英国的政治改革问题具体探讨

第四节　英国的政治改革

〔18世纪的政治制度〕欧洲经过大革命风潮之后，于1815年回复平和状态，其时18世纪式的专制政治犹盛行于多数国家。惟有六个国家即英、法、列色兰(荷)、瑞典瑙威联合王国、波兰及瑞士有一种议会制度存在;其在英国，系继续原来的状态，而在其他五国，则系新设立的或改组的。但无一处能满足改革家之理想者。

〔英国社会的变迁〕英国的政治制度，原在18世纪运用尚好，而至此时亦不能适应社会之需要，则因为社会变迁进行已经两代，其结果已足使旧来的治者阶级不能真实代表国民。农业革命的结果，国中土地并于少数地主之手;从前多数的小地主阶级几为之破灭，而代以多数的小作人阶级，从大地主租地而工作;农人全体因之对于所耕作之土地失去利害关系，而降为单纯的雇工阶级;在此等阶级之间，已不复保有旧来的共同利益，而反有一个激烈的冲突。同时工业革命破坏旧来农业阶级所有之优势，而实际产生两个新阶级，为国民中重要分子，构成英国政治上之新因素;资本家制造家企业家阶级与雇工阶级，群集于英国中部北部之新都市。英国将来之繁荣，全系于此等阶级;满足的解决他们的问题，渐成为社会最大的急务。

〔政治制度之后时〕英国社会中新阶级既如此之重要，而他们实际在议会未有代表，议会系用旧时奇离的方法选出。即在地方政府，他们亦只有很小的发言权。资本家制造家诚可以在新都市之自治体中，发表意思，雇工阶级，则并此权利而亦无之。真正支配地方政府的人，仍为地主阶级;关于公务合作管理之训练，新工业的英国之建造者乃不得享有之。即为保护自己利益的结社合作，亦不能行，则以防止革命秘密结社之《非结社条例》(Anti-Combination Acts)已禁止设立劳工组合及其他类似团体。则欲保存英国之国民的统一，政治制度之改造有着手之必要，至为明白。

〔治者阶级之守旧倾向〕但传来的治者阶级，昧于时势之要求，辄视改革要求之声为危险的革命精神存在之表证，因之容易与此时活动于欧洲之反动分子表同情。然而英国总算有一个议会存在。此机关虽与国民之大部分子不接触，然究可以支配政府之行为;加之英国之新闻或其他出版物尚自由，关于政治问题，实际有容公论自由活动之余地。改革之阻力既不是绝对不可抗的，改革运动之气势亦比较的不甚激烈。所以19世纪中英国政治改革卒能循宪法的轨道以进行，而不至于要使用革命流血之手段。

