古代中西方不同的行政理念

一、古代中西方不同的行政理念

要想对当前主流的行政概念进行全面理解，从理论上来讲，有必要对不同文化下形成的相关理念进行系统、深入的研究。不过，由于行政学主要源于西方，同时，基于研究本土化的考虑，这里我们只对中西方行政理念加以比较研究。

(一)中国古代的行政理念

据考据，早在两千多年前，中国古代文献就有关于行政的记载。其中，《左传》中有“行其政令”、“行其政事”的记载，也就是管理国家事务的意思。尽管其中“行”、“政”二字分开述及，这一记载却代表了几千年间中国文献中行政概念的基本含义。此后，首次出现“行政”字样的可查古文献是《史记》，其中的《周本纪》载有“成王少。周初定天下……公乃摄行政当国”。而两千年后清代《纲鉴易知录》中更是直接记载“召公，周公行政”。其实，后两处所记载的与《左传》记载的是同一件事情。一般认为，这一词源发展过程正好代表了中国古代文献中行政一词基本含义的词源。简言之，在古代中国文献中，“行政”一词的基本含义就是管理国家事务，统治天下。其中，“行”是行使、管理、实施、推行的意思，“政”则是指国家政务。

近代以来，较为典型的是孙中山的政治观。他认为，“政者，众人之事也；治者，治理也”，“政治就是管理众人之事”。由此可见，孙中山的政治观与古代行政观一脉相承。因此，古代中国的行政理念其实是一种混沌的政府管理理念，其中包含了古代中国政府的一切统治职能，现代意义的立法、司法与行政职能都囊括其中。

(二)西方古代的行政理念

英文中很早就出现“administration”一词，源于拉丁文“administrare”，意为执行事务。古希腊时期，亚里士多德在其名著《政治学》中明确指出:“一切政体皆有三要素……其二为行政机能部分……行政机能有哪些职司，所主管的哪些事，以及他们怎样选任，这些问题都须一一论及。”^[2]由此可见，古代西方的行政理念只与政府诸多活动中的一种——也就是行政机能相对应，意指国家事务中各种政策法令的具体管理与执行活动。由于近现代西方文明的许多理念直接源于古希腊，亚里士多德的理念可视为现代行政观点的起源。

事实上，文艺复兴以来，近现代政治文明与理论体系的主要缔造者，像霍布斯、洛克、卢梭、孟德斯鸠等人的论著中，有关行政的理念基本上类似于亚里士多德的观点。其中，洛克认为国家职能分为立法、执行与外交三种，而孟德斯鸠更是确立为立法、司法与行政三种。二者共同确立了近现代西方政治体制基本类型与基本政府结构理论体系。一般认为，他们的理念直接渊源于古希腊时期，尤其是亚里士多德的政治理论。相应地，西方的行政理念也就一脉相承，构成一种基于分工与权力制约基础之上的分工型行政观。

因此，古代中西方的行政理念存在很大差异，个中原因不是本书所能穷尽。不过，至少有几点可以提出。首先，是相关理念产生的社会经济环境不同的决定性影响。古希腊城邦，尤其是雅典共和国先进的商业文明导致的分工理念与社会结构分层事实对于行政理念的影响不同于自给自足的农业经济占主导地位的古代中国。其次，是古代希腊朴素民主和权力制衡思想与古代中国家国一体以及“内圣外王”精英治国理念完全不同的影响。最后，还有古希腊城邦中民主政制体制与古代中国高度个人集权的封建政制体制决然不同的政制现实的影响。很明显，这两类决然不同的经济、社会、政治与文化环境的制约与影响，正是古代中西方两种不同的行政理念得以形成的基本历史原因。