基于“善治”理论的城市社区治理模式重构

山东大学法学院　魏治勋

摘　要：城市社区治理模式的优劣关乎国家治理能力、政府治理能力与社会治理能力的建设和提升。我国城市社区治理模式的发展与改革过程，是国家向社会放权、社会不断分化和多元化的过程。新中国成立以来，我国先后经历了“单位制”为主、“街—居制”为补充的两制并立的城市社区治理模式、“街—居制”为主体的城市社区治理模式，当下我国形成了以“街—居制”为框架的混合型城市社区治理模式。我国当下城市社治理模式还存在着行政化严重、治理手段传统、合法性不足以及其他主体参与不足等问题。因此，有必要以“善治”理论对我国城市社区治理模式进行检视和重构，完成和实现我国城市社区治理向多元化、社会化、专业化和高效化的现代模式转变。

关键词：城市社区　治理模式　善治　重构

城市社区治理是指在城市社区中，通过政府、社区治理组织、社区居民以及非官方社会组织等多元主体的共同参与协作，共同解决社区公共问题，提供社区公共服务的过程。上述多元主体在一定的架构下通过常态化、固定化的方式和手段对社区进行治理，就形成了城市社区的治理模式，其中既包括社区治理的规范性依据和制度性架构，如国家立法、政府规章、自治章程等，也包括在实践中实际发挥效力的、潜藏于社区制度性架构背后的隐性运作方式和不成文治理策略。

城市社区治理模式的研究是一个常探常新的主题，但法学学者却较少涉猎其中，反而是社会学或政治学学者对这个问题进行了许多探讨，提出了一系列的观点。如学者魏殊将中国当下的城市社区治理模式概括为传统型社区治理模式、协作型城市社区治理模式和行政型城市社区治理模式。潘小娟认为中国当下以“党委政府主导，民政部门牵头，社区居委会主办”的自上而下的等级结构网络为城市社区治理模式。还有相当的学者认为中国当下的城市社区治理模式是向“社区制”的过渡，并认为“建立在合作主义基础上的新型政府与社会关系、社区制逐步取代单位制以及城市街道制体制的改革，代表着我国社区发展与制度创新的基本思路”。但笔者认为，以上观点都难以较好的概括我国当下的城市社区治理模式。第一种观点中，作者在进行类型划分时采用了多重标准，传统型社区与行政型社区存在交叉，同时三种类型的划分较为模糊，难以概括出我国当下城市社区治理模式的结构和运作模式。第二种观点概括了我国城市社区治理的运作模式，但缺乏对于制度样态和组织结构的概括。第三种观点则偏于理想化，学者的研究多基于政府的规划方案或典型宣传，难以体现实际中我国城市社区治理模式的实质。立足于实际的调查和研究，笔者试图论证一个命题：我国当下的城市社区治理模式是以“街—居制”为框架的混合型城市社区治理模式。为了证成这一命题，笔者首先对新中国成立以来城市社区治理模式的沿革进行回顾。在此基础上，论证以“街—居制”为框架的城市社区治理模式的现实基础，并对其特点进行分析。最后，在对比分析我国城市社区治理经验和问题的基础上，对于我国当下城市社区治理模式进行重构。笔者希望通过本文的论证厘清我国当下的城市社区治理模式及其特点，有助于引入“善治”理论来重构我国当下的城市社区治理模式，最终提高我国的国家治理能力、政府治理能力和社会治理能力。

一、新中国成立以来城市社区治理模式的沿革

为阐明我国城市社区治理模式的变迁，就必须对新中国成立后城市治理模式的沿革加以阐明。

新中国成立初期，国家对大城市实施了军事接管，完成城市接管之后，有关内战过后社会整合的问题便摆在了国家的面前，这些问题主要体现在以下四个方面：其一，中国传统社会及国民政府所建构的社会组织和民间势力依然广泛存在，并在中国社会产生和发挥着重要的影响。其二，城市社会矛盾尖锐，敌对势力活动猖獗，社会形势混乱。其三，社会生产能力低下，社会资源分散且严重不足，社会生产难以有效地恢复和发展。其四，社会呈现多元化发展的局面，多种思潮共同存在，社会思想分化。

