.城市社区服务机制不健全，服务体系亟待完善，社区服务难以满足广大居民对物质文化生活的需求。社区服务是社区治理的关键。总体来看，我国城市社区服务主要存在资金不足、缺乏统一规划与政策引导、服务产业化发展速度较慢、服务信息网络体系还没有完全形成等问题，严重影响了社区服务的建设和完善。

5.城市社区治理和建设的资金比较匮乏，难以有效保障社区的自治和规划。一方面，筹资渠道过窄，资金来源严重不足。目前，城市社区建设资金主要由街道、居委会自筹，政府投资以项目为主，所占比重较低。另一方面，社区资源开发利用不足，导致资源闲置与供不应求的矛盾突出。在单位体制尚未完全过渡为社区体制的情况下，一些驻区企事业单位各类资源充足，甚至出现闲置和剩余，而社区居民物质文化生活所必需的资源又极度短缺，这就形成了严重的矛盾。总之，资金短缺、资源不足及不能有效整合，使得社区的有效治理和规划无法得到保障。

(四)分析与结论

和谐社区是基于法律框架和道德约束，以社区居民为中心的，生活环境舒适、社会管理协调合作、邻里关系和睦、具有浓郁人文精神的特殊地域空间。和谐社区的实质即是追求一种社区内部有序，并与社会整体协调发展的存在状态。笔者认为，在现阶段构建和谐社区的背景之下，我国城市社区的治理模式应该是政府推动与社区自治相结合的合作型治理模式，主要原因如下:

1.综观我国城市社区治理模式的实践，行政性、合作型、自治型三种社区治理模式的尝试都为我们思考和谐社区的治理模式提供了重要的经验。同时，行政性——合作型——自治型治理模式的发展过程也是我们选择社区治理模式的基本选择。对于社区建设来说宏观的治理模式选择就是国家与社会的关系的构建，具体的表现就是政府与社区两种力量的调配。国家与社会的分析视角也是我们分析政治学科问题的基本范式。

2.和谐社区强调社区建设、社区发展必须与社会整体发展一致。从宏观的角度，目前国家对社会的控制在不断地减弱，政府也正将本属于社会的领域归还于社会。政府对社会的管理方式、认识观念等都逐渐地在改变，政府的行政控制在弱化，社区的自制功能则开始发展。这也是社区发展的必然规律。

3.从现存的城市社区治理问题来看，法律法规建设滞后、社区行政化、居民与社区居委会之间缺乏信任，社区居民的社区参与意识淡薄、城市社区服务机制不健全、社区治理和建设的资金比较匮乏等这些问题的出现，基本上说明了这样一个事实:政府在社区治理中还在继续地发挥着重要甚至是必不可少的作用，以社区组织、社区居民为主的自治网络、自制机制还未真正地建立。所以说，社区治理力量的构成还是应该以政府与社区合作治理的模式存在。

4.和谐观指导下的和谐社区建设，必然也是一种协调型和发展型的社区。对于和谐社区的内容特征里的各个元素，我们都必须立足于当时整个社会的发展节奏，包括政治的、经济的、文化的等。随着社会整体的发展，社区的外在环境、制约因素的发展，必然要求社区也会相应的改变。针对我国现在城市社区的发展实际，我们的和谐社区建设只能选择政府与社区组织合作的治理模式。而自治性的社区治理模式，则是社区治理模式未来发展的基本趋势，它必将随着政府角色的彻底转变和社会自治机制的完善而确立。

(作者单位:中国地质大学政法学院)