美国民间组织参与地方政府治理调查

美国民间组织参与地方政府治理调查

要在市场经济条件下实现“小政府、大社会”的社会结构，非政府组织和民间组织参与地方政府治理就非常必要。这也是笔者考察美国地方政府治理的重要内容之一。2006年4月份到7月份，笔者就这个问题对美国马里兰州豪伍德县(Howard County)和俄克拉荷马州的彭卡市(Ponca City)民间组织参与地方政府治理的情况进行了实地考察。

一、马里兰州豪伍德县哥伦比亚镇的非政府组织管理模式

美国的行政管理层级是联邦、州、地方政府三级。在有些地区，地方政府是市镇，在另一些地区，地方政府只到县一级，县以下就没有任何地方政府了。马里兰州豪伍德县就是其中的一个代表。这个县有居民27万人，下面有6个镇和一些农村地区，最大的哥伦比亚镇有居民10万人，面积14 000英亩(约56.6572平方公里)，占整个县面积的1/10。

令我感兴趣的是，在这个20多万人的县里，县政府以下究竟是怎么管理的。为此，我具体考察了有10万人口的哥伦比亚镇(Columbia)和有3万多人口的艾尔克莱基镇(Elkridge)。

哥伦比亚镇始建于1966年6月，是由一家名叫Rouse Company的房地产开发商投资兴建的。这个房地产公司1963年10月开始进入豪伍德县从事房地产开发。经过1年的建设，1967年6月21日哥伦比亚镇开始有居民入住，至今已经建有10个居民小区，有超过33 000套单元房可供居民购买和拿政府补贴的单亲家庭居住，3 500家企业入住，雇佣了89 000多人。在哥伦比亚镇中心区，有办公场所和27英亩面积的湖泊，建有购物中心、体育场、音乐公园、豪伍德县医院、豪伍德县社区学院、豪伍德县公共图书馆的主要分馆、剧院、宾馆、饭店等公共设施，镇区内14所小学、5所初中、7所高中构成了哥伦比亚镇的公共教育体系。

哥伦比亚镇的开发资金全部来自于私人银行和基金会，包括:康涅迪格通用人寿保险公司、Chase曼哈顿银行、美国教师退休保险公司、摩根保险和制造业汉诺威信托公司，并成立了风险投资公司———豪伍德研究开发公司。

从1963年10月到1964年11月，豪伍德研究开发公司进行了住宅小区的设计，目的是要把哥伦比亚镇设计成满足3个目标的城市:即为居民的居住和工作提供高质量的生活环境;尊重自然和土地;保证社区的开放性、整体性和爱心。为此，豪伍德研究开发公司聘请了14位全美国的著名专家，对小区建设的教育、医疗卫生、娱乐、经济发展、社会学、心理学和沟通等问题，围绕城市建设的3个目标建言献策，并在接下来的6个月里拿出具体的实施方案。例如，每个住宅小区的学校应该设在哪里;不同宗教信仰的人们如何分享社区的公共设施;怎样参加哥伦比亚的医疗计划，等等。1964年11月，哥伦比亚镇的开发计划递交给了豪伍德县政府，开发商在计划上要求对被开发的土地有更加灵活的使用权。经过一系列的听证程序，1965年8月，豪伍德县政府批准了这个“新镇区”的土地规划方案，将56.6572平方公里土地交给豪伍德研究开发公司开发。Rouse Company公司董事长James W.Rouse在哥伦比亚镇开发之初就提出，哥伦比亚作为一个新的城市，要避免过去城市那种摊大饼式的、浪费的和不方便的发展方式。作为新的城市，哥伦比亚除了要为居民提供广泛的住宅选择之外，还要为居民提供作为一个城市应当提供的职业、娱乐、购物、医疗和其他服务于居民的公共设施。住宅的开发建设要与商业和工业的发展相适应并保持平衡，以使哥伦比亚镇不仅是一个向豪伍德县缴纳自己分内财产税的地区，而且可以为整个豪伍德县贡献超过财产税的更多的财政收入。使哥伦比亚镇既有城市的繁华，又有乡村的惬意。

在哥伦比亚镇，真正起管理作用的是哥伦比亚协会(Columbia Association，简称CA)。这是一个完全民间性质的自治组织。它的决策机构由11人的理事会组成(Columbia Council)，任期3年。其中10人是由10个住宅小区的居民分别直接选举出来的代表，1人是开发公司的代表。理事会设主席1人，负责召集会议。理事会下设全日制的管理机构，由理事会对外公开招聘。10个住宅小区也有他们自己的社区协会(Community Association)，根据居民的多少，分别由3至5人组成，由本社区的居民直接选举产生，任期2年，成为住宅小区的决策机构。每个住宅小区的社区协会都招聘有1至3名专职的社区管理人员。哥伦比亚协会和10个住宅小区的社区协会，都有自己的办公地点。哥伦比亚协会对10个社区协会有专门的资金补贴。