面对棘手的社会局面，国家实现内战后社会整合的指导思想是国家掌控社会资源的配置，建立全体社会成员对新政府的依赖性。具体来说，国家通过相关政策、暴力镇压和法律法规等建立起政府与社会高度结合、高度专制化的政治体制以及受政府高度控制的计划经济体制，实现由政府掌握社会资源配置的关键性社会控制基础。在此基础之上，社会成员生活和发展所需的社会资源必须借由政府才能得以满足，从而使社会成员不得不归附政府，形成社会成员对于政府的依赖，而政府则借此“威权体制”将政府的权力伸入中国社会的每一个角落。

在城市社区治理方面，国家从“破”和“立”两个层面入手，对中国城市社区的治理模式进行了整合和重塑。从“破”的角度讲，国家一方面通过“镇压反革命”等政治运动对国民政府时期旧有的社区组织和民间势力进行了彻底的清理，其中就包括宣布废除“保甲制度”等。另一方面通过“三大改造”等社会主义改造措施，基本上消灭了“私有制”在城市中的生存空间，使得城市的生产资料高度掌握在政府手中。通过这一系列行动，中国基层社会旧有的社会治理结构、民间传统势力、私有经济以及其他传统遗存遭受了严厉的打压，中国传统的基层治理体制彻底解体。在“立”的层面，为加强政府对于社会的控制，确立新政权对于社会的绝对统治，国家学习苏联的经验，在城市中建立以呈现“伞状结构”的“单位制”为中心的社会组织结构：一方面国家将单位设计为社会组织和社会资源配置的基本单元，通过单位实现社会的组织化和社会资源的国家配置；另一方面通过单位这一中介连接国家和城市居民，实现国家和城市居民间的控制和依赖关系。城市社区的治理是其中的重要一环，因此，新中国成立初期国家在城市社区治理中着力建构以“单位制”为核心、“街—居制”为辅助的二制并立的社区治理模式，后来甚至试图以“单位制”取代“街—居制”，构建纯粹的“单位制”社区治理模式。在此制度下，所有的城市社区被划分为两大类，即单位社区和非单位社区，两类社区分别采用“单位制”和“街—居制”两种不同的治理体制。

在“单位制”逐渐占据城市社区治理模式主流的同时，通过两部条例和相关政策建立起的“街—居制”逐渐被挤压至城市社区治理模式的边缘，这一扩张主要是通过两个过程完成的：“社区单位化”和“单位社区化”。“社区单位化”最早兴起于“大跃进”时期城市人民公社的举办，其实质是通过人民公社大量举办社办企事业，使人民公社实质上成为一个不同于既有单位的松散的单位，生活于城市人民公社中的非单位成员都要参与社办企事业的工作，从而就把原先“街—居制”下的非单位居民纳入了“单位制”的治理下。但“社区单位化”这一过程没有延续太长的时间，随着“大跃进”运动的结束，“社区单位化”也以失败而告终。“单位社区化”又称为“单位办社会”，它最早始于“企业办社会”，是指单位在其内部大力兴办各种事业组织，承担一些原本应属于社会的职能，在单位内部形成庞大而严密的部门体系，而单位也因此形成了一个“微缩版的社会”，进而在相当程度上取代社会和社区治理组织的现象。“单位社会化”是通过增加单位的数量和扩大单位的规模来实现的，其结果同样是使更多生活于“街—居制”下的非单位成员加入到单位中，提高单位的“覆盖率”。“单位制”城市社区治理模式一方面满足了新中国成立初期国家贫弱混乱状态下高度集中社会资源、加强社会动员与强化社会控制的需要，有利于国家政治迅速安定，经济快速恢复和发展，社会建设大规模展开。但与此同时，“单位制”的社区治理模式使我国社会形成了“总体性社会”，社区居民产生了“依赖性人格”，其后果是我国社会呈现出高度组织化和行政化的面貌，社区居民高度依赖于“单位”，严重降低了我国社会的流动性，削弱了社区居民的自由意识，社区居民成了“单位”和政府的附庸。同时，非单位社区居民迅速下降，社区规模不断降低，根据《城市街道办事处组织条例》和《城市居民委员会组织条例》建立的“街—居制”逐渐被排挤至社会边缘。

“文革”结束后，盛极一时的“单位制”也开始走向没落与解体，直接导致这一转变的是“文革”结束后中国所进行的改革开放，而替代“单位制”成为社区治理模式核心的正是被其挤压至社区治理边缘的“街—居制”。

