导 论
20世纪初期，饱受内忧外患困扰的晚清政府在半推半就之中所施行的预备立宪运动，尽管未能最终挽救处于风雨飘摇之中的清王朝之命运，却成功地开启了百年中国立宪的历史序幕——不仅为其后的立宪运动奠定了思想和理论基础，积累了宝贵的经验与教训，而且为后世留下了非常珍贵的立宪史料。正是受惠于晚清预备立宪的洗礼，20世纪之中国虽然历经沧桑，饱受磨难，但对立宪的追求却从未间断，即便是在最为混乱的北洋政府期间，甚或在最为艰难的抗日战争期间，中国人民对于“立宪政治”仍然充满着向往。
一
1911年10月10日，武昌起义的爆发，宣告了晚清预备立宪的终结。11月9日，湖北省都督府通电各省，要求各省选派全权委员赴鄂组织临时政府。两日之后，江苏都督程德全联合浙江都督汤寿潜致电上海都督陈其美，倡议各省选出代表，在上海决议“组织临时政府”事宜——其提议主张：“自武汉起义，各省响应，共和政治，已为全国舆论所公认。然必事有所取则，公乃易于观成。美利坚合众国之制，当为吾国他日之模范。美之建国，起初各部颇起争端，外揭合众之帜，内伏涣散之机，其所以苦战八年，收最后之成功者，赖十三州会议总机关，有统一进行，维持秩序之力也。考其第一次，第二次会议，均仅以襄助各州会议为宗旨；至第三次会议，始能确定国会，长治久安，是亦历史上必经之阶段。”[1]
1911年11月22日，江苏都督府代表雷奉、沈恩孚，浙江都督府代表姚桐豫、高尔登再次通电各省来沪召开会议，湖南、山东等7地代表先后响应通电，陆续到达上海，并于11月15日在上海召开“各省都督府联合代表联合会”第一次会议，至20日，会议决定承认武昌民国中央政府，以鄂军都督执行中央政务，并电请武昌即派代表与会。但湖北代表以“首义”身份坚持要求首届“组织临时政府”会议应该在武汉召开，加之武汉也早于上海发出会议通电，于是11月24日，各省代表移师武昌，仍留一部分代表驻沪为通信机关。各代表到鄂后，于11月30日召开第一次会议，推湖南人谭人凤[2]为临时议长。会议决定在临时政府未能成立之前，由湖北军政府代行中央政府职权，并通过了《中华民国临时政府组织大纲》(以下简称《临时政府组织大纲》)，包括4章21条，后经若干次修正，最后演变成为了近代中国的第一部宪法《中华民国临时约法》，历史上简称为《民元约法》，实施期限以中华民国宪法成立之日为止。[3]
在沪都督电告南京光复之后，“各省都督府联合代表联合会”于1911年12月4日议决以南京为临时政府所在地；7日，与会代表推举黄兴为大元帅，黎元洪为副元帅，并议决大元帅职权，以大元帅主持组织中华民国临时政府。12月13日，各省代表集会南京，依《中华民国临时政府组织大纲》第17条之规定，代行参议院职权；次日，“各省都督府联合代表联合会”在南京选举出议长和副议长。
12月26日，孙中山召集同盟会“最高干部会议”，商讨总统制和内阁制之取舍议题。“孙中山不同意内阁制，众从孙意而行。”[4]随后，“各省都督府联合代表联合会”于29日召开选举临时大总统会议，当时共有17个省派代表参加了这次会议，按照每省1票的原则，孙中山以16票当选为临时大总统。1912年1月1日孙中山宣誓就职临时大总统，定五色旗为国旗；1月3日黎元洪[5]以全票17票当选为副总统。至此，中华民国临时政府宣告成立。
二
在《中华民国临时政府组织大纲》公布之后，各省都督府即依照该组织大纲第7、8条之规定，自定方法，各选派参议员3人，以组织临时参议院。1月28日，临时参议院宣告成立之后，认为《中华民国临时政府组织大纲》没有“国民基本权利和义务”规定，各省代表所议决的“在6个月内召集国会”的期限也过于仓促，遂决定着手制定临时约法作为简陋的《临时政府组织大纲》之替代。1912年2月7日，临时参议院即开始临时约法的起草工作。
2月12日，“南北议和”获得成功，清帝宣布退位。14日，孙中山辞去临时大总统之职。15日，临时参议院召开大总统选举大会，共17省代表与会，按照每省1票的原则，袁世凯以17票全票当选为临时大总统。[6]但袁世凯当选临时大总统之后，拒绝到“南北议和”所约定的临时政府南京就职，并要求将临时政府迁往北京。在革命党人再次迁就之下，袁世凯遂愿，临时参议院同临时政府一同迁往北京。[7]
革命党人对于袁世凯的一再迁就，从某种意义上而言的确是为了“共和”之大局，因为在当时的历史条件下，袁世凯被认为是实现“共和”的最为关键的因素。因此早在制定《临时政府组织大纲》的时候，即曾议决“如袁世凯反正，当公选为临时大总统”，并致电袁世凯明确表达这一主张。[8]袁世凯也不负所望，在“南北议和”中发挥了关键性作用，成功劝退末代皇帝，避免了一触即发的“南北战争”，在中国历史上破天荒地创造了以和平的方式实现“共和”之先例。革命党人亦未食言，在清帝退位的第三天即选举袁世凯为临时大总统。眼看共和大局即告功成，但袁世凯却突生变故，拒绝到临时政府所在地南京就职，而要求将临时首府迁往北京，并在北京宣誓就职临时大总统。革命党人尽管对袁世凯的“违约”做法心存芥蒂，但也不愿因此等非原则性问题与袁世凯交恶。不过，这也加重了革命党人对袁世凯的防备之心，这种心理在其后出台的《中华民国临时约法》中有所体现——因为革命党人的力量主要集中在南方，袁世凯迁都北京，实际上就走向了摆脱革命党人牵制的第一步；在“地域制约”几无效果的条件下，革命党人只能将希望寄托在“约法制约”之上。
1912年3月初，临时参议院完成了临时约法的起草，并于3月8日走完三读程序，审议通过了《中华民国临时约法》(以下简称《临时约法》)。与《临时政府组织大纲》相比较，《临时约法》的最大特点有二：一是《临时政府组织大纲》所规定的总统制为内阁制所取代；二是增设国民权利与义务专章[9]——如果说后者是针对《临时政府组织大纲》的固有缺陷所做出的补充，那么前者显然是针对袁世凯被公推为临时大总统所做出的“变更”，这是后世对其“因人立法”之诟病的主要依据之一。[10]
三
早在清末预备立宪期间，以梁启超为代表的立宪派就曾经为建立政党做出过颇有价值的努力。1905年8月20日，以孙中山和黄兴为领导的中国同盟会在日本东京成立，从此开启了中国政党政治的全新历史。武昌起义之后，清廷正式宣布开放党禁，允许结社组党，政党开始以合法的身份登上中国政治舞台，特别是“南北议和”告成与《临时约法》颁布之后，各种政治组织或者社团更是空前活跃——据统计，自1911年10月武昌起义到1914年第一届国会解散为止，全国相继诞生过312个带有政党味道的“会”、“社”、“党”组织。[11]
迄今为止的研究表明，现代各国政党制度大多发轫于议会政治的需要，中国政党政治也不例外，这些民国初年所诞生的中国近代史上最早的一批政党组织大多是围绕临时参议院席位而开展活动的。在临时参议院随临时政府一同迁往北京之后，各个党派经过分化、转合，基本上形成了同盟会、共和党[12]与统一共和党三足鼎立的局面——据统计，在北京临时参议院的120个议席中，共和党占42席，同盟会占37席，统一共和党占19席。[13]1912年同盟会与统一共和党合并组建国民党之后，[14]国民党成为第一大党。但是由于有袁世凯军阀力量撑腰，局势依然为亲袁的共和党所控制。[15]
从某种意义上说，民初围绕临时参议院展开角逐的各政党活动，实际上也是围绕袁世凯而展开的——在同盟会主导下所催生的《临时约法》将其前颁布的《临时政府组织大纲》所拟定的总统制改为内阁制，很明显是针对袁世凯而言的，目的就是限制袁世凯的权力，使他处于“虚君”的状态，试图走上“虚君”共和道路。袁世凯当然心知肚明，但他起初似乎还是期望通过合理利用《临时约法》资源来反制革命党人的制约——在他担任临时大总统之后，即提出由他的忠实僚属唐绍仪[16]组阁，以期打造“亲袁内阁”。但很遗憾，唐绍仪组阁之后，非但未能与袁世凯组成统一战线，反而参加了同盟会，而意欲建立真正的责任内阁。在此情势之下，掌控参议院的亲袁世凯的共和党与国民党成员唐绍仪领导的内阁之间“府院之争”就在所难免。其结果是国民党籍的总理唐绍仪及其阁员宋教仁、王宠惠、[17]陈其美等相继辞职，第一届内阁由此匆匆退出历史舞台。
唐绍仪内阁倒台之后，袁世凯于1913年1月10日发布《正式国会召集令》，规定自此令发布之日起，“限于民国二年三月以内，所有当选之参议院议员及众议院议员均须一律齐集北京。俟两院各到有总议员过半数后，即行同时开会”。[18]1913年2月4日，国会两院完成议员选举，国民党占据了参、众两院的绝对多数。[19]国民党籍议员认为“唐内阁”的倒台是因为其并非纯粹的政党内阁，而是一个混合内阁，因此提出“绝对政党内阁”之主张，并极力号召“一党内阁”。[20]但这一提议立即遭到了袁世凯以及共和党人的反对。随后，由于国民党内部发生分化，袁世凯最终任命无党派人士陆征祥为内阁总理，并最终获得通过。
四
1913年4月8日，正式国会召集之后，即着手制宪。但制宪工作从一开始就遭遇了诸多争论，首先是关于制宪机关的争议。《中华民国国会组织法》(1912)规定“两院应于议员内选出同数之委员行之”，但在国会召开前，各政团对于宪法起草问题分化为对立两派：一派是以梁启超为代表，主张由政府组织宪法起草机关，以总统府、各省都督、临时参议院内几个党派所派出的委员为其组成分子；另一派则以国民党为核心，坚持按照《中华民国国会组织法》的规定，由国会组织宪法起草机关。在国会成立之后，由于国民党于两院居于多数，并且于法有据，其主张遂得以贯彻。此后，关于宪法内容的争论又接踵而至，主要涉及宪法采用国权主义还是民权主义，采用中央集权还是地方分权，实行总统制还是内阁制以及总统、内阁、国会的权力如何分配等问题[21]——这些争论中，以“总统制”与“内阁制”的争论尤为激烈，并最终导致坚决主张“内阁制”的国民党核心人物宋教仁惨遭暗杀身亡。
“宋教仁被刺案”使得立宪问题上的分歧由“口水战”转变为“肉搏战”。1913年7月12日，时任江西都督的国民党党员李烈钧[22]以“宋教仁被刺案”为由，发布了讨袁檄文，掀起“二次革命”，并且得到江苏、安徽、广东等省的响应；国会中的部分国民党籍议员，包括一些宪法起草委员会成员也纷纷离京南下，投身于“二次革命”，致使宪法委员会因为达不到法定人数而休会，1913年制宪因此陷入僵局。[23]
“二次革命”之后，经历“口水战”与“肉搏战”双重失败的国民党元气大伤，“一党内阁”的理想固已成幻影，其在未来政治版图上的占有份额也大受威胁。为确保其政见在未来政治中的影响力，国民党只有“制宪”一搏了。而对于取得两连胜的袁世凯而言，情况则大不相同，不仅在实力对比上取得优势，而且在制宪问题上也取得了主动权。因此，“二次革命”之后，袁世凯并不急于恢复一度停滞的制宪会议，而是借势提出先进行总统选举，然后再制宪的主张。[24]
1913年9月5日，众议院通过“先行总统选举，而后制定宪法”的决议。次日，众议院将此案送达参议院，参议院于8日表决通过这项决议。12日，参、众两院召开首次联合会议，议决将宪法中有关总统选举的部分，委托给宪法起草委员会先行起草，并限于5日内完成，再交参、众两院议决。10月4日，参、众两院联合公布了《中华民国大总统选举法》。10月6日国会召开总统选举会议，出席议员为703人，经过三次投票，袁世凯得507票当选。10日，袁世凯宣誓就任中华民国第一任正式大总统。
五
“二次革命”后，为适应先行选举总统的需要，制宪工作实际上被分解为两大块分别推进，其中“总统选举”部分被单列，并于10月4日以《中华民国大总统选举法》的形式先行公布。与此同时，以张耀曾[25]等为宪法起草委员的“五人小组”对宪法其他部分的起草工作也在紧张进行。9月26日，参、众两院召开联席会议，通过《宪法会议规则》，共58条。10月14日，宪法起草委员会召开二读会议，征询对宪法草案的意见。10月18日，袁世凯提案增修《中华民国临时约法》，由于该提案有扩大总统权而虚置国会之虞，未获宪法起草委员们采纳。
随后，袁世凯公开指责由国会通过的《中华民国大总统选举法》为非法，并于10月25日致电各省都督及民政长官，公开反对宪法草案，指责宪法草案内容不良。[26]面对袁世凯的诘难，宪法起草委员会加快了制宪节奏，并于1913年10月31日完成三读，11月1日提交宪法会议审议通过。这样，在党派的明争暗斗之中，中华民国第一部正式“宪法草案”宣告诞生。因为该宪法草案是在天坛祈年殿起草完成的，史称“天坛宪草”。