民间性质的哥伦比亚协会管理着哥伦比亚镇3 400英亩的公共绿地，90英里长的人行便道，165个停车位，252个步行桥梁，3个大型湖泊和20个小型池塘，34英里的溪流谷地，40英亩的交响乐公园、Wilde湖公园和Elkhorn湖公园。此外还有2个18洞的高尔夫球场、9个室内和49个室外网球场、1个跑马场、1个室内冰场、1个滑板公园、1个运动场、1个保龄球中心、4个室内游泳池和2个滑水场、23个室外游泳池、3个田径俱乐部。另外，哥伦比亚协会还向居民提供进行宗教信仰活动的设施、卫生保健、公共交通、社区艺术活动组织和社区活动设施，等。

在资金来源上，2005年哥伦比亚协会的总收入为5773.4万美元，其中:运动和健身收入占38.36%(2227.3万美元);居民年度房租收入占29.4%(1700.2万美元);商业年度房租收入占15.3%(883.6万美元);借款占10.8%(623.2万美元);社区服务项目收入占5.1%(292.1万美元);利息和其他收入占0.8%(47万美元)。从资金的来源上，我们可以清楚地看出，哥伦比亚协会并没有从居民上缴的税收中获得任何资源。

在资金支出上，运动和健身项目设施支出占37.5%(2168.6万美元);公共绿地维护支出占16.3%(939.5万美元);资本项目花费占15.6%(901.1万美元);还债占12.1%(698.2万美元);社区服务项目支出占8.0%(459.8万美元);10个住宅小区社区协会支出占7.2%(416.9万美元);准备金占1.8%(103.7万美元);镇协会理事会支出占1.5%(85.6万美元)。从资金的支出上，我们也可以看出，花在公共服务上的经费占了整个支出的69%。

在民间性质的哥伦比亚协会和豪伍德县政府之间，他们是通过合同划分彼此的职责的。县政府负责哥伦比亚镇的公共安全、消防、基础教育、垃圾处理、邮政、主要道路建设和维护、路灯、供水和排水、电力等公共服务项目和设施的建设维护。其余的公共服务例如:休闲娱乐健身、自然环境保护、停车服务、人行步道建设和维护、步行桥梁建设和维护、各种庆祝活动等则由哥伦比亚协会来承担。

从1967年6月21日开始有第一批居民迁入哥伦比亚镇居住至今，整个镇区发展顺利，管理也井井有条。它的实践说明，由非政府的民间组织来管理一个10万人口的社区，并不是天方夜谭。只要外部和内部的条件具备，非政府组织完全可以承担起这样的责任。

我在豪伍德县调查期间，虽然去了3次哥伦比亚镇，也掌握了大量的第一手资料，但是，哥伦比亚是一个1966年才由开发商开发出来的新社区，那里可以由民间组织进行管理，这是新人新办法。那么在豪伍德县的老社区，也没有镇一级地方政府，而是由民间组织来管理的吗?为此，我专门去了1772年建镇的艾尔克莱基镇。艾尔克莱基是豪伍德县最古老的移民点。18世纪这里是出口烟叶和铁矿石到英国去的港口。早期，这里确实有地方政府来进行管理。但是，随着这里港口的衰落，人口减少，税源枯竭，原来的地方政府越来越感到力不从心。我在艾尔克莱基镇的图书馆了解到，这个3万多人口的镇之所以不愿组成地方政府，而由社区民间组织来管理，就是为了免去那些需要许多资金和管理经验来运作的公共安全、消防、基础教育、固体垃圾处理、邮政、主要道路建设和维护、路灯、供水和排水、电力等公共服务项目和设施的建设维护。把这些职责交给县政府，反而可以使艾尔克莱基镇的公共服务水平达到比较好的水平。在这里我们看到的是，从提供公共服务最佳方法出发来设立地方政府，实现地方政府和民间组织的协商和合作，是降低行政成本和使公共服务具有规模效应的好方法。

二、俄克拉荷马州彭卡市政府与地方商会的关系

俄克拉荷马州的彭卡市坐落在该州Kay县境内，面积20平方英里，2000年人口普查时有居民25 919人，是一个名副其实的小镇。由于周边地区过去盛产石油，著名的ConocoPhillips公司总部就设在这里。这里的就业人口大都与这个公司有关。