中国的改革开放是以经济体制改革为核心，涵盖政治体制、文化体制和社会体制改革在内的一次大的社会转型，在此背景下，“单位制”下的城市社区治理模式所受到的冲击是根本性的。首先，通过经济领域的放权，国家不再是唯一的社会资源配置主体，“市场”的兴起和发展使得“单位制”社区治理模式的核心——单位开始逐渐丧失其在社会组织方面的基础和中心地位；再者，随着改革开放的不断深入，社会经济成分日益复杂，公有制经济成分无法继续过去“一统天下”的繁荣，开始与其他种类的经济成分共同竞争。在竞争过程中，公有制经济成分的比重不断降低。与此同时，党政军等机构在经济改革的促动下进行了一系列机构调整，单位数量和成员人数大幅减少。以上两点共同导致单位对于社会的控制能力剧烈下降，社会分化速度加快，我国的“总体性社会”开始解体。最后，单位成员对于单位依赖性降低，社会人员流动性增强，单位再也无力对社区成员实现全面的控制和管理，也无力再负担社区成员的社会资源供给。加之国家政治体制改革的政策和制度调整，“单位制”的城市社区治理模式日益萎缩。

在“单位制”逐渐萎缩的同时，“街—居制”被重新确立为城市社区治理的核心以及一般性的治理模式。虽然规范基础和制度基础没有发生变化，但与早期“街—居制”相比较，此时的城市街道办事处（下称“办事处”）与城市居民委员会（下称“居委会”）已然不再是国家肇建时所设计的组织样态与职能架构，不但其机构规模大为扩大，内部部门设置日趋复杂，而且其职能也大幅扩展，主管和经办事项日臻繁密。“街—居制”之所以出现如此变化，一方面是因为城市人民公社时期“社区单位化”所造成的基层治理机构膨胀的历史遗留；另一方面是由于城市人口的迅速增加和流动性增强，尤其是20世纪60年代“婴儿潮”步入青壮年和下乡知青返城。另外还有下岗失业人员的迅速增多。这些问题都使得办事处和居委会不得不扩大规模、扩充职能。但在街道办事处规模扩大，职能增多的同时，一个制度性矛盾也显现出来，那就是两个机构的法定职权与其规模和职能产生了严重的不对称，即办事处与居委会的法定职权未能随着规模的扩大和职能的增加而扩展。这一制度性矛盾致使“街—居制”在运行过程中产生了诸多困境，如职能超载、部分职权缺乏法律和法规授权、合法性降低等。此外，“街—居制”的行政化色彩更加强烈。虽然国家政治改革强调向社会放权，提倡社会在有限的范围内实现自我管理，但政府和办事处视居委会为政府体系中的一环，以科层制的行政官僚体制统辖整个社区治理链条。政府和办事处不仅实质上掌握居委会成员的提名权和任命权，还使其承担了上级政府的大量职能，行使了部分上级政府权力。不仅如此，在社区日常治理中，办事处和居委会以行政管理的方式主导社区治理，排斥社区居民和非官方社会组织的参与，俨如两级基层政府。

二、我国当代城市治理模式探析

在充分认识“街—居制”本身所存在的机构臃肿、职能超载、过度行政化以及合法性不足等问题后，国家推出了新一轮城市社区治理模式改革，这次改革中形成了以“街—居制”为框架的混合型城市社区治理模式。相似但不同于传统“街—居制”，当下城市社区治理模式在整体、结构、参与主体、治理手段和历史背景上呈现出以下特点。

总体上说，我国城市社区治理模式在制度安排和逻辑结构上仍然维系着“街—居制”的基本组织模式，办事处与居委会之间、社区治理组织与社区居民之间的关系基本没有变化。从整体上看，我国城市社区治理依然延续着“街—居制”的城市社区治理模式，“街—居制”原有的制度性架构、实际运作方式以及逻辑结构都没有发生明显的变化。从办事处与居委会的关系来看，虽然个别居委会的自主性有所提高，但办事处与居委会之间行政化的领导与被领导关系并未改变。事实上，办事处及其上级政府不但实质支配和管控着居委会的日常运作，还具有提名和决定城市居民委员会成员的最终权力。高度行政化的组织管理方式使得居委会在归属感上更倾向于上级政府组织，忽视社区居民和非官方社会组织的参与，偏离了其来源于基层社区居民而服务于城市社区居民的本真目的。另一方面居委会基本上丧失了其自主性，只得无条件完成上级政府组织所交办的全部工作，甚至以此为最高目标，忽视本社区自身的特点、问题和需要。从社区治理组织与社区居民的关系来看，社区居民仍被动地处于“被治理”的地位而非法律所规定的社区治理重要主体。事实上，从“街—居制”建立之日起，社区居民参与社区治理的程度便十分有限，其一直被作为社区治理的客体对待，只有办事处及其上级政府或居委会需要借助社区居民的名义为相关人事安排、决策过程和政策实施获得合法性外观，或需要借由社区居民的力量才能实现个别问题的解决时，社区居民才会作为社区治理的“主体”“参与”到社区治理中。由此所造成的后果是缺乏社区居民参与的社区治理呈现出合法性不足的问题。国家不应模糊上级政府与办事处和居委会的职权范围，亦不应当以行政化的方式剥夺居委会及社区居民有限的自治权利，以免扼杀城市社区的自主性、主动性和创造性。

