中国古代地方行政权力结构的变化

二、行政权力

在中国古代地方行政权力结构中，曾有国、省、道、路、府、州、郡、县等多种称谓及级别，而秦以后，县级行政一直是地方行政权力结构中的最低层次，县级长官也由此成为由皇帝亲自任命的最低级别的官员。尽管不同历史时期县的数目多寡不等，西汉有1587个，东汉有1180个，西晋有1229个，南北朝有1562个，隋有1226个，唐有1573个，宋有1234个，元有1127个，明有1138个，清有1314个，⁽²²⁾但因国家直接通过县级行政这一层次向黎民百姓征敛赋税、募集兵源、倡导教化、推行政令（包括法令）等，“百里长史，亲民之要”⁽²³⁾也就成为县级长官的代名词，或称“亲民之官”。与此同时，其行政权力的权威性也被进一步揭示，蒲松龄《聊斋志异》卷四《夜叉国》说：“出则舆马，入则高坐；堂上一呼，堂下百诺；见者侧目视，侧足立，此名曰官。”

不可否认，“这种基于制度合法性的控制权力，由于控制体制相对粗放，除直接涉及国家要务的层面如财政（税收）、缉盗等方面外，很难真正深入市镇社区的每个角落”。⁽²⁴⁾因此，县级行政以下尚有基层行政管理组织，即乡里、党族、里甲、保甲、村社、乡镇等。作为县级乃至州级行政的基础，这些基层行政管理组织拥有一定的管辖区域，承担征敛赋税、征发徭役的职责，如明代的基层行政管理组织就是里甲制、保甲制并存，在城市编坊、近郊编厢、乡都编里甲，“以一百十户为一里，推丁粮多者十户为长，余百户为十甲，甲凡十人。岁役里长一人，甲首一人，董一里一甲之事。先后以丁粮多寡为序，凡十年一周，曰排年”。⁽²⁵⁾里长的职责即追征钱粮、勾摄公事以及平息里内百姓争斗。明中叶后，为配合军事需要，一些地区在里甲的基础上开始实行保甲，以十家为牌，设牌长，实行连坐；五至十牌为保，设保长，其职责在于维持地方治安。清初沿用明制，里甲、保甲并存。自康熙滋生人丁永不加赋、雍正摊丁入亩后，里甲逐渐废弛，保甲取代里甲，据康熙四十七年（1708）保甲令：“凡保甲之法……十户为牌，立牌长，十牌为甲，立甲长，十甲为保，立保长。自城市达于乡村。”⁽²⁶⁾除原有的维持地方治安的职责外，又增加了督催钱粮的职责，并承担地方一应杂事公务。但是即使如此，历代都没有把这些基层行政管理组织纳入国家行政权力结构之中，相应的管理人员如里长、甲长、保长等也没有被包罗于“品官”的范围。也就是说，这些基层行政管理组织至多作为县级行政的补充而已，并没有行政管理级别，而管理人员也非列入国家官制的正式行政管理人员。

上述地方行政权力结构，一方面基于儒家思想，因其精髓主张尊卑有别，坚持贵贱相异，宣扬三纲五常，使之具有行政权力的合法性；另一方面符合现实需要，因有基层行政管理组织存在，县级长官不会限于人力、财力等因素而无法控制管辖区域内的一应杂事公务。因此，这一地方行政体制虽曾遭到了有识之士的口诛笔伐，但仍绵延几千年而不绝。近代以后，一方面由于晚清政府实行地方自治，建立新的基层行政管理组织；另一方面则因诸多外来因素的渗入和整个社会环境的变化，使中国地方行政权力结构发生了演变。演变集中表现在两方面：一是行政重心下移，市镇成为地方行政权力的中心；二是参政意识加强，商会成为市镇行政权力的中心。

