政策网络界定、分析的一般框架及分析述评

政策网络分析述评

田　进

20世纪70年代，政策网络分析滥觞于美国，发展、繁荣于英、德、荷等欧洲国家，又在美国激起回馈性研究，现在风行于整个欧美学界。由于各国研究基础、研究视角及学术传统的不同，对政策网络的内涵、本质尚未形成普识性的观点，呈现出一种“百家争鸣”的局面，甚至“一定程度的混乱”。对政策网络分析理论进行基本的界定、梳理，在此基础上作出公允的评价，对于正处于本土化初级阶段的中国政策科学无疑具有重要的理论和实际意义。

一、政策网络的界定

学者基克特(Kickert)、克利金(Klijn)和科彭扬(Koppenjan)认为，“政策网络指相互依赖行动者之间某种程度上稳定的社会关系类型，在其基础上形成政策问题与政策方案”^[21]。G.乔丹(Grant Jordan)、范沃登(Frans van Warden)等都持同样的观点，倾向于从政策的多元主体及其相互关系角度进行界定。

英国学者罗茨(Rhodes)采纳了贝森(Beson)的观点，从资源依赖的视角将政策网络定义为:“一群或复杂的组织因资源依赖而彼此结盟，又因资源依赖结构的中断而相互区别。”^[22]

另外一些学者偏向于从国家自主性的视角阐释政策网络，如史密斯(M．Smith)认为，当利益团体与政府交换信息并认可团体在政策领域的利益时，政策网络就产生了。不过，这种政策网络是政府允许更多利益团体参与政策过程的一种协商机制，是政府借以扩张其社会基础结构权力(Infrastructural Power)的工具。^[23]还有的学者从治理的宏观维度进行界定，认为“政策网络是一种不同行动者之间相对稳定的、非科层的与相互依赖的关系。这些行动者在资源交换过程中通过协商途径实现所共享的政策利益，以回应市场和政府失灵”^[24]。

总体而言，学界主要基于政策主体或主体关系、资源依赖、国家自主性以及治理等四个角度来界定政策网络。

二、政策网络分析的一般框架

在政策网络分析中，参照组织间政策形成理论中对组织依赖关系的分析，依据组织之间依赖关系的强弱程度形成了两个关键分析单位:议题网络(issue networks)和政策共同体(policy community)。

议题网络具备如下特征:规模大，模式多样化；成员之间的联系水平摇摆不定，共识程度低；可以运用的资源多寡不等，并且无法在集体的基础上对资源的运用进行管理；权力分布不均等。政策共同体的特点是:拥有相对有限的成员，经常是因为经济利益或专业利益而结合在一起，有时故意排除其他的利益；分享着价值并频繁地互动；交换资源，而集团的领袖能够管理这种交换活动；组织成员所拥有的权力是相对平衡的。^[25]显然，议题网络和政策共同体是两个关系紧密的概念:政策共同体是比议题网络更紧密的一种形式，议题网络可以凝聚成政策共同体，反过来，政策共同体也可以分解成网络。

但是，政策共同体可能会破坏人民主权原则，将某些个人或者小团体的私利凌驾于公众的普遍利益之上。美国学者在研究本国公共政策形成过程中就发现，政策形成依赖于美国的利益集团、国会和政府在立法和管制问题上形成了相互的扶持体系。这种三方互利互惠的关系也被称为铁三角关系，是一种典型的政策共同体，他们对政策过程实行了严密的控制。在政策制定过程中，强势利益团体的势力“串联”国会议员进而掌控政府机关，使得政府机关无法保持中立，必然受到利益团体与国会议员的影响，三者形成密切、共生和对外封闭的铁三角关系。当然，铁三角为未必始终表现出一种刚性和排他性的特征，也具有拆散的可能。由于铁三角理论内在地建立在各方利益一致的合作基础之上，一旦合作各方出现了冲突，将意味着铁三角关系的崩溃。在冲突面前，铁三角要么被迫吸纳新的行动要求，放弃原有的政策计划；要么被迫宣布铁三角的瓦解，采取新的决策机制。

在这种情况下，研究者提出，铁三角的概念已经弱化，议题网络的概念有取而代之的意味。赫克拉认为，利益的代表并不总是以制度化的形式固化下来的，铁三角的概念无法完全解释网络中的利益代表关系。为此，他提出了议题网络的概念。在议题网络看来，随着参与者的更换，政策过程充满着不确定性和流动性。休·赫克拉把政策子系统设想为一个光谱，光谱的一端是铁三角，另一端是议题网络。铁三角的概念假定，一小群参与者成功地获得主导地位；议题网络则不然，它是由大量的参与者组成，这些成员之间的责任各不相同却互相依存。可见，铁三角是一种极端的政策共同体，与议题网络之间相反，并存在被取代的可能。