从结构上看，当下“街—居制”框架内部的治理结构已然不是简单的“上级政府—办事处—居委会—社区居民”的垂直结构，其背后同时糅合进了其他的亚结构，这些亚结构与垂直结构共同构成了当前“街—居制”的混合制式样。传统“街—居制”的内部治理结构所遵循的是从上级政府经由办事处和居委会再到社区居民的垂直结构，这种结构仿自政府的科层制体系，与“单位制”的内部治理结构同期并存，其目的在于通过明确而简单的链条实现国家对于“单位外”的社区居民的管控和治理。经过30多年的改革开放，我国城市社区的结构经过吸收、融合、发展和变革而呈现出日益复杂的样态。相应的，在传统的垂直治理结构之外也衍生出若干亚结构，与垂直治理结构共同构成了“街—居制”混合而复杂的内部结构。这些亚结构主要体现为：其一，融入“街—居制”的“单位制”。原先居于我国城市社区治理核心地位的“单位制”在20世纪70年代末80年代初开始衰落，但在80年代至90年代中期之前，“单位制”仍然与“街—居制”共同存在。随着“街—居制”的发展以及“单位制”的进一步萎缩，“单位制”最终并入“街—居制”的大框架下，成为“街—居制”下的亚结构。但是，这种“并入”在一定程度上是形式性的和区划性的，具体表现为归入“街—居制”的原单位宿舍往往相对独立且自成体系，单位宿舍的治理在相当程度上还需依靠本单位，办事处及居委会对其治理的职权有限。其二，城市社区化的农村聚落。近年来，随着城市的快速扩张，越来越多的农村通过城镇化改造成为城市社区。通常情况下，这类改造以原有的村建制为基本单元，并以本社区统辖未来在本社区范围内的新入居民。传统的农村村落是以家庭和家族为基础的熟人社会，村民之间往往具有血缘或亲缘关系，相互熟识、相互信任、相互扶助，表现出不同于现代城市社区陌生人社会的特征。但快速的城市化并未能快速的消灭农村原有的组织模式和血缘结构，原先村落的村民在新的城市社区中聚集在一起，就会基于原先的血缘、宗族等特殊关系而形成一个或多个特殊的利益群体。现实生活中，此类利益群体往往把持着社区的实际治理权，在组织上由特殊群体成员出任居委会组成人员，在社区治理过程中区别特殊群体成员与新入居民，依身份不同给予不同的待遇、采取不同的治理措施。政府及办事处将此类特殊群体作为城市社区治理的重点，采取有别于一般社区居民的政策措施，尽量予以拉拢和尊重。其三，企业化的居委会。有的居委会自身不仅提供社区服务，还拥有若干集体企业。对这类居委会来说，其自身有两个主要职能，一个是社区治理和社区服务的职能，另一个是管理和经营集体企业的职能。因此，除非聘请专业人员管理企业，居委会的主要负责人往往兼具两个身份，那就是社区居委会的工作人员和集体经济组织的管理人员。在制度和组织上，办事处对于居委会的控制和管理主要且只能集中于社区治理和服务方面，而对于集体企业的经营管理权，则属于企业自主的范畴，办事处及其上级政府无权干涉。尽管居委会的社区治理职能与集体企业的自主经营在制度上是相互分离的，但实践中，二者还是相互交叉的，主要体现在集体企业丰厚的赢利经常会成为居委会的办公经费和居民福利的来源。由此便产生了两个问题，一是居委会由于对集体企业资金的需求而产生的依赖性，于是产生了“反客为主”的矛盾。二是居委会成员以“参与社区治理，服务社区居民”的名义博取集体经济组织的职位，这导致了基于个人私利的制度异化。这就形成了“街—居制”下的又一种亚结构。