由于“天坛宪草”贯彻了《临时约法》内阁制路线，与袁世凯所期望的总统制大相径庭，所以袁世凯并不打算接受这个依法定程序完成的“宪法草案”，并以强权阻止“宪法草案”的生效。1913年11月4日，袁世凯致电各省都督，要求文武长官，根据经验所得，对“天坛宪草”发表意见，以供参考。[27]各省军政长官为迎合袁世凯意图，纷纷回电攻击“天坛宪草”和国会，甚至主张解散国民党、国会以及宪法起草委员会。袁世凯在得到这些实力派的回电支持之后，于11月4日下午即下令解散国民党，并且取消国民党党员议员的资格。由于国民党议员占据了1913年国会的多半席位，国民党议员的离席，直接导致国会半数以上议员空缺，不足法定开会人数，故无法对“天坛宪草”进行正式讨论和通过，“天坛宪草”因此而“胎死腹中”。[28]此后，1914年1月14日，袁世凯又下令停止议员职务，并且公告全国，至此，第一届国会也宣告瓦解。[29]
六
1913年7月，袁世凯命进步党名誉理事熊希龄[30]组阁。1913年9月11日，熊希龄刻意打造的“名流内阁”正式成立，熊希龄任国务总理兼财政总长，其他总长是：外交孙宝琦，内务朱启钤，陆军段祺瑞，海军冠雄，教育汪大燮，司法梁启超，交通周自齐，农林、工商张謇。[31]
为适应中央集权的需要，“名流内阁”提出了“废省留道”主张，即废除省级建制，保留各道，以削弱地方小军阀的势力。为此，国务院于1913年11月5日下令召集行政会议，每省选派2人，讨论地方行政问题。随后，袁世凯在撤销国民党议员之后，于26日以大总统令的形式，将此行政会议改组为政治会议，以求成为新的造法机关，[32]并于12月15日召开会议，专题讨论“民国建设的政治问题”。到会者除22省的行政代表共44人外，袁世凯特派李经羲、梁敦彦、樊增祥、蔡锷、马良、杨度、赵惟熙等8人；熊希龄派方枢、吴贯因2人；法官汪燨、姚震2人；外交部陈懋鼎、内务部顾鳌、财政部吴乃琛、陆军部徐树铮、海军部王崇文、司法部余绍宋、教育部许寿裳、工商部夏敬观、农林部刘馥、交通部陆梦熊、蒙藏事务局8人以及特别行政区(包括绥远、热河、阿尔泰、乌里雅苏台)6人，总计80人。
政治会议开幕后，袁世凯以临时大总统身份，向政治会议提交了《约法修增咨询案》，对于《临时约法》本身进行了强烈的抨击，认为修改约法已经迫在眉睫。随后，政治会议陆续通过了停止两院议员职务、停办地方自治、解散各省议会，并赞成修改《临时约法》等多项决议。[33]
政治会议进行到第五天，即12月22日，袁世凯以美国1787年宪法未曾生效即先修正的事实为例，[34]要求政治会议将修改《临时约法》纳入会议议程。但是，政治会议认为自己是政府的咨询机关，没有增修基本法的权力，建议“依据法理，参以时势……在咨询机关以及普通立法机关以外，特设造法机关，以改造民国国家之根本法”。[35]为此，政治会议专门就增设“造法机关”组织讨论，并在取得袁世凯的同意之后，于12月24日通过了《组织造法机关各项大纲》，将这个以“议决增修法案及附属于约法之重要法案”为主要职能的专门的“造法机关”，定名为“约法会议”，规定其成员由选举产生。
1914年1月26日，袁世凯发布《组织约法会议组织令》，并公布了政治会议制定的《约法会议组织条例》，责令内务部“督饬筹备约法会议事务处，将约法会议议员选举事宜尅日筹备”。3月18日，袁世凯再次提出修改《临时约法》的迫切性，认为“若长守此不良之约法以施行，恐根本错误，百变横生，民国前途，危险不可名状”。[36]
3月20日，袁世凯向“约法会议”提交了《增修临时约法大纲》7条，比较详细地阐述了其制定新的国家根本法的主张。他认为，民国初创时期的国家根本法，“虽然不取决于共和先进诸国，但是也不能事事削足适履”，故为目前国家建设，根本法上的关系，应该有两种时期，实行约法为一个时期，实行宪法为另一个时期。实行约法是国家开创时代的事情，而宪法则是国家守成时代的事情，这是截然不同的。因此，在民国初年，应当实行约法，而在各项制度趋于完善、政治趋于稳定之后，才应该实行宪法。[37]
“约法会议”在充分吸纳袁世凯的《增修临时约法大纲》的基础上，很快完成了《中华民国临时约法》修改稿，并将修改后的“临时约法”改名为《中华民国约法》，世称“新约法”，或“袁记约法”。[38]1914年5月1日，袁世凯正式公布并宣告实施《中华民国约法》，同时废止《中华民国临时约法》。
七
《中华民国约法》出台后不久，袁世凯加快了总统集权的步伐。[39]首先，他废止了国务院，规定各部直属大总统领导，各部总长均需对总统个人负责。其次，在总统府下设置相当于清朝军机处的政事堂，政事堂中设相当于宰相职位的国务卿，下设左右丞相，辅佐国务卿。再次，制定《参政院组织法》(1914年5月24日)，成立了参政院，解散政治会议，规定参政院73个成员，均由袁世凯亲自指定。[40]最后，发布“官秩令”，把政府官员分为九等：上卿、中卿、下卿、上大夫、中大夫、少大夫、上士、中士、下士。各省都督改称为将军，民政长改为巡按使。并且规定各省将军传人改用令箭，求见者需递手本，新任命大员要行觐见礼等。[41]
为配合袁世凯的集权需要，“约法会议”于1914年10月27日，通过了《立法院组织法》；随后，又于同年12月28日通过了《修正大总统选举法》，规定总统任期改为10年，连任不受限制。总统继任人由现任总统推荐等。至此，无论在法律上，还是在事实上，袁世凯都已经成为终身制之独裁元首。[42]
与此同时，复辟之暗流开始涌动。1915年3月，美国传教士杜利在上海发表演说，提出“清廷复辟”和“反清帝复辟”两种说法，从而发出了支持袁世凯复辟的先声。随后，袁世凯的美籍宪法顾问古德诺、日籍政治顾问有贺长雄以及著名立宪党人士杨度[43]等人，亦鼓吹复辟并积极参与帝制复辟活动。他们的基本观点是：“共和制”不适合中国的国情，只有君主立宪制才能保证国家富强。[44]比如杨度在其《君宪救国论》一文中就明确提出：“总统制有诸多弊端，特别是选举中容易发生动乱。在中国实行君主立宪制是拯救中国的惟一希望”。他还特地强调他之所谓君主立宪制，既非清廷的立宪，也非民主立宪；他所主张的君主立宪一是“正当”，二是“诚实”。这两项或为民主立宪，或为清廷立宪之所缺。[45]
截至1915年下半年，复辟帝制逐渐由言论走向实践，由隐蔽走向公开。1915年8月14日，杨度联络严复、李燮和、胡瑛、刘师培和孙毓筠5人，在北京发起成立了“筹安会”，并且发表《发起筹安会宣言书》，公开鼓吹帝制。同时致电各省将军、巡按使及各商、工、教育等团体，请派代表来北京参加讨论。各省军政长官以及商会纷纷响应，并立刻派出代表来京赴会。经过讨论，“筹安会”认为，“我国拨乱之法，莫如废民主而立君主；求治之法，莫若废民主专制而行君主立宪”。[46]随后，“筹安会”组织各省代表进行请愿活动，全国有8个省以“公民代表”名义将请愿书送到参政院要求改革国体、恢复帝制。9月19日，帝制派头目梁士诒发起成立“全国请愿联合会”，改革国体、恢复帝制运动一时甚嚣尘上、风靡全国。[47]
1915年9月初，参政院开始审查各请愿团的请愿书。9月20日，参政院代行立法院决议，认为“国体为重要宪法问题，解决之权，应在国民会议……建议政府，请大总统提前于年内召集国民会议，或另筹征求民意妥善办法，以定大局”。10月6日，梁士诒等人认为国民会议是宪法机构，不适宜解决国体问题，于是以参政的身份，联合若干参政起草《国民代表大会组织法》，建议召集“国民代表大会”以表决国体问题。于是，参政院代行立法院职权，三读通过了《国民代表大会组织法》共16条。[48]
《国民代表大会组织法》于10月8日颁布实施之后，10月25日，全国各省区依法举行“国大代表”选举。11月20日，参政院组织1993名“国大代表”就国体问题进行总投票，结果1993名代表全部赞成实行“君主立宪”的国体。[49]并且各省代表同时奉上推戴书，曰：“恭戴今大总统袁世凯为中华帝国皇帝，并以国家最上完全主权奉之于皇帝，承天建极，传之万世。”杨度和孙毓筠当即提议说：“本院前由各省委托为总代表，尤应以总代表名义恭上推戴书。”秘书长拿出准备好的推戴书当众朗读，要求袁世凯“俯顺舆情，登大宝而司牧群生，履至尊而经纶六合”。1993名参政代表全体起立，一致通过。[50]
经过参政院的两次推戴，袁世凯于12月12日承认帝位，并于次日在居仁堂接受百官朝贺。为了巩固帝位，12月14日，袁世凯命令参政院推举宪法起草人员组成宪法起草委员会，讨论宪法草案。[51]12月16日，袁世凯颁布《修正大总统政事堂组织令第四条、第五条》，此后大肆封爵。12月27日，参政院向袁世凯呈报制定宪法程序的奏折，准备将宪法制定程序分为四个阶段。1916年元旦，袁世凯改中华民国为中华帝国，改民国五年为洪宪元年，改总统府为“新华宫”，改收文处为“奏事处”，正式恢复帝制。但是袁世凯复辟帝制之举遭到了举国声讨，袁世凯迫于压力，83天后，即1916年3月22日宣布取消帝制，而宪法起草委员会也随之流产。
八
1916年6月6日，袁世凯在郁闷中死去，黎元洪以副总统身份继任大总统。在南方势力的支持下，黎元洪于6月29日颁发总统令，宣布恢复《中华民国临时约法》，重开1914年被袁世凯解散的国会。[52]8月1日，在国会复会的第二次常会上，黎元洪宣誓就任总统，段祺瑞为国务总理。
另外，国会决定重续1913年的制宪工作，并将该年宪法委员会起草的“天坛宪草”作为两院讨论的基础。1916年9月5日，宪法审议会开幕，宪法起草委员会将宪法草案提交大会讨论，并由起草委员会对宪法条文作书面说明。9月15日，宪法审议会对“天坛宪草”进行初步审议。20日，宪法审议会召开第二次会议，议决将宪法草案所有重大问题先进行讨论。在审议会陆续召开24次会议之后，“天坛宪草”于1917年1月10日完成了一读程序。1月26日，宪法审议会召开“天坛宪草”二读会议。其间正值第一次世界大战时期，国务总理段祺瑞主张对德国宣战，并以武力要挟国会通过对德国宣战案。[53]在议案被议会搁置之后，心愿未遂的段祺瑞于5月19日提请总统黎元洪解散国会。黎元洪认为，根据《中华民国临时约法》，总统并无权力解散国会，并于23日免除了段祺瑞总理之职。随后，拥护段祺瑞的安徽省省长倪嗣冲电告全国宣布与中央脱离关系，随后奉、鲁、闽、豫等亲段7省也相继宣告独立。[54]迫于形势，黎元洪让安徽督军张勋进京调停。张勋到达天津后，胁迫黎元洪解散国会然后进入北京。黎元洪无奈，只得于6月12日再次解散国会，“天坛宪草”也随之夭折于未尽的二读程序之中。[55]
九
1917年6月14日，即黎元洪解散国会的第二天，张勋以调停人身份率“辫子军”进驻北京。随后，张勋挟持清废帝溥仪于7月1日复辟。黎元洪被迫出走，让副总统冯国璋代理大总统之职，复任被免职的前总理段祺瑞为国务总理。段祺瑞接受任命，组织“讨逆军”，誓师马厂，出兵伐张。12日，张勋逃入荷兰使馆，溥仪再度退位，为期12天的复辟闹剧草草收场。但北洋政府却借口复辟之时，中华民国业已中断，要求重召参议院，修改选举法，另行召集新国会。[56]
7月15日，段祺瑞新内阁成立当天，即提议召集临时参议院改选国会，重定宪法，拒绝再次恢复《中华民国临时约法》。11月10日，由各省选派5名参议员组成的临时参议院在北京正式开会。1918年2月17日，公布了经临时参议院修改的《国会组织法》和《参议员选举法》。8月12日，新国会成立，其中段祺瑞亲信“安福派”占了多数席位，故被称为“安福国会”。1918年12月国会两院各选举30人，组成宪法起草委员会，并于次年8月12日，完成了新的宪法草案(亦称“段记宪草”)。此间，南部革命党人以段祺瑞拒绝恢复《临时约法》为由，在广州成立军政府，发动护法战争。所以，这部宪法草案未能及时交付国会审议。至1920年7月，段祺瑞的皖系军阀在直皖战争中失败，“安福国会”也随之解散，“段记宪草”胎死腹中。[57]
在“安福国会”崩盘之际，南方的广州军政府也出现内讧，桂系军阀因遭受孙中山粤军打击而被迫撤出广州。1920年10月24日，军政府主席岑春煊宣布取消军政府，服从北京政府，时任北洋大总统徐世昌随即宣告全国统一，并于同月30日下令举行国会议员大选，于是便开始了“第三届国会”的筹备。但徐世昌的命令遭到护法军政府大元帅孙中山、皖系浙江督军卢永祥、直系湖北督军王占元、直系江西督军陈光远的通电反对。因此，只有苏、皖、鲁、晋、甘、奉、吉、黑、新、蒙、青共11省区如期举行众议员选举，但处于动荡之中的北京政府一直未能如期颁布《参议员选举法》，新当选的11省区众议员在北京空候一年多之后，“第三届国会”一直未能召开。1922年5月，直系打败奉系后，“第三届国会”遂告夭折。
十