〔19世纪初头英国的政治问题〕在拿破仑战争中，英国政治上虽未经大变动，然在19世纪初头，英国政治已在不安之态度，有许多重大问题需待解决。兹举其最重要者如下:(一)议院与国王之政治权限问题，在1815年英国政制虽成议院政府之形式，但其基础尚未确定。议院政府制，换句话说，即内阁制，在英国发达之历史尚不长久。此制渐成于英王佐治一世及二世两人在位之时代(1714～1760年);而当佐治三世即位之时，其惯例并未确然树立，即其理论亦尚未公然承认。佐治三世重行主张君主大权，在他的长久在位期中(1760～1820年)，他谋躬亲国政，自由选任大臣。在拿破仑战争中，内争全息，议院顺从政府，加以议院多数党为保守党，与国王同政见，权限问题一时抛开;但此问题究未解决，在1814年再提出来:英国是否应许国王亲政，抑完全行议院政府制?(二)选举制度问题，英国下议院议员由地方团体选出。选举区有三种:县区，市区，大学区。市区原非通常选举区域，而不过是特权的团体，其在国中分配殊不平均。历来由英王召令派两代表入议院之市区，在19世纪初，仍继续派代表。有许多村庄已经变成大市，而受工业革命之影响而发达之新都市，如伯明罕(Birmingham)、里治(Leeds)、曼彻斯特(Manchester)，皆无代表。反之，而其他旧市已经不存在的，或已经人烟萧条的，则依旧各出两代表于议院。有许多都市为贵族或其他特权阶级之所有，他们容易强迫少数选民举出他们所推举之人。即在县区代表亦不平均，英国南部人口较稀，北部人口增加，而两部各县所出代表之全数，远不合人口的比例。并且关于选举权制限一层，亦大违民主趋势。市区选举方法不一律，有的市由一切纳税人选举，有的市即由市长及市会选出。至于县区，虽曰凡有每年收入价值40先令的土地之自由地主(free-holders)，皆得选举下院议员，但因多数小地主消灭，实际投票权集于少数大地主之手。选举之贿赂公行，投票公开之方法，更有以增长威吓运动之弊。于是下议院通常支配于比较少数人之手。总之，在1814年英国的议院大多数议席由赠与，买收，或家族势力得来。议院名为代表机关，实不过是家主，富人，及其所指任的人之集合，全然不受国民的支配。主权在国王及贵族。议院政治不是代表政治，而成寡头政治。(三)教会问题，英国教会之组织极复杂。姑不计教会各支派，即就大派而论，全英王国已由三个教会分治:在英吉利为Anglican Church，在苏格兰为Presbyterian Church，在爱尔兰为Roman Catholic Church。此三者之中，惟有前两者(新教)正式承认，即Anglican Church定为英国国教教会，Presbyterian定为苏格兰国教教会;至于罗马加特力教会(旧教)，则为法律所禁，不过事实上容忍之而已。国教受政府保护及资助。但英国政府对于新教之他派，仍许其有礼拜之自由。不过任公职一层有制限，但实际此制限亦不厉行。惟对于罗马旧教，则仍以法律禁止;罗马旧教徒不能任官或充议员。解放罗马旧教，换句话说，即除去对于罗马旧教徒所受之限制，实为19世纪初头之大问题。(四)爱尔兰问题，爱尔兰之住民以两个起源不同之民族组成:其一为土著之爱尔兰人，他们为罗马旧教徒;其他为由英苏迁居的移民，他们为新教徒。后者仅占北方阿尔斯地(Ulster)省之一部地方。土著之爱尔兰人则占有其他南部三省。从17世纪征服以来，爱尔兰土人即在本地方亦失其主权。他们的宗教为法律所禁;而英国之国教(Anglican Church)反定为爱尔兰国教，由非新教徒之爱尔兰人纳税供奉。一切政治职位，非旧教徒所得充任，一切公职皆为新教徒占有。爱尔兰之土地属于少数之英国地主，他们不住在爱尔兰，而命代理人经理，或租与他人。爱尔兰之农民不是地主，他们租地耕作，随时可被革退。就政治上说，爱尔兰从1800年起，全然合并于英国，受英王及英国会之支配，在英国会中有代表。爱尔兰保存其固有的选举法，罗马旧教徒得投票选举议员。但被选为议员的必须是新教徒。在受压制的爱尔兰农民与特权阶级之英苏地主之间，利害冲突太大，自无融洽之余地。爱尔兰人对于地主之社会的宗教的恶感，浸成为一种民族的反抗;爱尔兰问题在19世纪初期以来即已成为英国政治上不能解决的难题，消磨英国政治家的精力不少。

〔新中流阶级与改革运动〕英国工业革命社会变迁的结果，既存的陈腐的政治制度，不能适应国民之要求。而改革运动的主力，即为新产生的中产阶级。此等代表商工业势力的中产阶级在国内的势力及财富之增加，他们之政治的自觉，致既存的国家与教会之关系，土地与资本之关系，有改正之必要;而且政治特权须扩张，宗教平等须赋与。此等倾向及变迁，即表现于1815年至1832年间之政治运动，其间可细分为四个时期。在第一个时期(1815～1822年)，一般民众的不安，在国内社会顿呈险象，一时致中流阶级联合旧贵族以抵制急进主义，而延迟中流阶级自身势力之发展;在第二个时期(1822～1827年)，哈斯吉孙(Huskisson)康宁(Canning)所施行的广大的财政上立法上改革，表现中产阶级之势力;在第三个时期(1827～1830年)，惠临吞起来拥护地主阶级的利益及旧政府制度而无效，卒不得不屈服;在第四个时期(1830～1832年)，中流阶级完全制胜，推翻旧贵族的优势，而自占政治上的主要势力。