从参与主体上看，我国当前城市社区治理模式实际容纳的社区治理参与者范围有所扩大，政府和社区治理组织以工具理性对待其他主体的参与问题，强调非官方主体的有限参与。当下“街—居制”发展的一个重要的特点是办事处和居委员开始容纳一些非官方的社会服务性组织参与到城市社区治理中，如社区物业组织、红白理事会等。这些变化的出现并非出于主动，而是被迫为了解决我国“街—居制”发展过程中居委会出现的两种非正常现象：职能超载现象和“漏斗效应”现象。通过引入一些非官方的社会服务性组织，居委会就可以将原先自身所承担的部分职能和所负担的部分任务转移至这些非官方的社会服务性组织身上，从而实现居委会自身职能和工作任务的分散。但从本质上讲，政府和社区治理组织在以工具理性的态度利用这些非官方的社区治理参与者。上述非官方社会服务性组织仅仅在对居委会工作予以有限的协助，并未真正以社区治理主体的身份参与社区治理，这与上文所述的社区居民“参与”社区治理的情形如出一辙。也就是说，社区治理的非官方参与者仅可协助政府和社区治理组织进行必要的社区治理活动而绝不能妨碍与挑战政府和社区治理组织对于社区治理的主导权，这既是对于社区治理非官方参与者的最高容忍，也是为非官方社区治理参与者所划定的“红线”。而超出这个必要限度的非官方社区治理主体，无论是非官方社会服务组织，还是社区居民个人，抑或是其他非官方社会组织，都将被排斥于社区治理的大门之外。

从治理手段上看，当下我国的城市社区治理模式以人治而非法治为主要策略，展现为个人专断或集体专断下的专制主义、父爱主义、民粹主义等传统社会的治理手段，现代社区治理理念匮乏。承继自改革开放之前和20世纪80年代城市社区治理的运作模式和历史经验，我国当下城市社区治理体现出浓重的“人治”特色，概括来说，我国城市社区的治理在很大程度上不是取决于法律和制度的规定而是取决于政府领导、社区治理组织主要负责人的意志；社区治理的政策和发展规划缺乏稳定性，时常因领导或负责人的改变而调整；在处理社区公共事务时，决策并非依据法律规定和民主方式作出，而是凭借个人的专断；缺乏规则意识，法律意识淡薄。在不同的社区，“人治”的具体表现各不相同，综合而论，社区中的“人治”在整体上表现为一人或集体的专断，类型上表现为专制主义、父爱主义和民粹主义等形态。其中，个人专断和集体专断是以社区治理中实际掌控“人治”的人数所进行的划分，个人专断经常性的表现为政府或社区治理组织的负责人的独断专行。集体专断则体现为政府或社区治理组织主要负责人集体的专断。同时，在集体专断的团体内部，往往存在一定的民主，专断团体的成员通过一定的民主手段共同决定对外专断的方式和策略。而对于不同类型来说，专制主义在社区治理中表现为政府或社区治理组织的负责人或主要负责人垄断社区治理的大权，有关社区治理的重要事务均由其做出，其他工作人员主要配合并执行负责人或主要负责人的决策。父爱主义与专制主义颇为类似，但更多的体现为政府、社区治理组织的负责人或主要负责人以追求社区更好发展、社区居民更好生活的善意而对社区进行专制式和强制式的治理。父爱主义主要存在于拥有集体经济组织或负责人威望颇高的城市社区中。民粹主义在社区治理主要表现为过分而非合理地关注和听取社区居民的诉求，如当政府、社区治理组织与社区居民发生纠纷时，政府和社区治理组织为了尽快平息矛盾而接受居民的不合理要求。社区中的民粹主义不同于民主主义，其往往缺乏合法性与合理性的基础，违反法治公平、平等等价值追求，是不应当提倡或鼓励的。城市社区治理中的“人治”特点不仅与我国“法治”的社会氛围相互冲突，亦不符合现代社会社区治理的发展方向，反映出我国城市社区治理中现代治理策略的匮乏，这一“软肋”也是未来重构城市社区治理模式时所应当重点关注的。