在英美等国的支持下，以曹锟和吴佩孚为首的直系军阀在先后获得1920年直皖战争和1922年直奉战争两场大战的胜利之后，成功掌控了北京政权。面对当时日益尖锐的南北对峙、不折不挠的“护法运动”以及风起云涌的“联省自治”运动，曹锟和吴佩孚上台之际便打出“恢复法统”的旗号。所谓“恢复法统”即恢复《中华民国临时约法》，恢复旧国会，迎回黎元洪继续担任大总统。由此必将出现以下三个结果：第一，北京大总统徐世昌，系由“安福国会”选出，其合法性早就被人责难，迎回黎元洪后，将迫使徐世昌下台；第二，广州军政府以护法为口号，北京实行“恢复法统”后，护法就失去了根据，亦将逼走孙中山；第三，“联省自治”派正酝酿在汉口成立的第三政府——联省政府，将因北京“恢复法统”而不得不收起旗帜，可谓“一石三鸟”。[58]1922年5月14日，吴佩孚通电各省，倡议恢复第一届旧国会，立即得到广东陈炯明、云南唐继尧、贵州袁祖铭、四川刘湘与熊克武以及湖南赵恒惕等非北洋系军人的赞同。5月16日，吴佩孚召开保定会议，计议“恢复法统”的具体步骤。
当时的社会各界，对于北京政府“恢复法统”的呼吁，持积极认可态度者居多，但对于恢复哪一届国会却存在分歧。以梁启超、熊希龄为代表的北京名流主张恢复民国六年(1917年)(以下简称为民六)国会；曾分别担任民六众、参两院议长的吴景濂与王家襄在吴佩孚举行的保定会议结束后回到天津，立马于24日召集民六议员68人成立“第一届国会继续开会筹备处”，制定筹备处组织简章，并通电全国，声称根据《中华民国临时约法》及《议院法》(1913年9月27日公布)的规定，国会得自行集会。28日，曹锟、吴佩孚通电表示赞赏，孙传芳则直接向孙中山、徐世昌两大总统同时去电，提出“广东孙大总统居于护法，法统既复，责任以终，功成身退，有何流连；北京徐大总统，新会选出，旧会召集，新会无凭，连带问题，同时失效”，要两人“及时引退，适可而止”。
6月1日，民六国会议员203人在天津召开议会，并发表宣言，认为民国六年(1917年)黎元洪解散国会命令无效，民国七年(1918年)由新国会选举产生的徐世昌大总统亦无效，“自今日始，应由国会完全行使职权，再由合法大总统依法组织政府”。
6月11日，黎元洪进京复职。12日，发出撤销他在4年前发出的解散国会令的大总统令。随即，聚集于天津的民六议员宣布“国会移京”。8月1日，第一届旧国会在北京复会，报到议员414人，出席当天会议者354人。但国会恢复后，在法统上发生了严重争执：时任大总统的黎元洪于民国六年(1917年)6月12日，下令解散国会后，国会议员分流为三大部分：其一，南下护法，在广州召开国会；其二，在皖系政府中做官或任议员；其三，回到原籍。1922年国会恢复后，这三部分议员都到了北京。护法议员称在广州举行国会期间，对未去广州开会又不声明请假，或虽已请假但超过《议院法》规定两个月以上的议员，已依法取消议员资格，另以候补议员递补，因而此次国会恢复，这些被取消资格者不能出席，国会会期应是继续民国八年(1919年)(以下简称为民八)在广州的会议。但被取消者则声称广州的决议只是少数议员通过，按《议院法》不足法定人数者不能开会，上述决议应属无效，所有民国六年(1917年)的国会议员除了依附段祺瑞者当然丧失议员资格以外，其余仍为国会议员，此次国会会期应是继续民国六年(1917年)的会议。众议院议长吴景濂、参议院议长王家襄均支持民六国会主张，为此被护法议员指责，指出王家襄当年不南下护法，已被取消资格，今日不能再当议长；指斥吴景濂身为护法国会议长，“他人有不解者，公犹当解释之；他人有违反此者，公犹当斥责之，今公以领袖同人之资格，而出此违反同人公意之举动，视国法如弁髦，为武人作傀儡，则公之罪……尚有何人能为公谅”，此即所谓“民六国会与民八国会之争”。[59]在护法议员不得已做出妥协而结束这场争议之后，国会于1922年8月10日召开宪法草案审议会，10月11日举行了第三届常会——这届常会仍以制定宪法为首要任务，并成立宪法起草委员会，以民国二年(1913年)的宪草委员会委员长汤漪为委员长。11月15日，宪草委员会开会制宪。12月23日，草成“地方制度”与“国权”各一章，提交两院全体议员会合举行的宪法会议审议。会议先审议了“地方制度”，再决定增加“国权”、“教育”和“生计”，同时三读通过“国权”及“地方制度”两章，随即提交宪法会议审议。[60]
按照原来的组织法，“民国宪法之议定，由两院会合行之”，“非两院各有总议员三分之二以上出席，不得开议，非出席议员四分之三以上之同意，不得议决”。据此，凡开宪法会议时，必须有183名参议员和398名众议员，共581名议员到会。而当时要凑满上述人数，尤其是参议员的法定多数，极其困难。鉴于以往多次议宪，常因到会议员人数不足而“流会”，国会决定修改民国元年(1912年)所制定的《国会组织法》，以减少关于出席宪法会议人数的限制。1923年3月，国会两院一致通过修正为“非两院有总议员五分之三以上之出席不得开议，非出席议员三分之二以上之同意不得议决”。出席人数将原来的分别计算改为合并计算，以出席较多的众议员人数弥补出席较少的参议员人数。绝对数也由原来的581名减为522名。做出有效决议的法定人数由原来规定的占出席者的3/4以上改为2/3以上，即减少8.3%，使决议较易通过。[61]1923年4月30日，由北京政府公布了《国会组织法》修正案。考虑到当时的政局混乱，为确保出席宪法会议的议员能够满足新修订的《国会组织法》规定的法定人数，国会又于5月决议修正民国二年(1913年)九月颁布的《宪法会议规则》，规定议员出席宪法会议，每次可得出席费20元，缺席者扣除议员岁费20元。议员请假，必须有5名以上议员之证明，1月内缺席超过12次者除名。这一决议通过后，为落实议员每次20元的出席费，众议院议长吴景濂入见总统黎元洪。黎元洪没有将这笔款项的支付问题正式提交国务会议讨论，仅与国务总理张绍曾等几名阁员口头商定，便从海关建筑经费项目中借拨120万元作为制宪经费，并转告外籍总税务司照拨。[62]
历时数月，至1923年6月12日深夜，宪法会议才将“地方制度”与“国权”两章宪法条文协商妥当。正待进入二读程序，第二天，直系军阀以总统未经国务会议及擅拨“制宪经费”有违责任内阁制原则为由，发动了驱逐黎元洪的政变，北京大乱，议员纷纷南下，宪法会议被迫停止。[63]
“驱黎政变”之后，北京政府继续高悬“制宪”大旗，频呼国会议员回京完成未竟之立宪程序。在曹锟等人武力要挟与大洋诱惑的双重作用下，离京议员陆续返京，至1923年10月4日，宪法会议已凑足了法定开会人数，并于当天二读通过了“地方制度”一章，两天后，又二读通过了“国权”一章，但关于“教育”和“生计”两章因为时间缘故则没有讨论。8日，宪法就通过了三读会。1923年10月10日，曹锟宣誓就职大总统，并举行了《中华民国宪法》公布典礼。这样，国会在开会不过3次，用时不过7天的情况下，就让12年都无法出台的宪法完成了二读与三读程序，并公布实施。[64]
《中华民国宪法》是中国近代史上第一部正式颁布实施的宪法，这是自1912年以来十几次制宪活动之后的结晶。所谓十年磨一剑，多年的立宪经验，再加上“天坛宪草”这个优良的胚胎，使得《中华民国宪法》在规范的体系化、结构的完整性、内容的完整性以及立宪技术等方面都达到了当时的较高水平。[65]
十一
1924年10月23日，冯玉祥[66]发动“北京政变”。在控制北京政权之后，他宣布“政府暂维现状”，保留了曹锟政府的内阁，以期由现政府促成国事会议的召开。但直系内阁总理颜惠庆以及多数阁员以辞职相要挟，拒绝与冯玉祥合作。冯玉祥无奈于10月31日宣布改组内阁，以囚禁之中的大总统曹锟名义任命黄郛代理国务总理兼交通总长和教育总长，王正廷为外交总长兼财政总长，王永江为内务总长，李书城为陆军总长，杜锡珪为海军总长，张耀曾为司法总长，王乃斌为农商总长，同时任命李烈钧为参谋总长。11月1日，黄郛内阁成立。次日，曹锟被迫提出辞职，由黄郛代行国务总理摄行大总统职务。
黄郛摄政内阁成立后，以冯玉祥在政变后所发通电中提出的“建国大纲”五条作为施政纲领，包括(1)打破雇佣式的体制，建设清廉政府；(2)用人以贤能为准，取天下之公才治天下之公务；(3)对内实行亲民政治，凡百设施，务求民隐；(4)对外讲信修睦，以人道正谊为根基，扫除一切扰夺、欺诈之行为；(5)信赏必罚，财政公开。11月5日，黄郛内阁通过了经临时参议院修正的《修正清室优待条例》，规定了大清宣统帝从即日起永远废除皇帝尊号、清室即日移出宫禁等项内容。[67]
1924年11月15日，冯玉祥与张作霖、卢永祥、胡景翼、孙岳联名通电，公推段祺瑞为临时执政。11月23日，黄郛摄政内阁辞职。次日，段祺瑞在北京宣誓就任中华民国临时执政，并公布了《中华民国临时政府制》。按其规定，临时执政实际上是总统兼内阁总理，大权集于一身。[68]
1925年1月，临时执政段祺瑞发布废弃法统令，宣布“先召集善后会议，用以解决时局纠纷，并制定国民代表会议条例；然后根据国民代表会议条例，召开国民代表会议，由它通过宪法”。[69]2月1日，善后会议在北京召开。段祺瑞发表宣言，说明改革的目的在于制定国宪，促成省宪。根据《善后会议条例》第5条规定，该会议负有议决国民代表会议组织方法的责任。[70]4月21日，善后会议闭幕之后，于24日公布了《国民代表会议条例》6章39条，规定“国民代表会议为由各省区及华侨选出的议员534人组成议宪机关”，宪法草案则由各省军民长官推举以及临时执政选聘人员组成的起草委员会负责拟定。
1925年4月7日，国务会议通过了《临时参政院条例》共9条，规定临时参政院是临时政府时期的“民意”机构，为临时政府提供咨询、建议并就临时政府所指定的事项做出决议。5月3日，颁布《国宪起草委员会规则》，规定“国宪起草委员会”委员由各省军民长官各推1人，各区长官各推1人，临时执政选聘20人，另外内外蒙古、西藏各2人与青海1人亦由临时执政分别选聘。段祺瑞选聘梁士诒等20人为“国宪起草委员”，各省区军民长官所推出的起草委员亦到达北京。委员总人数为70人，以林长民为委员长，于8月3日起开会。并规定“国宪起草委员会”在规定的3个月时间内完成宪法起草，至12月，起草委员会完成了《中华民国宪法草案》，发布咨文要求政府交付国民代表会议议决施行。[71]
1925年8月3日，“国宪起草委员会”如期在北京开会，经过四个多月的工作，“国宪起草委员会”于12月12日议决通过了《中华民国宪法草案》，共14章160条，交临时执政府。按照规定，《中华民国宪法草案》通过之后，临时执政府应提交国民会议审议，但由于政局的恶化，《中华民国宪法草案》没有获得审议机会。[72]
1926年3月18日，北京各界代表举行反帝国主义集会并向临时执政府请愿，遭到卫队开枪射击，造成“三一八”惨案，由此激起全国人民的激烈反抗，奉系军阀乘机迫令段祺瑞交出政权。4月20日临时执政府宣告结束，北京政权落入以张作霖为代表的奉系军阀手中。《中华民国宪法草案》也随段祺瑞临时执政府的垮台而夭折。[73]
十二
1926年7月9日，广东国民政府领导的国民革命军十万人誓师北伐，揭开了“军政”即以武力扫除一切宪政障碍的序幕。[74]1928年7月1日，张学良发出通电表示与南京方面停止军事行动。8月，国民党中央召开二届五中全会，宣告“军政”结束，“训政”时期开始。[75]1928年12月29日张学良宣布奉吉黑三省改悬青天白日旗，改保安委员会为东北政务委员会，至此，北伐战争宣告结束，国民党在形式上统一了全国。[76]
进入“训政”时期之后，各派政治势力对于是否应当制定宪法，存在明显分歧。1928年8月，国民党中央召开二届五中全会，南京及上海有请愿团提出制定约法的申请，同时，时任政府法制局长的王世杰[77]也提出颁布约法的建议案。经过全会审查，议决“训政时期应遵照总理遗教颁布约法”。但作为国民党元老的胡汉民则认为，孙中山的全部遗教，即为训政时期的根本法，所以不用再制定约法。[78]同年10月，国民党中常会通过了《国民政府组织法》以及《训政纲领》。1929年3月1日，国民党召开第三次全国代表大会，胡汉民的主张得到了广泛的支持。会上追认了《国民政府组织法》以及《训政纲领》，并且又通过了一个《确定训政时期党、政府、人民行使政权、治权之分际方案》。随后，国民党三届二中全会复议决《治权行使之规律案》，约法之事不复再提。
但此时，国民党内部对于“约法”问题再度发生严重分裂。1930年7月25日，汪精卫发表《党政七个基础条件》，在其中的第一、二项提出“筹备召集国民会议及依照建国大纲制定一种基本大法”的主张；[79]8月7日，汪精卫、阎锡山[80]、冯玉祥等在北京召开“中国国民党中央党部扩大会议”，发表宣言决定筹备国民会议以及制定根本法；9月1日，“扩大会议”通过《国民政府组织大纲》16条，宣布成立北平国民政府，并推定阎锡山为国民政府主席；次日议决制定约法，并推定汪兆铭、张知本等七人为“约法”起草委员，同时聘请一些著名法学家参加。