安昌同样经历了晚清实行地方自治以来的变革。在变革中，建立了基层组织，壮大了商人力量，使安昌在保持商品交换中心的同时，也具有了政治意义，而成为地方行政权力的中心。

（一）基层组织的建立

晚清实行地方自治以前，安昌白洋作为绍兴乃至浙东海上航运的重要港口，出于防务以及治安的需要，明洪武二十年（1387），汤和在大和山南麓设白洋巡检司，白洋城方110丈，高1．1丈，厚1丈，城门1，谯楼1，窝铺4，女城176。这是当地较早见诸于史料记载的行政管理机构。开市后，花、布、米兴盛，为应对繁杂、精细的各类事物，尤其是治安、赋税等棘手难题，白洋巡检司移驻安昌中市花行堡。清乾隆二十一年（1756），巡检司再迁柯桥。同年，山阴县水陆衙盐巡所在安昌设立盐巡。很明显，上述行政管理组织的设置，无非出于治安与赋税的需要，本身仅作为县级行政的派出机构，而没有形成一定的行政管理级别，并必须向县级长官负责。换言之，对于安昌这类明清以来因商业兴盛而形成的重要市镇，县级行政必须派驻基层行政管理组织，并通过基层行政管理组织，紧密依靠老吏、老幕、老胥等地方头面人物，以强化控制与治理。

在国内民主运动高涨、西方列强瓜分中国的双重压力下，光绪三十二年（1906），晚清政府被迫宣布“预备仿行宪政”，并于次年宣布筹备资政院，而令各省设立咨议局。光绪三十四年（1908）又以“地方自治为立宪之根本，城镇乡又为自治之初基”，正式颁布《城镇乡地方自治章程》，规定凡府、厅、州县治的城厢地方为“城”，其余市镇村庄屯集等地方，人口满5万以上者为“镇”，不满5万者为“乡”，旨在建立新的乡镇制度。城镇设“议事会”和“董事会”，乡设“议事会”和乡董、乡佐，负责督办本城镇乡的教育、卫生、道路修建、农工商务和社会慈善公益事务。尽管此后随着清王朝的灭亡，许多地方“唯城议会、董事会次第成立，其余乡镇未及举办，而自治即奉令停止”。⁽²⁷⁾但因该章程曾以法律的形式正式出台，将推动县级以下基层行政管理组织的建立。宣统二年（1910），绍兴府所属之山阴、会稽两县，根据清廷政策，筹办地方自治事宜，除府城外，拟将所辖地域分为柯桥、安昌、稽东、东皋4镇74乡。山阴知县增春马上召集士绅，商议分划自治地域范围，办理城镇乡议事会选举。据当年《绍兴县自治区域说明摘要》记载，安昌“西如遗风各村……北如塘外沙地，自王公溇迤东至西塘下湾……西北至大西庄、沙田、芦社……东北离五里为官湖沿，其西岸46都2、4图向与西扆合土谷社，故一律归并镇内。南为上沙、马白山、湖村、潘家湾。北如小西庄、盛陵、山西、前庄、白洋、西塘下及附近各小村落，利害关系尤为密切，合并成镇”，辖50多个村落。在此，安昌已被赋予了周围广大农村地区行政权力中心的权威。而为了确保权威的树立，当年即成立议事会和董事会，选出议事员21人，韩小为议事长，董事会设总董1人，名誉董事4人，徐柏泉为董事。次年成立安昌镇自治所，执掌地方政务，实行自治，并设安昌警区，楼秉权为区官。

此后，基于各届政府构建县级行政以下基层行政管理组织的努力，安昌的行政权力机构得到了进一步完善。兹简述之。

1912年，山阴、会稽两县合并为绍兴县。11月，区众议院在安昌安康大寺组建。安昌继续沿袭晚清地方自治制度，仍建立自治会，王秉衡为议事长，沈达卿、王求赓、姚兰培为议员，杨光照为总董，徐鸿济为董事。

1914年袁世凯就任大总统后，停办地方自治，解散各地自治机构，改设自治委员会，并限制了自治职权的范围、自治经费的来源。两年后，即1916年，成立安昌镇地方自治会，寿振亚为总董，下辖56个村落，每村设置自治委员1人，在家办公。