从历史背景来看，我国当代城市社区治理模式保留了大量的旧制度遗存，历史印记明显，发展和改革包袱沉重。我国当代城市社区治理模式脱胎于早期“街—居制”，伴随着我国社会的改革发展和城市社区治理模式的多次变化，在其内部遗留了大量的历史痕迹，诸如行政化严重、传统的治理手段、职能超载、传统的户籍制框架、“单位制”与村落制遗存、治理结构复杂等等。这些历史烙印的存在，一方面是我国社会调速发展、社会变迁的必然结果，另一方面也反映出我国城市社区治理模式的发展落后于时代的要求，无法完全适应社会发展的状况。如何抛弃这些历史的包袱，引进、创制出适合于当代中国城市社区治理的制度架构和手段策略，成为重构一个“良善”的社区治理模式的关键。

三、中外对比视野下我国城市社区治理模式之不足

城市社区治理模式均因脱胎于本国的社会发展、政治体制、经济结构、民族文化以及现实需要而各具特色。虽然国外城市社区治理的经验不能直接照搬适用，但“不断地向制度发达国家学习是一条便捷的途径，而且在相当程度上也构成了制度创新能力的基础”。因此，我们有必要深入研究西方发达国家的社区治理经验，培养自身的制度设计能力，建立和完善先进的社区治理模式。

根据政府与社区结合的紧密程度，可以将国外的城市社区治理模式分成三种：第一种是政府主导型模式，这种模式以新加坡为代表，表现为政府与社区高度的结合。具体来说，政府在社区内设置了大量的官方机构并对他们实行物质支持和行为引导，通过对社区组织的管理和指挥实现对社区的全面掌控，行政化色彩颇为深厚。第二种是社区自治型模式，这种模式以美国和德国为典型代表。美国城市社区治理基于社区自治，将政府、社会及社会其他组织作为社区治理的共同主体，其中政府以监察者和指导者的身份，通过制定公共政策和公共服务的目标、标准、原则去衡量社区服务的质量和效益，致力于发动一切力量为社区提供有效的、高质量的公共服务。社会其他组织则定位为社区服务的主要提供者和具体执行者，通过专业化的活动和服务，为社区治理提供了强有力的保障，同时也对政府的公共政策和公共服务目标实施管控和监督。经由三方的共同参与，美国建立起社区治理的长效化机制，形成了社区治理良性发展的局面。而在德国，社区仍然以社区自治为基础，社区既是一级政府，也是居民实现高度自治的组织机构。德国在城市社区治理中注重构建完整的社区治理体系和完备的自治法律法规，主张在社区组织的主导下创新社区治理文化和社区服务理念。同时，社区组织积极引导市场组织或其他组织参与社区治理，以替代社区组织的重合职能并实现社区组织的瘦身。第三种是混合模式，这种模式以日本、澳大利亚和新西兰为代表，呈现出在社区治理中官方色彩与民间自治相结合的特点。具体表现为政府对社区公共事务的治理较为宽松，通过对社区进行规划、指导、监督和提供经费支持等间接手段实现对城市社区的治理。而借助于政府的引导和帮助，由政府工作人员、社区居民以及其他社区团体共同组成的社区管理机构直接负责社区治理的主要工作，以实现政府与民间自治力量对于城市社区的协同管理。

总结国外发达国家城市社区治理的经验，可以将其概括为社区治理的法治化、社区治理的民主化、社区治理的组织化、社区治理的市场化以及社区治理主体的多元化。与发达国家相比，我国城市社区治理中存在着行政化严重、社区治理组织职能超载、非官方主体参与不足、治理手段落后传统、现代治理策略匮乏、社区结构混杂以及社区治理效能低下等问题。这些问题不但是我国未来改革和重构城市社区治理模式时所应当重点关注的，也是我们学习和探讨国外城市社区治理经验时所应当着力研究的。

四、基于“善治”理论对我国城市社区治理模式的重构

为了解决我国城市社区治理的上述问题，在城市社区治理中，我们应当吸收国际先进的城市社区治理理念，并结合我国的国情，对我国城市社区的治理模式进行重构。在当前国际社会中，“善治”理论受到各方面越来越多的关注。通过引入“善治”理论改革我国城市社区治理模式，提升我国的国家治理能力、政府治理能力以及社会治理能力，促进社区治理各主体的良性互动，实现“良好的社区治理”的目标，不失为一种非常有价值的尝试。