9月18日，倾向于南京国民政府的张学良挥师入关，23日和平接收北平。“扩大会议”被迫迁往太原，10月27日完成并公布了《中华民国约法草案》，即所谓的“太原约法”。11月4日，阎锡山、冯玉祥通电下野，北平国民政府瓦解。
北平政府瓦解，但其所树立的“国民会议”和制定约法的大旗却被蒋介石的南京政府接过来，借以作为剥夺反对派的口实。[81]但蒋介石的“国民会议”遭到了胡汉民等反蒋派的抵制，蒋介石在1931年2月软禁胡汉民，并于3月2日举行国民党中常会临时会议，制定“约法”为会议主要议题，并且推选出约法起草委员。从3月9日开始，约法起草委员会着手“约法”起草，并于4月22日提出宪法草案，分别提交中常会及中央执监委员临时会议通过，提交“国民会议”审议。
“国民会议”于1931年5月6日举行预备会议，8日召开正式会议，开始讨论约法草案，并交付委员会审查。12日，审查委员会提出修正报告，经过大会相继完成二读，三读，并于第七次大会根据国民政府主席蒋介石的提请，议决《中华民国训政时期约法》定于1931年6月1日公布并施行。[82]
由此可见，《中华民国训政时期约法》完全是当时党派之间斗争与妥协的产物，“所争者主要是领导权的掌握，而不在于对约法内容有何特定的主张”——党派力量不仅是催生训政约法的重要力量，而且也是促使“训政”走向“宪政”的重要力量，各党派“获得正式承认之后，纷纷要求国民党早日结束训政”。[83]
十三
根据孙中山的遗训，训政的期限为六年，此后便进入宪政。1929年，国民党中央三届二中全会也确认了这一点，规定于1935年结束训政进入宪政阶段。但在日本军队连续发动“九一八”事变、“一·二八”事变后，面对日益严重的民族危机，各界要求结束训政，尽快进入宪政的呼声开始高涨。这种呼声，直接影响了国民党内蔡元培、孙科等非主流派人士。[84]1931年12月，国民党召开第四届中央执行委员会第一次全体会议。会间，蔡元培提出了“组织国难会议”的临时动议，并获得“原则通过”。随后，一部分中央委员在国民党四届一中全会上提出了“提前结束训政，筹备制宪”的提案，其中孙科等提出“召开国民代表会”议案，并拟定了会议大纲；王法勤提出“举行国民救国会议”议案；李烈钧、张知本等提出“于6个月内召开国民大会筹备委员会，这一机构成立后，应在1年内开国民大会决定国是”。大会主席团将上述提案整理归纳为两条原则：一是召开国难会议，二是有关“国民救国会议之召集，交由国民党中常会筹议办理”。[85]
1932年3月17日，国民政府公布了《国难会议组织大纲》，全文共8条，将国难会议定位为“全国各界富有学识经验资望之人士”组成的咨询会议。随后，又公布了《国难会议议事规则》，共4章28条，将国难会议的议题明确限定为“御侮、救灾、绥靖”三项。1932年4月7日，因局势动荡而几经延期的国难会议终于在“行都”洛阳召开。与会者不顾禁令，纷纷提出了有关政治制度的提案，各种促成宪政的提案有6类13案之多。其中杨端六提出、钱端升等14人连署关于《召开国民大会制定宪法》的提案；褚辅成提出、谢仲复等11人连署关于《顺应民意，迅施宪政》提案；叶夏声提出、李实等10人连署关于《成立国防政府、撤消军事委员会》的提案等影响深远。根据这些提案，国难会议第四天做出如期结束训政、设立国民代表大会等决议；第五天做出改革若干政治制度的决议。
尽管会后南京当局以上述决议不属于国难会议讨论范围为由，拒不接受，但在客观上，国难会议却起到了推动各界人民向南京当局要民权、要宪政的舆论热潮。国难会议结束后的第三天，孙科即在上海《申报》公开发表《抗日救国纲领》，呼吁开放党禁，允许各党竞争，在尽可能短的时间内建立宪政政府，建立真正的民主政治。
1932年12月，国民党四届三中全会在南京开会，会上提出了“集中国力挽救危亡案”，对政治制度的改革有具体的提议，会议就此提议做出六项决议：(1)集中民众力量完成地方自治；(2) 1932年1—6月为宪法起草期，由立法院从事起草；(3)1934年召开第一次国民大会，宣布宪法；(4)完成地方自治；(5)1934年3月公布宪法；(6)确认人民有集会、结社、组党的自由以及选举和被选举权。同时在闭会宣言中表示：“国民党责任为训政完成之后，实现宪政，以归政权于全民。”训政体制，终于开始松动。[86]
根据国民党四届三中全会精神，立法院兼行宪法起草职能。1933年1月，由40名立法委员组成的宪法起草委员会宣告成立，立法院院长孙科兼任委员长，张知本、吴经熊为副委员长，并聘戴季陶、伍朝枢、王世杰等为顾问。从此，一场马拉松式的制宪程序正式启动——具体可以分解为起草、立法院审议与国民党中央审议三个程序。
其中起草程序大致分为三个阶段：第一个阶段，研究宪法原则，作为起草的指导思想；第二个阶段，由宪法起草委员会两位副委员长张知本、吴经熊等人分别草拟宪法草案初稿，于1933年6月以他们个人名义在报上公开发表，供国人批评；第三个阶段，由宪法起草委员会委员长孙科主持，对吴经熊、张知本以及陈肇英、陈长蘅的宪法初稿进行审查，在综合各种版本的基础上拟定新的宪法草案即《中华民国宪法草案初稿》，并于3月1日公布，宪法起草委员会至此结束，进入立法院审查阶段。[87]
宪法草案的审查程序大致也分为三个阶段：第一个阶段，成立由傅秉常召集的36名立法委员组成的宪法草案初稿审查委员会；第二个阶段，根据审查委员会研究结果，由傅秉常、吴经熊、梁寒操等7人对宪法初稿进行修正整合，形成《中华民国宪法草案初稿审查修正案》，并于报刊公布；第三个阶段，从1934年9月1日起，召开立法院全体会议，审议宪法草案修正稿。10月16日，立法院全体会议三读通过，送国民党中央常委会。至此，宪法进入国民党中央审查阶段。[88]
国民党中央的审查自1934年10月至1936年初，经过四届五中、四届六中、五大、五届一中共四次会议，其中夹有国民党中央常委会的频繁审查和立法院两次奉命修改，直到1936年5月1日，宪法草案才在立法院完成立法手续，全体通过。5月5日，宪法草案公布，习称“五五宪草”。[89]
十四
按照国民党五届一中全会的决议，国民政府应该在1936年的10月10日前完成国民代表大会代表的选举，于11月12日召开国民大会，议定宪法。为此，“五五宪草”公布后，国民政府于1936年5月14日公布了《国民大会组织法》及《国民大会代表选举法》。7月1日，又公布了《国民大会代表选举法施行细则》。依照上述法律，国民大会代表分为两种，一为当选代表，即依选举法规定所选出的代表；二为当然代表，依《国民大会组织法》第3条规定，国民党中央执行委员和监察委员为当然代表。此外，规定以下5种人得列席国民大会：国民党中央候补执行委员与候补监察委员、国民政府主席、国民政府委员，国民政府各院、部、会之长官，国民大会主席团特许之人员。[90]
由于形势变更，国民代表大会选举未能如期完成，国民党中央遂于1936年10月15日决议：“国民大会应延期召集，一俟全国各地代表依法选出，即行定期召集。”[91]1937年2月，国民党五届三中全会决议于当年11月12日召开国民大会，议制宪法。但是，1937年7月7日，日本驻华北军队在卢沟桥向中国军队发动进攻，第29军奋起抗战，这就是震惊中外的七七事变，又称“卢沟桥事变”。8月14日，国民政府发表《自卫抗战声明书》，揭开了中国全面抗战的序幕。召开国民大会和制定宪法的计划被迫延期。
1937年8月，国民政府成立“国防最高会议参议会”，由国防最高会议主席聘请中国共产党、中国青年党、救国会和各界人士为参议会参政员，作为国防最高会议的咨询机关。1938年3月决定改“国防最高会议参议会”为“国民参政会”，并于4月12日公布《国民参政会组织条例》，规定国民参政会为咨询机关，有听取国民政府施政报告，询问、建议、调查之权，但对国民政府并无强制执行其所通过决议案的权力。6月，国民政府任命汪精卫为首届国民参政会议长、张伯苓为副议长，参政员由国民党员、共产党员以及其他党派和独立人士组成。[92]
1938年7月6日，国民参政会第一届第一次会议在武汉召开。在会上，共产党参政员陈绍禹领衔提出了《拥护国民政府实施抗战建国纲领案》，获得大会一致通过。一届一次会议结束后，参政会迁往重庆，随后召开一届二次国民参政会。共产党参政员陈绍禹、秦邦宪等人提出《拥护蒋委员长和国民政府，加紧民族团结，坚持持久战，争取最后胜利案》，并再次获得通过。随后召开的一届三次会议通过了《拥护政府抗战国策决议案》等。
1939年9月，国民参政会在重庆召开第一届第四次会议，共产党和其他民主党派人士向大会提出了七个有关民主宪政的提案。共产党参政员陈绍禹等人提出《请政府明令保障各抗日党派合法地位案》；青年党参政员左舜生、第三党参政员章伯钧等人提出《请结束党治立施宪政，安定人心，发扬民力而利抗战案》；救国会参政员王造时、中华职教社参政员江恒源等人都围绕实行民主宪政提出议案，其中心主题是要求国民党政府“立即结束党治，实行宪政”。经过激烈辩论，最后通过《请政府明令定期召开国民大会，制定宪法，实施宪政案》。会后，国民参政会议长蒋介石根据大会的决议，指定各党派和无党派参政员董必武[93]、黄炎培[94]、张澜、左舜生、罗隆基、史良、褚辅成、钱端升、罗文干等19人组成“国民参政会宪政期成会”(简称“宪政期成会”，后又增加章伯钧等6人，共25人)，并指定张君劢、黄炎培、周览为召集人，协助政府修改“五五宪草”，促成宪政。由此揭开了抗日战争时期第一次宪政运动的序幕。[95]
9月20日，即一届四次参政会闭幕后第二天，“宪政期成会”召开第一次会议，做出请政府早日召集国民大会，明令公布宪政，及请秘书处收集关于宪法草案之各种资料等决议。
1939年11月，国民党召开五届六中全会，表示接受国民参政会的决议，决定于1940年11月12日召开国民大会，制定宪法。同月24日，“宪政期成会”举行第二次会议，听取了参政会秘书处关于国民党五届六中全会决议，决定立即着手征集各方对“五五宪草”的修改意见，并推举左舜生、董必武、褚辅成、罗隆基、许孝炎拟具待研究的各项问题，以供下次会议讨论。当时，罗文干、陶孟和、周炳琳、傅斯年、罗隆基等参政员均居住在昆明，他们向来关心政治，平素亦较为接近，开会时常常聚会交换意见，并在提案中互为声援，故被人们视为“教授派力量”。有鉴于此，“宪政期成会”便委托他们就近磋商和起草关于宪草修正的意见。罗文干等人返回昆明后即举行集会，并公推罗隆基执笔主稿，共拟《五五宪草修正草案》，即所谓“昆明宪草”——相对于“五五宪草”而言，该修正案的最大不同就在于为国民大会设置了一个常设机构，即“国民议政会”，在国民大会闭会期间代行国民大会职权，其目的在于加强对行政权的监督，防止政府无限度滥用权力。[96]
1940年3月20日，“宪政期成会”在黄炎培主持下举行第三次全体会议，重点对“昆明宪草”进行讨论，“经过慎重之手续，就原案或存或改或补或删，将8章147条改为8章138条”，最终形成《国民参政会宪政期成会提出中华民国宪法草案(五五宪草)之修正草案》，此即“期成宪草”。该宪草将国民代表大会的常设机构由“国民议政会”更名为“国民大会议政会”。[97]
1940年4月5日下午，第一届第五次国民参政会第五次会议宣读了蒋介石以议长身份交议的“期成宪草”及有关建议案、报告书等。次日下午讨论“期成宪草”时出现激烈争论，各种意见针锋相对。后经王世杰斡旋，形成两项决议，即“一、本会宪政期成会草拟之中华民国宪法草案修正案暨其附带建议，及反对设置国民大会议政会者之意见，并送政府。前项反对意见，由秘书处征询发言人意见后予以整理。二、参政员对于宪政期成会修正案其他部分持异议者，如有40人以上之连署，并于5月15日前送本会秘书处，应由秘书处移送政府”。[98]
这样，“期成宪草”在一届五次参政会上未能付诸表决，“并送政府”之决议则实际上宣布了“期成宪法”的休克。当9月18日国民党中常委以“各地交通受战事影响，颇多不便”为由，宣布国民大会再次延期之后，“期成宪草”便彻底丧失回生之机会了。抗日战争时期第一次宪政运动以失败而告终。
十五
1942年10月，国民参政会三届一次会议通过了“促进宪政实施”的决议。1943年9月8日，国民党五届十一中全会通过了《关于实施宪政总报告之决议案》，重提“筹备国民大会及开始实施宪政各项应有之准备”，并议决“国民政府应于战争结束后一年内，召集国民大会，制定宪法颁布之”。9月26日，国民参政会三届二次大会通过了《设立宪政实施筹备会案》，由此揭开了抗日战争期间第二次宪政运动的帷幕。[99]1943年11月12日，国防最高委员会成立“宪政实施协进会”，蒋介石亲任会长，孙科、王世杰、黄炎培被指定为召集人。