南京国民政府成立后，于第二年（1928）颁订街村制，次年又据新颁布的“县自治组织法”改为村里，不久再将村里改为乡镇，规定农村百户以上村庄为乡，百户以上街市为镇。⁽²⁸⁾绍兴县推行“区、村里、闾、邻、户制”，安昌属第12区，王鸿泽为区长，下设安东里自治会（陈月波为里长）、安西里自治会（顾焕章为里长）以及10个村里（村里委员会各设置常务委员2人）。

1932年，绍兴县县长汤日新编制绍兴县为44镇301乡。安昌由属第12区改组为属第9区，郑唯一为代理区长，有助理员2人，雇员1人。村里改为乡镇，安东里、安西里合并为安昌镇，设镇公所，有镇长1人，副镇长2人，镇监察委员5人。

1935年11月设置城区、皋埠、东关、南池、柯桥、安昌6区。安昌区署随即成立，署址在安康大寺，有区长1人，区指导员4人，事务员4人，书记1人，下设兵役股、军警股、政教股、政工股、会计稽核、社训区队部。镇上设立镇公所，所址在东市寺溇，俞联三为镇长，徐雪瑜、陈月波为副镇长。

1940年以每保15甲、每甲15户为原则，重编乡镇保甲，安昌镇有15保，10月召开保民代表大会，选举镇长、副镇长，下设民政股、文化股、经济股、警卫股。

抗日战争期间，安昌区、镇行政机构解散，而建安昌镇维持会，寿庭椿为会长。

抗日战争胜利以后，1945年10月重建安昌区署和安昌镇公所，高怀笙、蒋伦卿先后为镇长，韩树人、陈元浩先后为副镇长，蒋利川为镇代表。

1946年10月裁并乡镇，并按辖区大小、人口多少、经济强弱、实际环境等要素划分等级，安昌属甲等镇，设专任人员7人，镇丁2人。

1947年重新核定安昌镇公所编制，下设户籍干事、录事、镇丁、队附各1人，张德茂为镇长，周庆延为总干事，蒋伦卿为镇代表。

考察晚清以来安昌行政权力机构的演变过程，有以下特点：

其一，自晚清实行地方自治以来，有关安昌行政权力机构设置的变化很大，或属北二区，或设议事会，或置自治所，或建自治会，或立镇公所，而且，为凸现安昌在地域空间中的重要性，多数时候还设区级行政，导致镇上区级行政、镇级行政并存。也就是说，在县级行政、区级行政、镇级行政的地方行政权力结构之中，以县辖区，以区统镇，安昌既是区政府所在地，又是镇政府所在地。但无论如何，毕竟明确了以安昌为中心建立乡镇行政权力机构的原则，而且经过以上持续数十年的变革，安昌也由此成为县级行政以下地方行政权力的中心。

其二，在历届政府努力推进地方自治的过程中，安昌不仅建立了镇级行政，而且这一镇级行政是作为行政体系逐步建立的。除上述行政机构外，还包括以下的组织：一是税务机构，较早的是设于光绪二十二年（1896）的安昌棉花厘卡，主要征收沿海花捐，后有安昌卷烟特税稽征所等。二是治安机构，晚清在实行地方自治、建立镇级行政前，已开始仿照日本逐步设立地方警察制度，但直到宣统二年（1910）正月，安昌才有了县级行政派出的治安组织，该年，山阴、会稽两县创办水巡船各2艘，其中一艘驻安昌东市炮船溇，有巡长1人，舵工1人，巡视4人。后有地方保卫团、警察所等。三是派出机构，有浙江省财政厅所属安昌统捐兼花捐征收局、绍兴县田赋粮食管理处安昌办事处、绍兴县税稽征处安昌分处等。四是党务机构，有中国国民党和三民主义青年团，前者初建于1935年，由华舍乡迁入，称国民党绍兴县直属第13区分部，党部在西市庞宅，有党员44人，庞卓如为书记，另有执委1人，组训1人，委员2人，当年发展党员14人，后者始建于1941年，称三民主义青年团绍兴分团安昌分队，有团员4人，易均和为指导员，余作民为分队长。显然，原先属于县级行政的机构以及相应的职责已经下放乡镇一级，表明安昌作为乡镇行政中心的权威正逐步树立并将获得进一步的完善。兹以1932年为例，安昌的镇级行政如图71。