“概括地说，善治就是使社会利益最大化的社会管理过程。善治的本质特征就在于它是政府和公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态。”它的理论价值在于社区治理以“善治”为导向，“善治”致力于将多元的“社区治理”主体放置于一个共同的纬度上，让他们在“理性”的指引下在相互信任中实现合作，实现政府的权力与公民权利的平衡，进而共同实现公共事务管理和社区服务。

根据学者俞可平的观点，“善治”由六个基本要素构成：①合法性，即社会权威自觉认可和服从的状态和过程。合法性的关键在于建立公民对于政府的信任、认同和遵从，而这需要通过协商对话的形式协调政府与公民之间的利益冲突，以获取公民对于政府的信任和服从。②透明性，指的是必要的政府信息要向社会公开，使得公民得以通过适当的方式获知与自身利益攸关的信息，保障和维护自身的合法权利。③责任性，即每一个社会参与主体应对自己的行为负责，这既包括政府及其工作人员，也包括其他组织及其内部成员，还包括每一个做出相应行为的社会公民。④法治，即将法律作为整个社会的最高准则，所有的治理主体都要严格遵守法律，依法行事，通过建立在法治基础上的社会秩序实现对于社会良好治理。⑤回应，即政府组织及其工作人员要及时地回应公民的合理吁求，主动与公民沟通，经常性的向公民征求意见。从某种意义上说，“回应”是“责任”的一种延伸。⑥有效，指的是管理的效率，既包括机构设置合理，管理程序科学，管理活动灵活，同时也指管理的成本比较低。

“善治”理论的提出最初是为了解决非洲社会出现的社会治理危机，其目标是实现通过政府向社会的放权，鼓励公民、非官方社会组织共同参与到社会治理中，从而实现政府、公民与其非官方组织之间的良性互动，促进社会健康、稳定、持续的发展。具体到城市社区治理中，利用“善治”理论的目的在于通过一个逻辑上周延的过程实现整合以上六个基本要素的政府、社区治理组织、社区居民以及非官方社会组织共同参与的新型社区治理模式，这个过程的重心在于社区治理组织的重构，整个过程可概括为以下四步：首先，培育良好的公民社会，为城市社区治理的“善治”创造扎实的社会基础，这是一切改革的重中之重。其次，完善城市社区治理的法律法规和制度建设，践行法治理念。再次，实现城市社区治理过程中权力和权利的平衡和再分配，提高城市社区治理模式的合法性基础。最后，积极调动多方因素和多方主体参与到社区治理过程中，实现社区治理的专业化、社会化、高效化和多元化。

基于以上讨论，笔者对城市社区治理模式的重构提出以下建议。

首先，要提高社区居民的综合素质，引导并促进民间组织的健康发展，培育良好的公民社会。公民社会是同政治国家相对应的政治社会，是由政治人和民间组织组成的政治存在，而不只是单纯经济的存在或作为自然人、法人的民事主体存在。具体说来，公民社会是国家或政府系统，以及市场或企业系统之外的所有民间组织或民间关系的总和，它是官方政治领域和市场经济领域之外的民间公共领域。公民社会源起于西方，它是不同于中国传统社会以及中国当前的社会状态，之所以强调要把公民社会的培育作为实现城市社区治理“善治”的基础，原因在于公民社会建立于市场经济基础之上，强调法治，以平等的契约关系沟通和联系公民社会中的不同主体，关注公民的政治参与和对政府权力之限制，注重发展民间组织，倡导信任、合作和宽容的相互态度。公民社会的这些特点，与现代社会的状况和发展趋势高度契合。同时，只有在信奉并遵循的法治的公民社会中，公民才会严守秩序规则并依照法律的要求通过相互协商和妥协建立约束双方或多方的平等契约。对契约的遵守使公民处于相互尊重、相互信任和相互包容的状态中，实现社会的和谐与稳定。另一方面，居民可以透过契约成立各种民间组织参与社会治理，不但可以弥补居民个人政治参与的不足，还可以实现多元主体共治下社区治理的多元化、专业化、社会化和高效化。因此可以说，在借鉴“善治”理论所进行了各种城市社区治理模式的改革都必须首先实现对于公民社会的培育，这是最基础也最重要的工作之一。