就其功能与任务而言，本届参政会所设置的“宪政实施协进会”与第一届参政会所设置“宪政期成会”大致相似，但其组成成分与性质却大为不同，“宪政期成会”是由参政员组成的隶属于国民参政会的一个职能性机构，它代表国民参政会参与宪政运动，而“宪政实施协进会”则不然，它的成员除了国民参政员及富有政治学识经验或对宪政有特殊研究者外，还有国民党中央执行委员，因此，就其性质而言，“宪政实施协进会”并不隶属于国民参政会，而是受国民党中央委员会直接领导的一个机构。
根据闻黎明先生的归纳，“宪政实施协进会”在第二次宪政运动过程中有三项重要成果，即通过了《改善书报检查办法》、《保障人民身体自由办法》和《国民参政组织条例》修正案。[100]
其中，《改善书报检查办法》的通过，为公民争得了非常宝贵的言论自由，为改善当时的舆论环境，提供了非常宝贵的制度性保障。“宪政实施协进会”正式成立的当天下午，李璜、王云五[101]、张志让、钱端升等会员便在第一次会议上提出了《关于改善新闻检查及书籍审查办法》等案；随后，“宪政实施协进会”常务会员张君劢提出《人民基本权利三项保障案》；常务会员黄炎培随即针对张君劢案提出“处理方法之意见”。至1944年4月，“宪政实施协进会”对“现时图书杂志审查与新闻检查制度必须改善”达成共识，但对当时盛行的“事前审查”制度是“改善”抑或是“废止”存在分歧，最后决定将“两种意见之利害得失”分别向最高当局详细说明。[102]考虑到当局的态度，“废止事前审查”制度不太可能，“宪政实施协进会”选择了比较现实的方案，于1944年9月21日通过了《改善书报检查办法》，并于12月11日报国民党中央党部常会审议。期间，尽管遭到戴季陶、张厉生、潘公展等人的反对，但最终于14日经国民党中央秘书处审查通过。
《保障人民身体自由办法》的通过则为公民争得了宝贵的人身自由，特别是为保障刑事诉讼提供了制度性根据。1943年11月12日，在“宪政实施协进会”首次会议上，王云五提出《提前实行提审制度案》；其后，张君劢亦提出包括此内容在内的三项处理方法。1944年2月12日，黄炎培向“宪政实施协进会”第三小组联席会议提出了意见书，在“关于人身自由”一节中，痛感于“一般人民，受法律以内之痛苦少，受法律以外之痛苦多”之现状，疾呼“权衡民害之轻重，力求人道之昌明，断然施行提审法”。[103]1944年3月，重庆律师界召开“法令座谈会”，决议请求政府提早实施“提审法”，并且拟对“提审法”中欠完善部分酌加修改，推大律师吴昱恒起草意见书；随后，沈钧儒[104]等80位律师因“温代荣案”[105]联名向“宪政实施协进会”上呈《关于保障人权意见》，提出“请政府明令提审法实行日期”等四项建议。[106]
“宪政实施协进会”接沈钧儒等呈文后，立即请秘书处备函分转各有关机关。作为召集人之一的黄炎培也提出四项建议：请求政府将有逮捕权之机关名称早日公布；希望行政院令司法行政部，军事委员会令军法执行总监部，行政院并令各省市警务机关，以及在职权不甚分明之下可能逮捕拘禁人民各机关，如其所逮捕拘禁，在手续、时间上有为保障人民身体自由办法令所不许者，应即遵照本令纠正，并呈报各该上级；希望各地各级有逮捕之机关首长，同样地严戒所属，嗣后逮捕人员，不得有故意的违法或无心的错误，违者严惩；希望各地律师，对于人民身体自由，设为种种方法，力尽其保障人权依法辩护之职责，遇有贫苦无力者，请求辩护关于此类案件时，予以无条件之接受。务求切实发挥领袖倡导实施宪政、政府尊重人民身体自由之美意，使之普遍生效。[107]
1944年6月14日，“宪政实施协进会”第三次全体会议通过了黄炎培所提的《关于滥用职权捕押久禁情事整肃改善方法案》；随后，王世杰即根据这项决议，起草了《保障人民身体自由的八条办法》，其中特别强调提前实行提审制度。[108]1944年7月15日，国民政府颁布了《保障人民身体自由办法》，规定自1944年8月1日起施行，其中第一条即规定“各机关非依普通或特别法令有检查审判职权者，不得逮捕拘禁处罚或审问人民”。
而《国民参政组织条例》修正案的通过，则使得国民参政会获得预算初审权。根据1938年通过的《国民参政会组织条例》，参政会只有听取政府报告权、建议权、询问权、调查权四项职权，这些权力均未超出“咨询”范围，与人们希望的民意机关距离甚远。因此早在参政会成立之初，扩大职权的要求就很强烈，用意不外乎是在一定程度上加强参政权。1944年6月14日，“宪政实施协进会”第三次全体会议专门讨论了预算审议权问题。8月初，“宪政实施协进会”召集人孙科、王世杰和“宪政实施协进会”常务会员吴铁城与邵力子联名向蒋介石提出书面意见，建议“酌量扩充参政会的职权”，其中包括“将每年预算提交其大会或驻会委员会讨论”，只是“仍由国防委员会最后决定”。[109]8月下旬，国民党中央党部达成“预算初步审议权暨查办官吏权畀予参政会”的意见。后来，国防最高委员会采取折中方案，即“决定给予预算初审权，并扩大调查权”，但“须于下届参政会集会后实行”。[110]同年9月，三届三次国民参政会上，“宪政实施协进会”会员钱端升领衔提出《请政府刷新政治以慰民望而奠国基案》，其中提出“扩大参政会及各省民意机关之职权”之主张。9月16日，国民政府通过了《国民参政组织条例》修正案，其中第7条规定：“政府编制国家总预算，应于决定前提交参政会或其驻会委员会作初步之审议。”[111]
十六
1944年，中国的抗日战争已由相持阶段转入局部反攻阶段，国民党政府在处理与共产党的关系上，也随着第三次反共高潮失败后而由“军事解决”重新回归“政治解决”，提出通过和平谈判的方式解决两党分歧。3月12日，在延安纪念孙中山逝世19周年大会上，周恩来作了《关于宪政与团结问题》的演讲，提出在解决共产党及其军队、边区政府等合法地位的前提下，接受国民党政府的“和谈”呼请。
1944年5月4日，共产党代表林伯渠、董必武、王若飞同国民党代表张治中、王世杰于西安开始谈判。共产党代表坚持以周恩来《关于宪政与团结问题》演说中所提的五项条件[112]为和谈基础，国民党代表则提出应先就“边区问题和军事问题”进行商谈，加之双方在中共领导的军队数量上存在严重分歧，会谈了5次，仍无法达成共识。5月17日，双方代表飞到重庆，异地继续谈判。中国共产党提出20条意见，即毛泽东于1944年5月15日发给谈判代表林伯渠的20点电报指示：
“关于全国政治者：(一)请政府实行民主政治与言论、出版、集会、结社及人身之自由。(二)请政府开放党禁，承认中共及各爱国党派的合法地位，释放爱国政治犯。(三)请政府允许实行名副其实的人民地方自治。关于两党悬案者：(一)根据抗战需要、抗战成绩及现有军队实数，应请政府将中共军队编为十六个军四十七个师，每师一万人。为委曲求全计，目前至少给予五个军十六个师的番号。(二)请政府承认陕甘宁边区及华北、华中、华南敌后各抗日根据地民选抗日政府为合法的地方政府，并承认其为抗日所需要的各项设施。(三)中共军队防地，抗战期间维持现状，抗战结束后另行商定。(四)请政府在物质上充分援助十八集团军及新四军。自一九四零年以来，政府即无颗弹、片药、文钱、粒米之接济，此种状况请予改变。(五)同盟国援助中国之武器弹药、药品、金钱，应请政府公平分配于中国各军，十八集团军及新四军应获得其应得之一份。(六)请政府饬令军政机关撤销对于陕甘宁边区及各抗日根据地的军事封锁与经济封锁。(七)请政府饬令军事机关停止对于华中新四军及广东游击队的军事攻击。(八)请政府通令取消‘奸党’、‘奸军’、‘奸区’等诬蔑与侮辱共产党、十八集团军、新四军及抗日民主地区的称号。此等诬蔑与侮辱的称号，过去还是暗中流行，近更公开见诸报纸。(九)请政府停止特务人员对于共产党、十八集团军、新四军及抗日民主地区的破坏活动。此种活动，变本加厉，中共获有充分证据，如不停止，妨碍团结实重且大。(十)请政府饬令党政机关释放各地被捕人员，例如皖南事变时被俘的新四军官兵叶挺等，广东的廖承志、张文彬等，新疆的徐杰、徐梦秋、毛泽民、杨之华、潘同等，四川的罗世文、车耀先、李椿、张少明等，湖北的何彬等，浙江的刘英等，西安的宣侠父、石作祥、李玉海、陈元英、赵祥等。此等人员，均属爱国志士，请予恢复自由，以利抗日。(十一)请政府禁止在报纸、刊物上发表对中共造谣诬蔑的言论，例如西安特务人员谓延安枪毙王实味等数十人，竟伪装王实味等亲友于三月二十九日在西安大开追悼会，在报纸上登载追悼广告与追悼新闻，实则王实味等绝无所谓枪毙情事。似此完全造谣有意诬蔑，应请饬令更正，并制止再有类似此等事情发生。(十二)又据确息，西安一带特务机关，准备于外国记者团到西北时，沿途伪装各种人物与伪造各种证件向外国人告状，借达破坏中共信誉之目的，闻彼辈所捏造之中共罪状共达十余项之多。似此不但妨碍团结，而且有辱国体，请政府予以制止。彼等伪装伪造，发踪指示，奔走布置，中共获有充分证据，如不制止，难免引起不快之后果。(十三)请政府允许中共在全国各地办党办报，中共亦允许国民党在陕甘宁边区及敌后各抗日民主地区办党办报。(十四)请政府停止对重庆中共《新华日报》之无理检查(例如禁登十八集团军及新四军的作战消息，禁登中共文件等)，破坏发行，威胁订户，扣压邮寄等情事。(十五)请政府发还在三原被政府军队扣留之英、美援助十八集团军的药品一百零一箱。(十六)请政府允许恢复重庆、西安两处电台，以利通讯。(十七)请政府允许中共代表及十八集团军办事处人员有往来于渝、延间及西、延间之自由，及允许西、渝两办事处人员有在该两地居住与购买生活物品之自由。”[113]
在20条意见遭到国民党代表拒绝后，中共中央决定将20条改为12条，另8条口头提出。1944年6月5日，会谈再次举行。国民党以“内容并未改变”再次拒绝接受中共条件，随后抛出《中央对中共问题政治解决提示案》，提出第十八集团军及其他在各地之一切部队，共编为4个军10个师，其余都要限期取消；陕甘宁边区定为陕北行政区，其行政机构称为陕北行政公署；党的问题，“依照抗战建国纲领之现实办理”等主张，遭到共产党代表的拒绝。历经半年国共和谈，无果而终。
1944年9月，赫尔利以美国总统私人代表身份来华插手国共谈判。[114]1944年11月7日，赫尔利带着他同蒋介石商定的5点方案到延安。11月8日，毛泽东、周恩来、朱德同赫尔利进行了谈判。双方经过4次协商，于11月10日达成关于建立民主联合政府、联合军事统帅部和承认中共合法地位的《五项协议》，内容包括：“(一)中国政府、中国国民党及中国共产党一致合作，以期统一中国所有军队，迅速击溃日本，并建设中国。(二)改组现在之国民政府为联合国民政府，包括所有抗日政党代表及无党派之政治团体，立即宣布新民主政策，规定军事政治经济文化事业之改革，并使其发生实效，军事委员会应同时改组为联合军事委员会，由所有抗日军队之代表组成之。(三)联合国民政府拥护孙逸仙主义，建立一民治、民有、民享政府，实施各项改革，以资促成进步及民主并建立正义，及信仰自由、出版自由、言论自由、集会结社自由，向政府诉愿权，保障身体自由权，居住权，并使无所恐惧之自由，不虞匮乏之自由两种权利实行有效。(四)联合国民政府及联合军事委员会，承认所有抗日军队，此项军队应遵守并执行其命令。自外国取得之供应品，应公平分配之。(五)联合国民政府承认中国国民党、中国共产党及一切抗日团体之合法地位。”[115]
毛泽东和赫尔利分别在《五项协议》上签字后，中共中央派周恩来与赫尔利一同赴重庆与国民党继续谈判。但蒋介石拒绝接受由毛泽东、赫尔利共同签署的《五项协议》。11月15日，国民党向赫尔利提交四点反建议，21日修改为三点，即“(一)国民政府为达成中国境内军事力量之集中与统一以期迅速击溃日本，及战后建国之目的，允许中国共产党的军队加以整编，列为正规国军，其军费饷款军械及其他补给与其他部队受同等待遇。国民政府并承认中国共产党为合法政党。(二)中国共产党对于国民政府之抗战及战后之建国，应尽全力拥护之，并将其一切军队移交国民政府军事委员会管辖。国民政府并指派中共将领以委员资格，参加军事委员会。(三)国民政府之目标本为中国共产党所赞同，即为实现孙总理之三民主义，建立民有民治民享之国家，并促进民主化政治之进步及其发展之政策。除为有效对日作战之安全所必要者外，将依照《抗战建国纲领》之规定，对于言论自由、出版自由、集会结社自由，及其他人民自由，加以保障”。[116]这三点意见遭到共产党代表的拒绝后，谈判再次无果而终。
12月28日，周恩来再次致函赫尔利，表示中国共产党希望在成立民主联合政府的问题上进行实质性讨论，并明确提出四项要求，希望赫尔利转达给国民党当局。其四项要求是：“(一)释放一切政治犯；(二)撤退包围边区及袭击新四军之国民党军队和华南反共纵队；(三)废止一切限制人民自由之压迫性法令；(四)停止一切特务活动。”[117]1945年1月24日，应国民党邀请，周恩来等飞到重庆与国民党代表宋子文、王世杰、张治中谈判，赫尔利应双方邀请列席会议。国民党在原三点反建议的基础上又提出三项办法，即“在行政院下设一容纳中共及其他党派的战时内阁；由军事委员会委派国共军队军官各一人，美国军官一人组成三人混合委员会，负责拟定中共军队整编及待遇之办法；由蒋介石指派一名美国军官担任中共领导武装的直接司令长官，直接指挥中共军队作战”。[118]