彭卡市实行的是市议会+市经理(City Council+City Manager)的管理模式。1个市长和4个议员是选民按照不同选区直接选举产生的，任期3年。这是城市的决策机构。在此之下，有公开招聘的市经理管理的一整套行政执行机构，包括:财政、社区发展、公园和娱乐、警察、公共工程、消防、信息、环境保护、图书馆、人力资源、经济发展、能源以及Marland历史纪念地管理等部门。

值得注意的是，彭卡市的经济发展局(Ponca City Development Authority)是与当地的商会联合办公的，也就是说，彭卡市当地商会的工作人员就是市政府经济发展局的工作人员，政府没有派出另外的全日制工作人员来专门从事经济发展局的工作。这是典型的政府购买服务的类型。

在2005年财政年度里，当地商会(经济发展局)完成的工作有:

(1)创造了310个新的就业机会;

(2)完成了经济发展的战略规划;

(3)完成了经济发展的市场推广规划;

(4)组建了俄克拉荷马州地区经济发展联合会;

(5)主持举办了经济发展局第一年的发展成就公众论坛;

(6)为经济发展设计开通了新的网址;

(7)继续编辑出版了每星期的简报(Newsletter)，发给了超过5个国家的700多名个人、公司、观察家和股东;

(8)完成了一份对创业支持的研究;

(9)完成了一份对劳动力的研究;

(10)与俄克拉荷马州立大学合作在彭卡市建立传感器测试中心的可行性研究;

(11)计划34 000平方英尺的办公场所的建设和市场推广;

(12)完成了与25个地方企业的电子同声座谈;

(13)完成了第一个独立的审计;

(14)开发和通过了组织的人力资源政策;

(15)继续开发超过40个经济发展项目，至少有5个已经完成;

(16)完成了预算中第二项的场地建设;

(17)用35.8万美元来激励创立新的工业企业，用35.58万美元来激励现有的企业;

(18)为6个有发展前景的项目筹集了资金。

在2006财政年度，当地商会(经济发展局)的主要工作有:

(1)寻找公司进入已经建成的办公楼⁽¹⁾;

(2)继续在全美国推广当地好的商业项目和操作原有的项目;

(3)主办第二次经济发展活动公众论坛;

(4)在2006年春天主办经济发展大会以推广本地有发展前景的公司;

(5)成立研究长期经济问题的计划委员会，来探讨当目前实行的消费税规定到期之后，如何来支持彭卡市的长期经济发展活动;

(6)由经济发展局收集求职者的技能名称和简历输送到有关企业，以方便用人的公司录用;

(7)开始为混合办公楼做计划;

(8)开发地理信息计算机系统;

(9)访问每个工业企业主和他的至少20名雇员;

(10)为俄克拉荷马州立大学新产品开发中心至少吸收一个新的公司;

(11)为俄克拉荷马州立大学农业中心项目至少吸收一个公司;

(12)实施已经被接受的市场开发计划;

(13)建立商业情报机构为这个地区的商业发展提供支持;

(14)开发地区经济发展网址以方便地区伙伴的合作;

(15)至少与一个印第安部落在经济开发项目上发展合作关系;

(16)选定和支持一个公司去争取“俄克拉荷马先进科技中心”的拨款;

(17)建立劳动力素质提高项目的基地。

市政府批准从消费税基金中拿出一部分给经济发展局(也就是当地的商会)，以促使他们为当地居民创造更多的就业机会。在2005年，彭卡市共拿出128.2万美元给当地的商会，2006年增加到172.1万美元(参见下表)。

彭卡市经济发展局(地方商会)单位:美元

资料来源:彭卡市2005～2006年预算案。

当地商会还负责旅游事宜，并从彭卡市市政府那里得到资助。

从这个案例我们可以清楚地看到，民间商会的发展离不开当地政府的支持和资金上的帮助。其实，政府的支持并不是单方面的付出，商会在得到政府的资助后，其为地方政府分担的责任也是很大的，对地方经济的发展的贡献也不小。从政府来看，是降低了行政成本，提高了工作效率，加强了与民间的联系，增强了为市民提供公共服务的能力。从商会来看，是找到了自己在市场经济中位置，发挥了自己作为民间组织的优势，也得到了一定的资金保障，并在与政府的合作中帮助政府实现了民主治理的目的。这是一种双赢的结果，也是市场经济所要求的资源的最佳配置。

【注释】

(1)相当于招商引资，以解决当地居民的就业。