其次，完善城市社区治理的法律法规和制度建设，为以法治手段提升城市社区治理水平以及改革和完善城市社区治理模式提供规范基础和制度保证。我国当前城市社区治理及治理模式运作所依据的规范性根据主要有两大类，一类是1954年通过的《城市街道办事处组织条例》、1989年通过的《城市居民委员会组织法》以及国家和地方所制定的各类行政法规、政府规章和地方性法规，另一类是国家和地方所通过和发布各种政策性文件。总体上说，我国社区治理法律法规简单陈旧，各类法律法规冲突严重，政策的稳定性与权威性不足，缺乏对于社区治理整体性规划等。由此所带来的是我国城市社区治理模式及治理过程缺乏法律的规范，人治现象突出，法治不足，有悖于法治国家的社会治理理念。因此，必须全面检讨修正我国现有的城市社区治理法律法规及其他政策性文件。在修正过程中，要总结并反思我国城市社区治理的经验和教训，合理设置不同社区治理组织的职权范围，引进国际上先进的城市社区治理理念，平衡政府、社区治理组织与社区居民、非官方社会组织的权力和权利关系，规范社区治理的手段和策略，为城市社区治理的运行、发展和改革打下良好的规范性基础。

再次，重新规划城市社区治理主体间的权力与权利关系，改变传统的治理手段，摒弃“人治”，践行“法治”，积极尝试新型治理策略，提高城市社区治理的合法性。我国城市社区治理的一个显著的问题便是政府和社区治理组织几乎完全主导了整个社区治理的过程，社区居民和非官方社会组织几乎无法参与其中，进而导致了我国城市社区治理缺乏民主性和专业性，直接动摇了社区治理的合法性基础。“治理的合法性基础既涉及治理的利益取向、治理的过程的程序正当性，又必然反映为治理后果的正义性。”在未来的城市社区治理模式改革中，应当合理设置政府、社区治理组织的职权，合理分配和平衡政府、社区治理组织与社区居民、非官方社会组织的权力和权利，鼓励社区治理多元主体的广泛参与。在此基础之上，社区治理要彻底摒弃“人治”的治理思路，践行“法治”，积极尝试和采用协商民主等新型治理手段，实现社区治理的法治化、规范化和制度化，夯实社区治理的合法性基础。

最后，积极调动多方因素和多元主体参与到社区治理过程中，削减并剥离政府及社区治理组织不必要的职能，实现社区治理的多元化、社会化、专业化和高效化。随着社会分工和社会分化的日益细致化，仅仅依靠政府和社区治理组织的社区治理模式已经不再适合于当代的社区治理，社区治理需要鼓励和引入多元主体尤其是非官方社会组织的参与。在此基础之上，应当逐渐剥离政府和社区治理组织与社区治理无关的职能，并将这些职能分散至其他社区治理主体，以通过市场化的动作，为社区提供更为周密和专业的社区服务，实现社区治理的多元化、社会化、专业化和高效化。

五、结语

城市社区治理模式在我国有一个独特的发展过程，在这个过程中，我国经历了以“单位制”为主、“街—居制”为辅的早期城市社区治理模式，以“街—居制”为主的城市社会治理模式以及当下以“街—居制”为框架的混合型治理模式。回顾这整个制度发展过程，从整体上看是政府逐渐向社会放权、社会逐渐分化以及社会分工不断完善的过程。从发展变化的角度看，是我国社会由单一走向多元、社会成分日趋复杂、社会高速变革的过程。但是我们也应当看到，我国的城市社区治理仍然由政府主导，要求参与城市社区治理的社区居民和非官方社会组织仅有有限的话语权。为了实现城市社区治理的“善治”目标，有必要借鉴“善治”理论对我国的城市社区治理模式进行改革，以建立融合政府、社区治理组织、社区居民以及非官方社会组织在内的相互信任、共同参与、平等协商以及良好治理的城市社区治理新模式。

但是，我们应当认识到一个重要的问题，那就是借鉴“善治”理论改革和完善我国城市社区治理模式的前提在于良好公民社会的培育和法治的真正实现。如果没有一个良好的公民社会，则法治很难得以施行。事实上，只有当法治成为社会和组织的价值主导时，社会、组织和公民才能以理性的形态出现。所以，在非公民社会和缺乏法治的社会状态下引入基于善意的多元主体参与很可能导致一场民粹主义下的暴政，反而打破了旧有城市社区治理模式下相对稳定和相对平衡的状态。因此，对于城市社区治理模式的改革一定不能急躁，要稳扎稳打，首先立足于良好公民社会的培育，促进高素质公民和完善社会组织的产生和发展，在全社会形成真正的“法的统治”。在此之前，对于城市社区治理模式要渐进渐变，以确保社会持续、稳定和健康的发展。