〔急进党的运动〕在法兰西革命及拿破仑战争中，英国内部因为革命之恐怖及战事之忙迫，政治改革，几不成问题;反而所有旧制特权更以巩固。平和回复以后，改革运动渐起。此项运动在大都市则表现于急进党之示威运动;在国会则表现于议员个人提出关于特殊的问题的法案，例如废奴案，减轻刑法案，解放罗马加特力教徒案，改革选举制度案，改革教育制度案。提案之人亦知他们的提案，决不会通过国会，但他们的策略，在继续提出他们的改革案，以唤起公众注意。他们不仅致力于议院活动并且谋唤起民众。在战争中停止的政治生活，从1815年起复活跃于国会及新闻。此时对于政府及保守党多数所拥护之旧制度，开始一个总攻击。此项攻击旧制度之运动，适与工人社会之骚动相结合。斯时英国工业组织尚缺经验，生产销场常不适应，因之经济的危机迭起，工人失业，而致不平骚动之事时常发生。

从18世纪以来，在英国已有一个急进的政治改革派存在，主张普通选举制，而从1810年以后，取得急进党(Radical)之名。此党之知识界的中心为边沁(Bentham)之门徒。实行的中心人物为科倍特(Cobette)汉特(Hunt)等。改革派人士皆认改革议院为其他一切改革之条件;于要求国会注意贫人阶级命运之先，必须议院自身真为代表的，真能同时代表贫富两阶级。于是急进党要求普通选举制。为威吓政府计，急进党煽动不平的工人。1816年11月有斯别菲尔特(Spa Fields)之骚动。(急进党召集工人集会于此地，向议院提出请愿书，要求改革。)此等骚动虽未有何等危险效果，已足使治者阶级惊恐。1817年2月国会两院组织秘密委员会调查事状。2月24日，加斯列里(Castlereagh)在议院提出法案，赋与政府以非常权力，而停止护身律(The Habeas Corpus Act);议院通过一集会条例，限定凡开会讲演讨论，无论为何问题，均须向官厅取得许可。困苦不安的状态继续，骚动尚继续起过数次。曼彻斯特之失业工人步行赴伦敦，中途被阻止。在英国北部亦有秘密集会运动用武力谋乱之事。

急进党之政纲表白于白迭特(Burdett，当时议院中惟一的急进党议员)在议院提出的改革法案中:普通选举制，秘密投票，均等的选举区，一年议院制。依此改革，政权将全移于民众之手，然而既存的两大政党，无肯讨论之者，嗣以产业状态改善，急进运动渐息。

1819年产业复归消沉，因之急进党骚动复起。急进党组织公开集会，而提出议院改革之请愿书，包含五条:普通选举制，秘密投票，一年议院，议员给俸，废止议员候补人之财产限制。五万人在曼彻斯特附近之丕迭洛(Peterloo)集会，被军警解散，发生死伤(1819年8月)，引起各方面对于政府的攻击。政府对于此事不仅不调查肇事责任之所在，反使国会通过紧急法案，即所谓“六项条例”(Six Acts)者:一、犯人之迅速审问;二、禁止兵式操练;三、许治安判事入人家宅搜检武器;四、没收一切煽乱诽教的出版品，而驱逐其著作人(再犯时);五、禁止为议论国家教会事件，提出请愿书之集会，禁止在此等集会场带兵器旗章;六、凡两张以下的政治出版物均须贴印花，及纳保证金。于是一切的平和的示威运动都受压制。后以商业复旺，急进党骚动中挫。

〔经济上法律上的改革〕保守党虽保有议院多数，然青年人物渐加入，此等人对于改革并不全然反对。内阁缺位，代以新分子，辟尔(Peel)于1821年入阁，康宁(Canning)于1822年入阁，他们的政策大有以变更英国政治倾向，而实行部分的改革。

英国法律久有陈腐而不合理之诮，大为边沁一派人所攻击。尤其是刑法，涉于残酷。刑法之改革，从1808年以来，已有人提议，而为贵族院所否决。辟尔入阁后，通过一法案，废止约关于百种案件之死刑。