共产党代表拒绝了国民党的三点意见与三项办法，并于2月2日向国民党提交《关于党派会议的协议草案》，主要内容包括：“(一)党派会议应包括国民党、共产党及民主同盟三方代表，会议由国民政府负责召集，代表由各方自己推出；(二)党派会议有权讨论和决定如何结束党治，如何改组政府，使之成为民主联合政府，并起草共同施政纲领；(三)党派会议之决定和施政纲领草案，经将来的国事会议通过，方能成为国家法案；(四)党派会议应公开进行，并保证各代表有平等地位及来往自由。”[119]
但国民党代表拒不接受共产党代表提出的上述主张，谈判再次无果而终。2月16日，周恩来等无功而返。至此，国共两党关于联合政府的谈判暂告停止。尽管如此，由共产党所提出的“召开国事会议、建立联合政府”的主张，却引起了各界共鸣。2月8日，马寅初在交通大学发表演讲强调说，“为今之际，唯有从速组织联合政府”。2月22日，重庆各行各业青年包括学生、中小学教师、公司和工厂职员等在《新华日报》上联名呼吁成立民主联合政府，随后，重庆妇女界李德全、胡子婴、史良、刘清扬等一百多人，重庆文化界三百多人，昆明文化界三百多人，成都文化界一百多人先后发表联合宣言，一致赞成“召开国事会议、建立联合政府”的主张，其形式也由座谈会、讲演会发展到游行示威。
十七
1944年9月5日，三届三次国民参政会在重庆开幕。同月15日，林伯渠代表共产党在会上正式提出废除国民党一党专政，组织各抗日党派成立民主联合政府的主张，得到各民主党派及各阶层人士积极响应。9月24日下午，各党派各阶层的代表张澜、黄炎培、沈钧儒、邓初民、章伯钧等人，国民党冯玉祥、邵力子、覃振、孔庚，工商界代表胡子婴等，在重庆迁川大厦礼堂召开了有500人参加的大集会。与会人士纷纷抨击国民党一党专政，拥护建立联合政府的主张。同时，重庆宪政月刊社[120]也举行座谈会，到会人士一致要求彻底改革国民政府，实行民主。但蒋介石在三届三次国民参政会上的报告中却一再强调“军令统一，政令统一”，无意接受“联合政府”的主张。10月10日，周恩来在重庆发表了题为《如何解决》的著名演说，公开驳斥蒋介石“军令统一，政令统一”之观点，并提出召开紧急国事会议，成立联合政府，保证宪政实施的具体内容和步骤。
1945年3月1日，蒋介石在重庆“宪政实施协进会”上发表演说，正式公开提出召开“国民大会”的主张，以拒绝“联合政府”的要求，声称：“政府只能还政于全国民众代表的国民大会，不能还政于各党各派的党派会议或联合政府”。1945年5月，国民党召开第六次全国代表大会，决议预定于当年11月12日召开国大，议定宪法。
1945年8月15日，日本宣布投降。国民政府调整召开国民大会以及议定宪法的计划，将国共再次和谈放在了首要地位。8月14日、20日、23日，蒋介石连发三次电报邀请毛泽东赴重庆共商“国家大计”。中国共产党接受了蒋介石的邀请，并于8月25日发表《对于目前时局的宣言》，提出坚持和平、民主、团结，为独立、自由、富强的新中国而奋斗。8月28日，毛泽东在周恩来、王若飞等陪同下飞抵重庆。次日，国共双方开始会谈。经过一个多月谈判桌上的政治较量与战场上的军事较量，国共双方代表于10月10日在《政府与中共代表会谈纪要》上签字，其要点是：确立和平建国的基本方针，坚决避免内战，迅速结束国民党的训政，实现政治民主化，保证人民的民主自由，取消特务机关，释放政治犯，党派平等合法，实行地方自治，确定召开民主的政治协商会议共商和平建国大计等，此即《双十协定》。
根据《双十协定》，1946年1月10日至30日，在重庆召开有共产党、民主同盟、青年党、社会贤达参加的政治协商会议。参加会议的38名代表分成政府组织、施政纲领、军事问题、国民大会和宪法草案五个小组，讨论有关问题。参加宪法草案组讨论的有国民党的孙科、邵力子，共产党的周恩来、吴玉章，青年党的陈启天、党艉惠，民主同盟的张君劢、罗隆基、章伯钧和无党派社会贤达傅斯年、郭沫若等。[121]
1946年1月19日，政协第九次大会专门讨论宪法草案问题。大会首先由孙科对国民党1936年公布的“五五宪草”要点作说明。孙科认为，“五五宪草”虽然有“许多疑问和缺点”，也可以修改，但“三民主义的最高原则”和“五权制度”则不能变更。但进入小组讨论后，各党派和社会贤达围绕今后中国应采取什么样的宪法问题展开了激烈争论，当时除了孙中山的五权宪法外，还有英美式宪法与苏联式宪法两种意见。其中国民党主张采取孙中山的五权宪法，要求以“五五宪草”为宪法的蓝本；民盟、青年党和无党派人士则大多倾向于英美式宪法；共产党根据当时的情况，也希望有一个英美式宪政，“以期打破国民党垄断政权之局”。[122]正当各方相持的时候，张君劢提出了以五权宪法之名行英美式宪法之实的折中方案，该方案主张把国民大会从有形改为无形，公民投票运用“四权”(即选举、罢免、创制和复决)，不必另设国民大会；同时，以立法院为国家最高立法机关，行政院为国家最高行政机关，行政院只对立法院负责，而不对总统负责，立法院有权对行政院投不信任票，行政院有解散立法院、重新进行大选之权；限制总统权力，使他仅仅成为一个名义上的国家元首，而不负实际政治责任。
张君劢这套方案获得与会代表的多数支持，代表们在此基础上，提出了“五五宪草”修改12条原则，并做出成立“宪法草案审议委员会协商小组”的决定。宪草修改12条原则为：首先，确立了近代民主的国会制度，原则规定取消大而无用且易于一党操纵的有形国大，代之以全国选民行使“四权”的无形国大(第1条)；立法院为国家最高立法机关，由选民直接选举产生，其职权相当于各民主国家的众议院或下院(第2条)；监察院为国家最高监察机关，由各省级议会及各民族自治区议会选举产生，其职权相当于各民主国家的参议院或上院(第3条)；司法院为超党派的最高法院(第4条)；考试院为超党派的考选机关(第5条)。其次，确立了中央政体的责任内阁制，原则规定行政院为国家最高行政机关，行政院院长由总统提名，经立法院同意任命之，行政院对立法院负责，立法院对行政院有不信任投票之权，行政院有提请总统解散立法院之权(第6条)；总统不负实际政治责任，如果需要依法颁布紧急命令，必须经行政院决议，并于一个月内报告立法院(第7条)。再次，确立了省自治的原则，原则规定省为地方自治之最高单位，省与中央权限的划分依照均权主义原则，省长民选，省得自制省宪(第8条)。另外，12条原则还对人民的权利义务(第9条)，选民的法定年龄(第10条)，包括国防、外交、国民经济、文化教育等内容在内的基本国策(第11条)以及宪法修改权(第12条)都作了明确规定。[123]1月31日，政协闭幕之后，宪草审议委员会即依照既有的决定，由参加政协的5方面代表各推5人，另公推会外专家10人组织成立，以参酌各方面的意见，综合整理，制成“五五宪草”修正案，供国民大会采纳。
1946年3月8日，“宪法草案审议委员会协商小组”举行首次会议，国民党代表王宠惠正式提出了修改12条原则的三点要求，即国大为有形国大；采总统制，反对责任内阁制；省不能自制省宪，只能制定地方自治法规。与会各方代表经过激烈争论之后，最终达成三点妥协意见，即国民大会为有形之国民大会；政治协商会议关于宪草修改原则之第6条第2款，即“如立法院对行政院全体不信任时，行政院或辞职，或提请总统解散立法院，但同一行政院长不得再提请解散立法院”之条文取消；省宪改为省自治法。
三点妥协意见达成之后，张君劢根据宪草修改原则草拟了一部宪草，交宪草审议委员会召集人孙科，以作为讨论之基础。宪草审议委员会和政协综合小组在审议这部宪草时又发生了激烈的争论。争论的焦点在于“行政院对立法院负责”体制，张君劢起草的宪草规定：“行政院为国家最高行政机关，对立法院负责。”“立法院对行政院重要政策不赞同时，得以决议移请行政院变更之，行政院对于立法院之决议得移请其复议，复议时，如经出席立法委员三分之二维持原决议，行政院院长应予接受或辞职。”“行政院对于立法院通过之法律案、预算案、条约案应予执行，但行政院如有异议，得于该案送达后十日内具备理由移请立法院复议，复议时，如立法院仍维持原案，行政院院长应予执行或辞职。”对此，国民党代表在4月13日的讨论会上表示，国民党要“五五宪草”的总统制，反对行政院对立法院负责，而主张行政院应向总统负责。但国民党代表的这一意见立即遭到了共产党代表和民盟代表的坚决反对，随后国民党代表王世杰提出行政院对立法院负责要有一定的前提条件，并要求将张君劢所拟的上述条款改为：“行政院依下列规定，对立法院负责：1.行政院有向立法院提出施政方针及施政报告之责，立法委员在开会时，有向行政院院长及行政院各部、会首长质询之权；2.立法院对于行政院之重要政策不赞同时，得以决议移请行政院变更之，行政院对于立法院之决议得经总统之核可，移请立法院复议，复议时，如经出席立法委员三分之二维持原议，行政院院长应即接受该决议或辞职；3.行政院对于立法院决议之法律案、预算案、条约案，如认为有窒碍难行时，得经总统之核可，于该决议案送达行政院10日内，移请立法院复议，复议时，如经出席立法委员三分之二维持原案，行政院院长应即接受该决议或辞职。”但王世杰所提出的修改意见仍未被共产党方面所接受。[124]
除“政体条款”外，张君劢宪草有关人民自由权利的条款，各方的意见也有分歧。张君劢宪草采用宪法保障主义的形式，对人民所应享有的自由权利作了详细规定。然而他在对人民的自由权利作了详细规定之后，又写了这样一条，即“以上各条列举之自由权利，除为防止妨碍他人自由，避免紧急危难，维持社会或增进公共利益所必要者外，不得以法律限制之”。鉴于这条条文“限制公民各种自由权”之嫌疑，不符合宪法保障主义精神，尽管民盟和青年党的代表同意在狭窄而具体的条件下将这一条文写入宪草，但共产党代表则始终“未予赞同”。
其他如均田制、省自治地位、民族自治、国民大会及选举制度等重大问题，也因各方“争论不一”而被搁置起来，未达成任何协议。所以在4月24日政协综合小组召开的最后一次会议上，李维汉代表共产党声明：“鉴于小组本无协议权，而许多重要争论问题又搁置未议，加以中共负责代表因故未能出席，而由雷震秘书长整理的条文更多不忠实，甚至任意增减，故中共代表团对小组全部工作及雷震整理的全部条文，概采取保留态度。”国民党代表吴铁城也在那次会议上表示，张君劢起草的宪草，对国民党没有任何约束力。
但为顺利召开国民大会，在大会开幕前夕，国民政府做出妥协，授意王宠惠、吴经熊等人对张君劢宪草进行修改，王宠惠等将张君劢起草的14章149条修改成14章175条，并将上文提及的王世杰对张君劢宪草的修改意见加进文本之中，形成《政协会对五五宪草修正草案》。政协宪草定稿之后，又经过国民党中常会决议“原则通过，交立法院完成立法程序”。而立法院于审议的时候，多数委员认为，该案对于“五五宪草”改变太多主张再进行研讨，但是立法院院长孙科认为应将草案立刻提交国民大会审议，再次修改可能牵涉太大，因此立法院也不再提出修改宪草一事，并于11月12日全案通过。
1946年11月15日，国民政府在南京召开国民大会。其实，首届国大原定于1936年召开，任务是制定宪法并决定宪法施行的日期。代表总额1200名。选举办法规定：凡年满20岁之国民有选举权，年满25岁之选区内居民有被选举权。除上述1200人之外，国民党中央执监委及候补执监委为当然代表，国民政府还可直接指定代表240名。1936年，国民政府陆续公布了宪法草案、国大组织法及国大代表选举法，并进行了代表选举(有部分省区未完成)。但因种种原因，原定1936年召开的国大一再延期。1946年初，政治协商会议决定当年召开制宪国大。鉴于10年来情况的变化，为确保国大的公平民主，中共和民盟提出国大代表应进行适当调整。经各方协商，决定原选举的1200名代表继续有效，取消当然代表及指定代表，增加台湾、东北收复区代表150名，各党派及社会贤达代表700名，总计2050名。各党派代表经分配后，由各党派自行提出，计国民党220名，共产党190名，民盟120名，青年党100名，社会贤达70名。按照政协决议，国民大会必须在内战停止、政府改组、训政结束、宪草修正完成后，始能召开。但国民党违背政协决议，于10月11日国民党军队占领张家口的当日正式下令11月12日召开国民大会。中共和民盟断然拒绝参加，并宣布将参加国大的民社党开除出盟。一些民社党人员，如梁漱溟等也愤而退出该党。[125]1946年的国民大会共计出席代表1381人，大多数是10年前选举的旧代表。由于会议的中心任务是制定宪法，所以这届国民大会也称“制宪国大”。