虽然政策共同体和议题网络作为政策网络分析中最具特征的两个概念在政策分析中能够取得有益的结果，但是正如休·赫克拉所指出的那样，政策共同体和议题网络是处于光谱中的两个极端，在两个极端之间还可能分布着其他形式的政策网络形式。罗茨(Rhodes)就认为一共存在着5种政策网络类型:政策共同体(policy community)、专业网络(professional networks)、政府间网络(Intergovernmental Networks)、生产网络(producer networks)和议题网络(issue networks)，其中政策共同体和议题网络经常为学者所论及，而其他类型的政策网络很少提及。^[26]

在政策网络分析的视野里，不管政策网络的类型如何划分，政策网络都会具有以下显著特征:(1)主体之间的相互依赖。政策网络主体必须依赖其他主体获得实现自己目标的手段，它们之间的相互依赖性不是静态的，而是随着彼此间的互动而变化。(2)政策网络是一个过程。政策网络由各种具有一定资源和不同利益与目标的主体构成；其中没有任何一种具备足够驾驭能力来主导其他主体的战略性活动。政策网络就是这些主体利用各自资源，寻求实现各自利益和目标的相互影响、相互作用的动态过程。(3)政策网络的活动受到制度约束。政策网络主体因为相互依赖、相互作用而形成各种不同类型的关系和规则。这些关系和规则反过来会影响和制约它们之间的互动和相互作用，并使它们之间的互动方式得以持续，使它们之间的资源分配的方式得以形成，并在彼此间相互影响和互动中发生变化。^[27]

三、政策网络分析的评价

(一)政策网络充实了政策过程分析的核心要素

政策网络概念的提出和发展则为政策研究提供了更细致、精确的分析单位，即在政策部门(Policy Sector)或者政策次部门(Policy Sub-sector)层面上不同政策主体相互作用形成的网络。它可以是某些人、也可以是某个组织的部分成员，还可能是若干组织的集合。政策网络框架打破了以国家为中心的、科层制的传统政策分析方式，将政策研究的对象扩大到跨越政府层级和政府部门的、涉及各种社会主体的跨组织的社会关系网络。

(二)政策网络反映了国家与社会之间的重合

当代西方社会的治理过程或公共政策过程是包含政府、志愿部门、学者、私营部门等正式与非正式主体的政策网络。网络主体各自拥有不同资源，没有一个主体能够主导政策过程，单一化的主体制定模式在解释现实状况时已经不合时宜了。简单地说，政策网络是分析国家与市民社会组织之间制度化的交换关系的工具，它反映特定利益在某一政策领域的相对地位或者权力，并能够影响到政策的结果。从实质上看，政策网络是一种建立在非等级的协调之上的、公共部门与私营部门之间相互作用而形成的一种特定治理结构，它区别于科层制和市场，是政府和市场之外的一种新的治理方式。政策网络理论从自下而上的路径出发，批评了传统层级制的行政模式和自上而下的政策执行模式，强调政策主体之间是通过交换而达到协调与合作，而不是通过传统科层制下的命令与规制，从而更好地揭示出政策过程的本质是(网络)治理。

(三)政策网络分析是亟待完善的一种政策分析方法

政策网络以独特的分析视角和分析单位，充实了现代公共政策分析方法，但是作为一种没有形成一定共识的分析方法，政策网络分析在其发展过程中也一直饱受不同学者的批判。例如，但丁(Dowding)认为，政策网络的概念从比喻出发，更多的是一种描述性的工具，政策网络本身并不能成为政策研究的基本理论，因为政策网络对政策过程的解释能力主要来源于网络构成部分的特征，而不是源于网络本身的特征，而正是网络构成部分的特征解释了网络的特征和政策过程的特征，因此，但丁断言政策网络作为一个政策分析的一般性理论的潜力有限。^[28]虽然部分坚持政策网络分析的学者对但丁的断言予以驳斥，但是政策网络分析的缺陷也是不言而喻的:政策网络是对政治现实的一种描述或者一种比喻，因而缺乏足够的理论解释力；此外政策网络分析中纷繁复杂的分析术语，并不统一的分析模式，也阻碍了政策网络理论的进一步形成。

四、结语

如前所述，政策网络分析凸显的是社会网络对现代公共政策的影响，解释不同政策参与主体之间的相互依赖性是政策网络分析的要义。虽然这一分析方法并不完善，但可以预言的是一旦政策网络和制度之间形成关联，那么政策网络分析无疑会具备相应的规范意义。在“后官僚制”时代或者网络社会中，由于社会网络的成熟与发展，加之传统政策主体的权力下放和分散，政策网络分析有可能成为一种实用的分析工具，并具备很好的研究前景。

(作者单位:中南财经政法大学公共管理学院)