图7—1　安昌镇级行政机构

区级机构：作为一处较重要的市镇，安昌属第9区，有区长1人，助理员2人，雇员1人；镇级机构：由于村里制改为乡镇制，安昌设镇公所，有镇长1人，副镇长2人，镇监察委员5人，另有沙北乡、西扆乡、大和西乡、大和东乡4个乡公所；税务机构：设安昌卷烟特税稽征所；治安机构：安昌属绍兴县第9公安分局，有警员48人；派出机构：不详。

其三，安昌的镇级行政仍以传统的保甲制度为基础。之所以如此，不仅在于保甲制度源远流长，在有效控制地方社会秩序中曾发挥过重要作用，而且由于南京国民政府也于30年代初先后颁布实施了《县各级组织纲要》、《各县保甲整编办法》、《乡（镇）组织暂行条例》等，根据这些纲要、办法、条例等，可以基本勾勒出保甲制度的大致框架：确认县级、乡（镇）级两级行政，县为法人，乡（镇）为治人；乡（镇）内编定保甲，一般10户为1甲，10甲为1保，保设办公处，保长受乡（镇）长监督和指挥，办理本保自治事项以及县级行政委办的事项，甲设甲长，受保长督导。⁽²⁹⁾因此，在安昌镇级行政以下，一直设有保甲制度。正是有了深入广大农村地区的保甲制度，才有助于镇级行政的有序运转，如在征集兵役时，政府仅确定兵额人数，具体征集方式即据所分兵额，由保长、甲长按户编造壮丁名册，以保为单位，召集壮丁抽签，中者应征，据1939年8月9日《安昌区政报告》载：“安昌区及龄壮丁共计42159名，内甲级壮丁（18—35岁）27035人，乙级壮丁（36—45岁）15124人，已征集人数至7月底止，共2121人，其征集方式：以保为单位，每保征集5人，后又特征1人，共计6人。”

（二）商会力量的崛起

明清以来，随着商品经济的发展，在许多经济中心地都活跃着地缘性的会馆和业缘性的公所。前者依托于旅居某一城镇的外地人按籍贯组织而成的同乡会，包括本籍各业在当地的所有人员，但更具有工商业的色彩，基本上可以视作商人活动的平台；后者则以商人按行业组织而成。安昌作为商品交换的中心当然也不例外，据说明弘治年间，即有商业自行管理组织，郑斗南系第一个主持安昌集市者，⁽³⁰⁾但这恐怕有点言过其实。而至清同治年间，由朱湘江主市，专门成立花、布、米三同业公会，会址在城隍殿后大殿，并从每年处暑节开始，聚会，祀神，演戏，议价，较称、斗、尺，朱湘江也由此成为安昌同业公会的创始人，后人塑其夫妻像于后大殿西侧厢北首，以资纪念。另有钱庄、油车、酱园参加绍兴同业工会。作为商业活动的组织平台，同业公会主要起了交流信息、协调物价、解决纠纷等作用。

晚清时期，随着工业主义的渗入、民族资本的发展，尤其是具有近代思想意识的工商业者希望革新公所、会馆等行业组织的要求，催生了晚清政府的新政。光绪二十九年（1903），清廷设立商部，主管农工商等事务。这是中国历史上首次把商业列入国家“正业”，承认商业的合法地位和社会作用。商部成立以后，颁布了一系列提倡和奖励实业的章程，其中即有《商会简明章程》26条，谕令各省设立商会，规定：“凡属商务繁富之区，不论系会垣、系城埠，宜设立商务总会，而于商务稍次之地，设立分会。”⁽³¹⁾受清廷设立商会章程的影响，安昌还在实行地方自治初期，即成立了安昌镇商业联合会，由徐柏泉主持，寿萱阁、谢葵轩、马彬如、陈月波参加。不久，安昌镇商业联合会改为绍兴商会安昌商务分会。1920年1月，绍兴县商会设安昌商务分所，商务分所之下又有花业、布业、米业、南货业同业公会，会址在城隍殿后大殿，而花、布、米3业各设一主持人，后期主持者米业陈吉安，花业陈月波，布业陆东灿。1924年，由谢葵轩组织商会，理事、监事15人，除钱业外，其余各业均系会员。抗日战争期间，安昌商会停止活动。抗日战争结束以后，1946年3月，安昌商会在魏公桥南岸礼堂召开成立大会，105名会员中有96人出席成立大会，选举胡亚山为理事长，谢雄哉、易乐逊为常务理事，程贡三为常务监事，另有理事6人，候补理事2人，监事2人，候补监事1人，此外设书记员1人。商会下辖木业、酒业、花业、布业、米业、磨坊业、国药业、油烛业、杂货业、南货业等12个同业公会。