11月28日，国民政府将宪法草案提交国民大会审议。国民大会采取三读的程序。第一读由代表对草案广泛发表意见，共经过6天；继而交付审查，审查从12月6日到17日，历经12天，其中151条修正案中，有104条都维持了原文，修改了47条，并另新增27条。一读会于12月21日完成之后，同日举行二读会。二读依据一读会的修正案，逐条讨论通过，只有一些小的修正。二读经过了4天，到24日结束。第二天上午即举行三读，进行了文字更正与整理，并于12月25日最终通过《中华民国宪法》，共14章175条。同日下午闭会典礼中，由大会主席吴敬恒代表全体国大代表，将《中华民国宪法》及其实施之准备程序，致送于国民政府主席蒋介石。1947年1月1日，国民政府正式公布这部宪法，并规定从同年12月25日起施行。宪法公布后，立即遭到中国共产党、民盟以及全国人民的同声谴责，纷纷发表声明不予承认。
十八
自1912年《中华民国临时约法》至1946年的《中华民国宪法》，中华民国在36年之间，先后出台了8部宪法或宪法性文件，外加一些流产的宪法草案，总计达十几套宪政设计方案。而且这些方案尽管在内容上存在一定联系，但总体上而言，是各不相同的——以国家权力的总体构架之设计为例，中华民国至少出现过“三权分立”与“五权分立”两大类型的宪政方案；以政体之设计为例，中华民国至少出现过“议会制”、“总统制”以及“议会制与总统制的混合形式”等三大类型；以中央与地方关系为例，中华民国至少出现过中央集权制、中央与地方分权制以及中央与地方均权制三大类型。为确保这些宪政方案的顺利出台，从现有的史料中，我们也能清楚地发现某些类似美国1787年式的“妥协”，正是各种政治力量的相互妥协，促成了这些宪政方案的最终出台。
然而，所有这些方案都以失败而告终——如果说，每一部宪法的出台都是一种试错的过程，那么，在中华民国短短的36年时间内，我们几乎遍尝迄今为止世界各国所出现过的所有宪政设计模式，但屡试屡败，屡败屡试!那么，是什么给予中国人民在宪政问题上屡败屡试的勇气?又是什么注定我们在宪政问题上屡试屡败的宿命?这或许就是历史留给我们的斯芬达克斯之谜。
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【注释】
[1]杨幼炯：《近代中国立法史》，商务印书馆1966年版，第75～76页。
[2]谭人凤(1860—1920)，原名有府，字符善，湖南新化人。1906年加入同盟会，参加反清武装起义。1911年10月8日，前往武汉参与武昌首义的领导工作。1912年中华民国诞生后，他反对“南北议和”及孙中山让位于袁世凯，反对袁世凯的帝制活动，后又参加护法运动。1920年病逝于上海。参见石芳勤主编：《谭人凤集》，湖南人民出版社1986年版，第338～347页。
[3]韩信夫、姜克夫：《中华民国大事记》，第1卷，中国文史出版社1997年版，第167页。
[4]韩信夫、姜克夫：《中华民国大事记》，第1卷，中国文史出版社1997年版，第171页。
[5]黎元洪(1864—1928)，湖北黄陂人。清朝末年，任清军第21混成协协统。1911年，武昌首义后被推举为中华民国第一任湖北军政府都督，总揽湖北军政大权。随后，三次被推举为副总统，两度出任民国总统。1928年病逝于天津。参见裴高才：《首义都督黎元洪》，中国文史出版社2006年版，第5页。
[6]张晋藩：《中国宪法史》，吉林人民出版社2004年版，第171页。
[7]荆知仁：《中国立宪史》，联经出版事业公司1984年版，第210页。
[8]荆知仁：《中国立宪史》，联经出版事业公司1984年版，第180页。
[9]也有学者认为《中华民国临时约法》规定责任内阁制并非针对袁世凯，而是临时参议院基于利益的考虑所采取的扩大自身权力的措施。该约法的缺点不在于规定了责任内阁制，而在于没有规定保障其正常运作的健全规则。参见刘笃才：《〈临时约法〉“因人立法”说辩正》，《法学研究》2002年第5期。
[10]张学仁、陈宁生：《二十世纪之中国宪政》，武汉大学出版社2002年版，第68页。
[11]王进、杨江华：《中国党派社团辞典》，中共党史资料出版社1989年版，第50～51页。
[12]1912年5月9日，共和党成立于上海张园，由民社党、统一党、国民协进会、民国公会、国民党、国民共进会等合并组成。1913年5月又与民主党、统一党合并，组成进步党，成为仅次于国民党的第二大党。参见章开沅主编：《辛亥革命辞典》，武汉出版社1991年版，第126页。
[13]张学仁、陈宁生：《二十世纪之中国宪政》，武汉大学出版社2002年版，第70页。
[14]1912年8月7日，在宋教仁的组织下，同盟会、统一共和党、国民公党、国民共进会和共和实进会联合在北京成立国民党，孙中山为理事长，宋教仁为代理事长。1913年11月4日，袁世凯在就任正式大总统后强行解散国民党。参见陈兴唐主编：《中国国民党大事典》，中国华侨出版社1993年版，第65～77页。
[15]中国社会科学院近代史研究所编：《中华民国史资料丛稿·大事记》，第2辑，中华书局1975年版，第3页。
[16]唐绍仪(1862—1938)，广东香山人。1874年留美学习后考入哥伦比亚大学学习文科，先后任驻韩国总领事、出使英国大臣等职。他在维护中国对西藏主权、收回国家海关大权、支持孙中山革命等方面都有所贡献。参见政协珠海市委员会、张晓辉、苏苑：《唐绍仪传：中华民国第一任内阁总理》，珠海出版社2004年版，第363～376页。
[17]王宠惠(1881—1958)，字亮畴，广东东莞人。早年留学日本、美国，获法学博士，后又考取英国律师资格并成为德国柏林比较法学会会员。1905年加入同盟会。1912年初，任中华民国南京临时政府外交总长，同年3月任唐绍仪内阁司法总长。1917年任北洋政府法律编纂会会长，后任南京国民政府司法部部长。1931年赴荷兰海牙国际法院任正法官以及国际联盟修订国际法起草委员会委员。1945年赴旧金山，代表我国出席联合国创立会议，参与制定联合国宪章。王宠惠精通宪法，先后参与起草了《中华民国训政时期约法》、“五五宪草”以及《中华民国宪法》(1946)，被海牙国际法院评为全世界50位著名法学家之一。1958年病逝于台北。参见华友根：《20世纪中国十大法学名家》，上海社会科学院出版社2006年版，第94～95页。
[18]荆知仁：《中国立宪史》，联经出版事业公司1984年版，第192页。
[19]荆知仁：《中国立宪史》，联经出版事业公司1984年版，第192页。
[20]张学仁、陈宁生：《二十世纪之中国宪政》，武汉大学出版社2002年版，第84～85页。
[21]张晋藩：《中国宪法史》，吉林人民出版社2004年版，第186页。
[22]李烈钧，原名烈训，字协和，江西宁县人。早年留学日本，1907年加入同盟会。1911年九江起义，被推为中华民国驻九江军政府总参谋长，后任江西都督。1913年，袁世凯暗杀宋教仁后，李烈钧响应孙中山号召组织讨袁军队，湖北起义后就任讨袁军总司令。1915年参加中华革命党，后与蔡锷揭起“护国讨袁”的旗帜。1927年后，先后任江西省政府主席、国民党中央执委、国民政府委员、高等军事法院审判长等职。1946年在重庆逝世。参见胡必林、方灏主编：《民国高级将领列传》，解放军出版社2006年版，第115页。
[23]张学仁、陈宁生：《二十世纪之中国宪政》，武汉大学出版社2002年版，第84页。
[24]中国社会科学院近代史研究所编：《中华民国史资料丛稿·大事记》，第2辑，中华书局1975年版，第98页。
[25]张耀曾(1885—1938)，云南大理人，白族。早年留学日本，加入同盟会。1911年武昌起义后回国，曾任中华民国国会议员、北京政府司法总长、北京大学法科主任等职。1911年为推动制宪，创“政学会”，任会长。1912年任南京临时政府参议员兼法制委员会委员，参与起草“临时约法”和“天坛宪草”。1924年任黄郛内阁司法总长。晚年定居上海，执律师业。1938年病逝于上海。参见杨琥主编：《宪政救国之梦：张耀曾先生文存》，法律出版社2004年版，第1～5页。
[26]中国社会科学院近代史研究所编：《中华民国史资料丛稿·大事记》，第2辑，中华书局1975年版，第99页。
[27]张晋藩：《中国宪法史》，吉林人民出版社2004年版，第188页。
[28]荆知仁：《中国立宪史》，联经出版事业公司1984年版，第212页。
[29]张学仁、陈宁生：《二十世纪之中国宪政》，武汉大学出版社2002年版，第90页。
[30]熊希龄(1870—1937)，字秉三，今湖南凤凰县人。早年出洋日本，参加维新变法。武昌起义后，转变君主立宪立场，拥戴共和，组湖南共和协会，任会长。1912年参加中华民国联合会，后被袁世凯任命为唐绍仪内阁财政总长、国务总理兼财政总长。1917年发表《辟复辟邪说》通电，反对张勋复辟。1918—1921年间，先后任和平期成会会长、湖南省宪法审查委员会审查长。晚年脱离官场政治，投身社会慈善，创办香山慈幼院。1937年病逝于香港。参见周秋光：《熊希龄传》，百花文艺出版社2006年版，第551～561页。
[31]张晋藩：《中国宪法史》，吉林人民出版社2004年版，第204页。
[32]张学仁、陈宁生：《二十世纪之中国宪政》，武汉大学出版社2002年版，第90页。
[33]张晋藩：《中国宪法史》，吉林人民出版社2004年版，第205页。
[34]张晋藩：《中国宪法史》，吉林人民出版社2004年版，第206页。
[35]《约法会议开颂词》，载归安、余有朋编：《袁大总统书牍汇编》，第1卷，上海广益书局1914年版，第39页。
[36]张晋藩：《中国宪法史》，吉林人民出版社2004年版，第207页。
[37]张学仁、陈宁生：《二十世纪之中国宪政》，武汉大学出版社2002年版，第92页。
[38]陈茹玄：《中国宪法史》，文海出版社1986年版，第68页。
[39]李新：《中华民国史》，第2编·第1卷·下，中华书局1981年版，第505页。
[40]张学仁、陈宁生：《二十世纪之中国宪政》，武汉大学出版社2002年版，第93页。
[41]陈茹玄：《中国宪法史》，文海出版社1986年版，第69页。
[42]林炯如等：《中华民国政治制度史》，华东师范大学出版社1995年版，第235页。
[43]杨度(1875—1931)，原名承瓒，后更名度，湖南湘潭人。早年留学日本并为清五大臣考察宪政撰写报告蓝本。接着创办《中国新报》，积极鼓吹君主立宪，主张“开设民选议院”。辛亥革命爆发后，被袁世凯任命为宪法委员会委员、参政院参政等职。1915年“承极峰(袁世凯)之旨”，先撰《君宪救国论》，后组筹安会，为袁世凯称帝出谋划策。1918年之后，放弃君主立宪，转向共和政体，为实现孙中山的革命主张而努力。1928年秋，秘密加入中国共产党，从事党的地下工作。1931年逝世，临终前留下批判自己错误、坚信美好将来的具有无产阶级革命者气概的自挽联：“帝道真如，如今都成过去事；医民救国，继起自有后来人。”参见刘晴波主编：《杨度集》，湖南人民出版社1986年版，第2～4页。
[44]参见张学继：《论有贺长雄与民初宪政的演变》，载《近代史研究》2006年第3期。
[45]参见刘晴波：《杨度集》，湖南人民出版社1986年版，第579页。
[46]韩信夫、姜克夫：《中华民国大事记》，第1卷，中国文史出版社1997年版，第394页。
[47]李新：《中华民国史》，第2编·第1卷·下，中华书局1981年版，第594页。
[48]中国社会科学院近代史研究所编：《中华民国史资料丛稿·大事记》，第3辑，中华书局1975年版，第77页。
[49]秦孝仪：《中华民国政治发展史》，第1册，“近代中国”出版社1985年版，第397页。
[50]参见《政府公报》1915年12月15日。
[51]张学仁、陈宁生：《二十世纪之中国宪政》，武汉大学出版社2002年版，第98页。
[52]韩信夫、姜克夫：《中华民国大事记》，第1卷，中国文史出版社1997年版，第437页。
[53]1917年8月14日，北京政府发布大总统布告，正式加入第一次世界大战中协约国的行列。
[54]张学仁、陈宁生：《二十世纪之中国宪政》，武汉大学出版社2002年版，第100页。
[55]张晋藩：《中国宪法史》，吉林人民出版社2004年版，第221页。
[56]张学仁、陈宁生：《二十世纪之中国宪政》，武汉大学出版社2002年版，第104页。
[57]张学仁、陈宁生：《二十世纪之中国宪政》，武汉大学出版社2002年版，第107页。