经济制度之改革，当归功于哈斯吉孙。英国在19世纪初头仍保存1651年之《航海条例》(Navigation Laws)禁止外国船舶从事英国与殖民地间之运输业。而在1823年通过法律，许政府与外国订结条约，将外国船舶与英国船同等待遇。而在1823年至1825年之间，政府减少公债利率，将税制化繁为简，有些物件的税废止，许多物件的税减轻。政府虽未全废谷物税，然采一递升法，使麦价达到一定价格，外国麦可以输入(1826～1827年)。此虽尚不是自由贸易，然已打破旧来的禁制制度。

英国工人为改善他们的状态计，原有互助团体之组织，谓之“友善会”(Friendly Societies)或劳工俱乐部(Trading Clubs)，后来谓之“劳工组合”(Trade Unions)。但因为此等团体均受1800年反对结社的条例之禁制，他们乃时常组成秘密社会。伦敦之工人社会组织较完善，好为政治的行动，与急进党联络，谋争得结社自由。依辟尔哈斯吉孙之好意，议院设立一委员会，调查工人结社问题，其结果则于1824年废止1800年之反对结社的条例。嗣以工人利用此自由，同盟罢工，引起制造家惊恐，要求废止新法律。新调查委员会提议废止1824年之法律，而议院取折中办法，通过1825年之法律。此法律许雇主雇工均得结社，但其目的当仅在决定工资及工作时间，而对于使用暴力、威迫、妨害，以谋提高工资之人则严重处罚。此不过是半结社自由，代表此时代通行的不彻底的政策。

罗马旧教徒解放问题，从1813年起已经提出讨论于议院:问题的中心即在废止一切限制罗马旧教徒权利之特别法律。解放运动之主力自然为爱尔兰人。在1825年众议院曾通过撤除罗马旧教徒限制之法律。但贵族院否决之。1827年康宁内阁新成，赞成旧教徒解放政策，不幸新内阁总理不久即死，未竟其志。1828年惠临吞内阁在国会通过一法律，废止几种限制异教徒之条例;从此以后，罗马旧教徒可以任官，但仍不得入议院就议席。在1829年，惠临吞辟尔内阁复在国会通过一法律(Catholic Emancipation Bill)，完全废除旧教徒之限制，从此旧教徒任官充议员均无限制。

惠临吞在历史上可说是保守主义之最后的代表，旧制之护符。他是旧教徒解放运动之最大的反对者，然而他在职中亦不能不实行改革，则当时改革潮流之不可遏抑，可想而知。

〔第一次议院改革〕议院改革运动渐在自由党中得势，不过自由党之主张采渐进调和的方法，就现制为部分的改革，远不似急进党的民主主义之彻底。然而议院改革既得国中一大党正式采为政纲，成功的机运乃大。1830年自由党的格雷(Crey)继惠临吞组织新内阁，实为议院改革运动之一个大关键。格雷之受命组织内阁，原以内阁采定议院改革计划，向议院提出改革法案为条件。内阁随即任命一委员会，调查既存选举制度。委员会调查事状的结果，深有感于当时选举权之制限的、不平等的、纷杂的性质，而认为根本的弊害。因之他们拟定改革法案，采定三个基本原则:剥夺荒废的市区之选举权，新给尚未有代表的繁富的大城市以选举权，以一个划一的制度代既存的混杂的市区选举制。委员会之报告于1831年正月提出于内阁及国王。就全体说，委员会之献议，为内阁所采纳。格雷内阁乃提出一改革案于下院，此案大要，在不变更议员总数而剥夺60个市区(共出议员119人)之选举权，减去46个市区之议员各1人(原各出2人)，而以此等空出的议席分配于人口稠密的县区及无代表的大城市。此是一个折中方法，代表自由党的中庸精神，而去急进党之主义尚远。此时议院仍属保守党多数，改革案在议院中不能通过，内阁乃请国王解散议院，重新选举。