从同业公会过渡到商会，是安昌经济发展、市镇繁荣的必由之路。考察安昌的商会活动，有如下几个特点：其一，就职责而言，主要协助税务机构征税，沟通各业之间关系，并筹募地方经费，与各地商会的活动并无二致；其二，就层次而言，若按绍兴商会组织的商会、分会、分所3个层次衡量，安昌可以算作是第三层次的商会，一些关乎整个绍兴地区的重大经济问题如议定市场价格等，多听从于上一级商会；其三，就会员而言，多为本地域空间内工商各业从业人员，故有较鲜明的同业组织性质；其四，就作用而言，由于商会的主持者多数为当地有权势的头面人物，借个人的权威、地位以及影响，商会的活动并非仅仅局限在商业领域，而将拓展到安昌政治、文化、社会的各个层面，“一时间弥补了权力空缺，在很大程度上成为一方权力中心，其作用地位往往超过都邑商会”。⁽³²⁾例如，安昌商会曾于1912年12月10日自行组织安昌商团，团员90多人，发给服装、徽章与短棍，每天早晨在安康寺前由教练组织操练，目的是维护市场的秩序，后因教练素质低下，加上团员又是地方头面人物的亲友子弟，害怕吃苦，次年便告解散。又如，1926年冬，由绅、商集资，组建安昌镇保卫团，日夜巡逻，维护秩序。因此，从同业公会过渡到商会，并非易名的小事情，而具有不可忽视的社会意义，意味着商会在自身力量不断壮大的过程中，由于广泛涉足地方公益事业，已从单纯的行业自律组织转变成为兼具一方行政权力的中心。

值得一提的是，受西方文化的影响，尤其是近代以来救亡图存的时代呼声一浪高过一浪，极大地激发了安昌各阶层的维权意识、参政热情，除商会外，还活跃着其他一些社会组织。以下仅举几例。一是农会，1921年，萧山衙前爆发了中国共产党成立后的第一次农民运动，成立了农民协会，通过了具有无产阶级革命思想的《衙前农民协会宣言》和旨在反封建剥削压迫的《衙前农民协会章程》，安昌积极响应，组织农会筹委会，次年12月成立安昌镇农民协会，选举孔旦宪为会长，陆国柄为副会长，农会的宗旨在于保护佃农利益、调解纠纷等，如农会曾在1928年提出打倒土豪劣绅、打倒资本家、打倒列强、改善农民生活、实行二五减租的口号。二是工会，1926年3月，中共绍兴独立支部派党员至安昌筹组机业工会，发动工人参加反帝反封建的斗争，次年5月成立安昌钱业分工会，会址在中市。三是绍兴青年竞进社，1929年春成立绍兴青年竞进社，宗旨在于组织青年学习和宣传世界语，继承五四精神，反帝反封建，抵制外国货，反对旧礼教，提倡白话文，主张男女平等。四是战时社会服务团，1938年4月成立绍兴县战时社会服务团安昌区团部，部址在南井弄宣宅，下设第一青年队、第一少年队、第一妇女救亡工作队、七七剧团4组。

分析由各阶层自发组织而成的社会组织，有两个较鲜明的特色：一是应时代需要而组织成立，主动参与时代活动。二是重在维护自身利益，表明各阶层自我保护意识的增强。