[58]徐矛：《中华民国政治制度史》，上海人民出版社1992年版，第91页。
[59]徐矛：《中华民国政治制度史》，上海人民出版社1992年版，第93～94页。
[60]中国社会科学院近代史研究所：《中华民国史资料丛稿·大事记》，第8辑，中华书局1975年版，第171页。
[61]徐矛：《中华民国政治制度史》，上海人民出版社1992年版，第93～94页。
[62]由于这一拨款案，未经国务会议议决，遂成为直系军阀发动“驱黎政变”的借口。而每次出席费的规定，又为后来的贿选埋下了伏笔。参见徐矛：《中华民国政治制度史》，上海人民出版社1992年版，第93～94页。
[63]张学仁、陈宁生：《二十世纪之中国宪政》，武汉大学出版社2002年版，第111页。
[64]张晋藩：《中国宪法史》，吉林人民出版社2004年版，第225页。
[65]荆知仁：《中国立宪史》，联经出版事业公司1984年版，第336～337页。
[66]冯玉祥(1882—1948)，原名冯基善，今安徽巢湖市人。武昌起义爆发后，举兵参加“滦州起义”，并出任起义军总参谋长。1915年全国旅以上的将领联名通电拥护袁世凯称帝，冯玉祥拒绝签名。1924年，发动“北京政变”，推翻直系军阀政府，驱逐清室，囚禁了大总统曹锟。1926年，响应国民政府北伐，“五原誓师”，任国民军联军总司令。1931年“九一八”事变后，坚持抗战，提出抗日救亡13项主张。1948年，任中国国民革命委员会常务委员、政治委员会主席。参见胡必林、方灏主编：《民国高级将领列传》，解放军出版社2006年版，第12页。
[67]1912年2月12日隆裕太后代表清廷接受《关于大清皇帝辞位之后优待之条件》，并于次日公布，宣告清帝退位。清帝宣布退位后清室小朝廷从此彻底退出历史舞台。
[68]荆知仁：《中国立宪史》，联经出版事业公司1984年版，第338页。
[69]中国国民党中央委员会党史资料编纂委员会编：《革命文献》，第10辑，台北“中央”文物供应社1984年版，第1523页。
[70]荆知仁：《中国立宪史》，联经出版事业公司1984年版，第337～339页。
[71]徐矛：《中华民国政治制度史》，上海人民出版社1992年版，第93～94页。
[72]荆知仁：《中国立宪史》，联经出版事业公司1984年版，第342页。
[73]荆知仁：《中国立宪史》，联经出版事业公司1984年版，第351～358页。
[74]荆知仁：《中国立宪史》，联经出版事业公司1984年版，第366页。
[75]王兆刚：《国民党训政体制研究》，中国社会科学出版社2004年版，第48页。
[76]荆知仁：《中国立宪史》，联经出版事业公司1984年版，第352页。
[77]王世杰(1891—1981)字雪艇，湖北崇阳人。早年赴英国伦敦大学政治经济学院攻读，后入法国巴黎大学，获法学博士学位。1927年后，历任南京特别市党部法制局长、海牙国际公断院公断员、国民政府立法院立法委员、立法院宪法起草委员会顾问、武汉大学校长、教育部长。1945年任外交部长，出席联合国大会中国首席代表等职。1950年，任台湾当局总统府秘书长、总统府资政等职。1981年病逝于台北。王世杰提出国家主权可以有限制，但不可分割，以维护国家的独立、统一与领土完整，且是中国最早从事比较宪法教育与研究者。参见华友根：《20世纪中国十大法学名家》，上海社会科学院出版社2006年版，第188～189页。
[78]荆知仁：《中国立宪史》，联经出版事业公司1984年版，第384页。
[79]荆知仁：《中国立宪史》，联经出版事业公司1984年版，第392页。
[80]阎锡山(1883—1960)，字百(伯)川，山西定襄县人。早年留学日本。武昌起义爆发后，任山西都督。1926年国民政府北伐，先后任北方国民革命军司令、国民党内政部长。1946年全面内战后，任国民政府行政院院长兼国防部长。1952年任总统府资政、国民党“中央评议委员会”委员。1960年病逝于台北。参见胡必林、方灏主编：《民国高级将领列传》，解放军出版社2006年版，第9页。
[81]孙金平：《国民党在大陆时期的几个国民政府》［2007-11-10］http://blog.people.com.cn/blog/log/showlog.jspe?site_id=30553＆log_id= 1192281804954456。
[82]荆知仁：《中国立宪史》，联经出版事业公司1984年版，第400页。
[83]荆知仁：《中国立宪史》，联经出版事业公司1984年版，第414～415页。
[84]徐矛：《中华民国政治制度史》，上海人民出版社1992年版，第207页。
[85]徐矛：《中华民国政治制度史》，上海人民出版社1992年版，第211页。
[86]徐矛：《中华民国政治制度史》，上海人民出版社1992年版，第215页。
[87]徐矛：《中华民国政治制度史》，上海人民出版社1992年版，第223页。
[88]徐矛：《中华民国政治制度史》，上海人民出版社1992年版，第225页。
[89]国民党中央宣传部编印：《宪政建设重要文献汇编》，内部刊印本，第141页。
[90]张晋藩：《中国宪法史》，吉林人民出版社2004年版，第247页。
[91]荆知仁：《中国立宪史》，联经出版事业公司1984年版，第430～431页。
[92]张晋藩：《中国宪法史》，吉林人民出版社2004年版，第247页。
[93]董必武(1886—1975)，名贤琮，今湖北红安县人，清末秀才。1911年投身武昌起义，后加入同盟会、中华革命党。1920年创办武汉共产主义小组，出席中国共产党第一次全国代表大会。1939年后，在国民党统治区积极联合民主党派同时对国民党进行争取民主宪政的斗争，并当选为宪政促进会常务委员会委员。参见董必武传撰写组主编：《董必武传：1886—1975》，上册，中央文献出版社2006年版，第354页。
[94]黄炎培(1878—1965)，字任之，江苏川沙人。1905年加入同盟会，至1937年期间主要从事教育研究和倡办职业教育。1937年至新中国成立，参加爱国民主运动，支持抗战。期间参加国民参政会，并在1939年“宪政期成会”第一次会议中被推任主席，主张宪法颁布后实施宪政，立即成立宪政政府。1943年参与发起“宪政实施协进会”，后组织民主建国会，调解国共冲突。1949—1965年间，从事政治活动和社会活动，领导中国民主建国会工作。参见许汉三主编：《黄炎培年谱》，文史资料出版社1985年版，第1页。
[95]闻黎明：《“国民大会议政会”刍议：抗战时期改革中央政治体制的重要尝试》，载《抗日战争研究》1995年第1期。
[96]闻黎明：《“国民大会议政会”刍议：抗战时期改革中央政治体制的重要尝试》，载《抗日战争研究》1995年第1期。
[97]荆知仁：《中国立宪史》，联经出版事业公司1984年版，第436页。
[98]荆知仁：《中国立宪史》，联经出版事业公司1984年版，第400页。
[99]闻黎明：《黄炎培与抗日战争时期的第二次宪政运动》，载《近代史研究》1997年第5期。
[100]闻黎明：《抗日战争时期宪政运动若干问题的再研究》，载《近代史研究》2006年第5期。
[101]王云五(1888—1979)，原名云瑞，广东香山人(今中山市人)。早年任南京临时政府大总统秘书。1917年起，在上海创办公民书局，开始出版商生涯。1925年3月发明四角号码检字法并编出《王云五大词典》等书。1930年春，出任商务印书馆经理。抗战后，投身政界，连任四届国民参政会参政员、政协代表。1946年，任国民政府经济部部长，“制宪国大”代表。1948年后，出任行政院政务委员兼财政部部长、台湾商务印书馆董事长等职。1979年，病逝于台北。参见金炳亮：《文化奇人：王云五》，广东人民出版社2006年版，第5页。转引自中国大百科全书编辑部主编：《中国大百科全书》，简明版·第9卷，中国大百科全书出版社1998年版，第4981～4982页。
[102]张晋藩：《中国宪法史》，吉林人民出版社2004年版，第250页。
[103]黄炎培：《关于宪政实施文件两种》，载《宪政月刊》第3号，1944年3月1日。
[104]沈钧儒(1875—1963)，字秉甫，浙江嘉兴府秀水县(今嘉兴市)人。早年留学日本，后提倡君主立宪的资产阶级改良主义。1912年加入同盟会，由立宪派转为革命派，提倡宪政民主，反对军阀专制，参与了“天坛宪草”和“浙江自治省宪”的拟定工作，并发起成立中国民主政团同盟。1936年因领导救国运动和其他救国领袖被捕入狱，即“七君子”事件。新中国成立后，任最高人民法院院长，建立和制定保护人民的法律和司法制度。1963年病逝于北京。参见华友根：《20世纪中国十大法学名家》，上海社会科学院出版社2006年版，第248～249页；周天度、孙彩霞：《沈钧儒传》，人民出版社2006年版，第3页。
[105]1944年4月14日温代荣律师被重庆市稽查处拘留，其住宅亦遭查抄。重庆律师公会20余人随即联署请保，但不得回复。温代荣被拘28天，其间审讯三次，每次点名都叫其温作民，最后发现是拘错了人。这件事引起重庆律师们的极大不满，对强调人身保障问题起了推波助澜作用。参见闻黎明：《黄炎培与抗日战争时期的第二次宪政运动》，载《近代史研究》1997年第5期。
[106]黄炎培：《因八十律师发表关于保障人权意见为进一步之建议》，载《宪政月刊》第9号，1944年9月1日。
[107]黄炎培：《因八十律师发表关于保障人权意见为进一步之建议》，载《宪政月刊》第9号，1944年9月1日。
[108]王世杰：《王世杰日记》，影印本，1944年6月18日，台湾“中央”研究院近代史研究所1990年版。
[109]王世杰：《王世杰日记》，影印本，1944年8月13日，台湾“中央”研究院近代史研究所1990年版。
[110]王世杰：《王世杰日记》，影印本，1944年9月11日，台湾“中央”研究院近代史研究所1990年版。
[111]《评此次国民参政会》，载《解放日报》(社论)1944年9月24日。
[112]这五项条件包括：承认共产党在全国的合法地位；承认边区及各抗日根据地为其地方政府；承认八路军、新四军及一切敌后武装为其所管辖所接济的部队；恢复新四军的番号；撤销对陕甘宁边区及各抗日根据地的封锁和包围。参见金冲及主编：《周恩来传(1898—1976)》，中央文献出版社2008年版，第627页。
[113]逄先知：《毛泽东年谱(1893—1949)》，中卷，中央文献出版社2002年版，第431页。
[114]陶文钊：《中美关系史(1911—1949)》，上卷，上海人民出版社2004年版，第293页。
[115]中央档案馆编：《中共中央文件选集》，第14册，中共中央党校出版社1992年版，第393～394页。
[116]中国国民党中央委员会当时委员会编印：《中华民国重要史料初编：对日抗战时期》，第5编，台北“中央”文物供应社1985年版，第293～294页。
[117]周恩来：《周恩来书信选集》，中央文献出版社1988年版，第252～253页。
[118]中央统战部、中央档案馆编：《中共中央抗日民族统一战线文件选编》，下册，档案出版社1986年版，第793页。
[119]周恩来与宋子文谈话记录，1945年1月25日；周恩来关于谈判情形给毛泽东的报告，1945年1月27日；毛泽东致周恩来电，1945年1月28日。
[120]《宪政月刊》是由黄炎培于1944年1月创办的进步刊物。在第2号发表《愿全国上下尽力奉行约法来练习奉行宪法》一文，主张政府先训练一批守法人员，由宪政月刊社出面每月召集一次文化界、实业界人士及参政员参加的宪政座谈会。1944年9月以后，这种座谈会扩展为有数百人、上千人参加的讲演会，成了国民党统治区民主运动的讲坛。参见白寿彝编：《中国通史》，第12卷·近代后编(1919—1949)，下册，上海人民出版社2006年版，第28页。
[121]国民大会秘书处编印：《制宪国民大会实录》，影印本，国民大会秘书处1946年版，第282页。
[122]国民大会秘书处编印：《制宪国民大会实录》，影印本，国民大会秘书处1946年版，第899～900页。
[123]张晋藩：《中国立宪史》，吉林人民出版社2004年版，第250～251页。
[124]郑大华：《重评1946年〈中华民国宪法〉》，载《史学月刊》2003年第2期。
[125]朱汉国、杨群：《中华民国史》，第1册，四川人民出版社2006年版，第482～483页。
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