在1831年之新选举中，自由党树议院改革法案之旗帜，他们虽知有中流阶级之后援，而不料民众之援助亦如此其热烈。内外情势实有以影响于舆论倾向之转移。1830年7月在法兰西有一个几乎全未流血的革命，逐出一个查尔十世，而迎戴一个代表中流阶级利益之路易·菲律普。法兰西之事影响于英国舆论，尤其是中流阶级的态度殊大。加以英国国内情状亦有以坚人民改革之志。1830年至1831年之间，英国于农事上为荒年，而商工业亦消沉。在困苦中之农民工人咸以为改革法案可以救治一切。在议院以外组织有许多政治团体，以促政府实行议院改革，最有名的为白明罕政治同盟(Birmingham Political Union)，包括有中流阶级及中下阶级两级人;即通常的工人亦在各市组织俱乐部，谋达同一的目的。议院解散之激昂情形亦有以唤起民众之感情，而增加内阁之人望。内阁以有此民众势力之赞助，卒得在选举制胜，在议院占得多数逾百人。(从1783年以后自由党第一次在议院占多数。)

在1831年6月格雷内阁在议院有多数之助，第二次提出改革法案。新法案在下院以多数通过，而在贵族院被否决。于是民众激昂，在各大城市发生政治的骚动，近于革命性质。

12月议院再开会，内阁提出第三次改革法案于下院。此新法案颇变更原来委员会报告之原案。第三次改革法案于1832年3月通过下院，法案之命运，系于贵族院之态度如何。在1832年1、2月中，内阁多数赞成制造新贵族以打破贵族院之反抗，格雷颇踌躇。至于5月8日，内阁乃卒请国王任命新贵族。国王不肯如其提议新造贵族，而许内阁辞职。国王召惠临吞组织新内阁，但保守党在议院居少数，而在国中遭民众之激烈的反对，不敢执政。(白明罕同盟决议，改革法案如不通过，他们大家不纳租税，有许多都市的团体均效之;且有一派人预备组织武力的抵抗。)5月15日惠临吞劝请国王再召格雷组织内阁。格雷新内阁视改革法案为对于人民之信约，不肯如王意修改原案。内阁请国王任命新贵族，此次则国王不得已而表同意。然在任命新贵族之非常举动尚未实行之中，贵族已起恐慌，加以惠临吞之劝告，贵族院卒通过法案，而第三次改革法案乃于6月9日得国王裁可，成为法律。此即英国19世纪中第一次议院改革。此项改革大要可分为二层说明:

一、议席之分配由市区夺出的议席共为143;有56市区住民在2000以下者全夺其选举权(其中有一个市区原只出议员一人)，另有32个(住民在4000以下者)夺去议员各一人(原出两人)，此等空出来的议席分配于原来未有代表之大都市及县区:以65个给与英吉利县区，8个给与苏格兰，5个给与爱尔兰;曼彻斯特、里治、白明罕及其他19个大都市各获二议席，以外尚有21市各获一议席。(议员总数658仍未变动。)

二、选举权之扩张及划一于旧来40先令之自由地主(新附以限制的条件)以外，新增加两种选民:凡领有每年收入10镑之地产者，或租有年值50镑之土地者，在县区有投票权;而在市区则凡占有年值10镑的家屋者，无论其为屋主，抑为佃家，均有投票权。

依1832年之改革，英国政府制度仍保存旧形:议院任期仍为7年，选举区仍分为市区、县区及大学区，工人阶级之大多数，仍是无投票权;选民之增加是在中流阶级，尤其是在北部之工业都市，它们原无代表，而今成为选举市区。此虽打破旧制，但不是一个民主主义的改革。自由党政治家得民众的援助通过其改革案，在政治上获胜利，然不认下层阶级之出代表为可能。此项情势亦有以致自由党后来在国内失人望，而发生急进主义的运动，即所谓Chartism者。然无论如何，1832年之改革，总算是宪政上之一个进步，下议院从此成为选举的代表的团体，受舆论的支配，而为改革之工具。

〔1832年议院改革之效果〕1688年之革命可说是依1832年之改革以完成。依前次变革，国权由国王移到地主阶级之手;而依此次变革，地主阶级推广其特权于商工业的中流阶级。前次变革，主为政治的;此次变革，则若不是社会的工业的革命已先于政治革命而导发之，则必不能成就。在1688年以后，竞争权力之政党代表，大都属于地主阶级;而在1832年以后，自由党的地主与商工社会共行动，而容纳一新阶级分享政治代表权。但改革实行者之自由党所成就的变革之大，有过于他们所想像的。议院代表制度未动者亘二世纪有半，而在1832年乃经一根本的变革，政治权力之均势因之发动。自此事业成就以后，英国政治上一个新时代开始。