公共政策调查的概念、作用及类型

3．1　公共政策调查的内容

公共政策调查是人们有目的地认识公共政策的一种活动。由于人们对这种活动所涉及的范围和内容的看法不同，因而对公共政策调查这一概念的理解也不相同。我们从社会调查的角度来讨论公共政策调查。

3．1．1　公共政策调查的概念

现代社会是一个复杂多变的信息社会。要正确认识并科学管理现代社会，离不开对社会公共政策信息准确及时地收集和处理。公共政策调查作为一种收集和处理公共政策信息的基本方法，在现代社会中具有越来越重要的作用。一切公共政策工作者和研究人员，都应该认真学习和掌握公共政策调查方法，努力提高自己的认识能力和工作水平。

随着社会的进步和调查技术的发展，公共政策调查逐渐兴起。有人指出，以往公共政策学家过于重视经济与技术理性为主体的政策抉择研究，总是强调如何使“利益最大、损失最小”，强调如何依据政策制定者的偏好，排列方案的优先顺序。这种研究方法在实际生活中已暴露出弊端。许多政策学者转向政策调查研究。他们认为不存在一个为社会全体大众都能接纳的政策。所谓好政策就是具有法律正当性的政策。为此，就必须通过政策调查、政策辩论获得合理性，并由此确定出是否接受某项政策的前提条件^[1]。

如果我们认为，社会调查是指人们运用特定的方法和手段、从社会现实中收集有关社会事实的信息资料，并对其作出描述和解释的一种自觉的社会认识活动的话^[2]，公共政策调查即是人们运用特定的方法和手段，从社会现实中收集有关公共政策方面的信息资料，并对其作出描述和解释的一种自觉的社会认识活动。

3．1．2　公共政策调查的作用

公共政策调查作为一种自觉的认识和实践活动，具有多方面的社会功能。

（1）公共政策调查是正确认识社会的基本途径。了解和描述社会现象的状况，是人们深入认识这一现象的基础。人们了解和描述社会现象的途径有很多，主要有参加社会实践、学习书本知识、进行公共政策调查等。但是，通过社会调查，人们可以超越自身实践经验的局限性，获得更为广阔的社会生活的知识与经验；可以使我们对事物的认识更符合客观实际；可以透过事物的外部现象而认识事物的本质和发展规律性，从而使我们对社会现象的认识更全面、更深刻，而公共政策调查就是一项重要的社会调查。比如说，要考察有关离婚政策就要深入认识我国社会中的离婚现象，就必须首先对目前社会中离婚现象的状况有一个客观的、整体的了解；必须先弄清离婚现象普遍到什么程度、离婚者有哪些背景特征、离婚现象在总体上具有一些什么样的特点，等等。而通过进行一项社会调查，我们就可以较为准确地描述出离婚现象在各个不同时期中的普遍程度，在城乡两种社区之间的差别，离婚者的年龄分布、文化程度分布、职业分布以及结婚时间长短的分布等基本情况。这种客观的、精确的并且是多方面综合的描述，能较好地帮助我们从多种因素、多种现象的相互关系中，找出最主要的原因。

（2）公共政策调查是科学管理社会的重要前提。科学的社会管理有赖于正确的社会预测和决策，正确地制定政策和执行政策，这些都离不开对国情的正确认识，都离不开公共政策调查。只有在公共政策调查的基础上，全面地正确地了解本国、本地区的具体情况，并从本国、本地的实际情况出发，将党和国家的方针政策与当地实际相结合，才能正确地制定并执行政策，提高科学管理社会的水平。如果说，公共政策调查所具有的前述作用可以理解成回答社会现象“是什么”或“怎么样”这类问题的话，那么，公共政策调查的第二个用处——科学管理社会即是要解释社会现象发生的原因，就可以理解成回答社会现象“为什么是这样”或“为什么会如此”这样的问题了。显然，这一作用比起单纯地描述状况就要更为深入一些。它使得公共政策调查能够被广泛地用来探讨不同社会现象之间的关系，探讨某一现象发生的原因。比如，在上面离婚例子中，我们可以通过公共政策调查来深入探讨夫妻双方的年龄差与离婚行为间的关系，探讨夫妻双方在收入上的差别、在文化程度方面的差异与离婚行为之间的关系等，从而达到在更深入的层次上认识和理解离婚现象的目的。尽管公共调查的这种解释作用，或者说探究社会现象之间关系的作用还赶不上实验法那么有力，但是，它作为一种在现实生活中远比实验法行得通、办得到的社会研究方法，备受各类研究人员的青睐。尤其是随着社会统计分析方法的进一步完善，公共政策调查在探究现象间关系方面的威力和作用也将越来越强大。

（3）公共政策调查是预测公共政策实施绩效及发展趋势的基本保证。除了对过去的和现在的与公共政策相关的社会现象进行解释外，公共政策调查还可以对公共政策实施绩效及发展趋势作出一定的预测，当然这种预测要以对这一现象的准确描述和正确解释为基础。还是以上述的离婚现象为例，当研究者对离婚现象的现状、特征，以及当事人作出离婚决定的各种原因有了较清楚明确的认识后，他就能依据社会环境中各种因素或条件发展变化的趋势，对未来社会中的离婚现象作出一定的预测。如果调查表明，经济发达地区离婚比例较高，脑力劳动职业中离婚比例较高——描述作用的体现；同时，如果调查还表明，导致人们离婚的主要原因是与经济发展和思想解放相伴随的观念更新，以及与受教育程度和职业类型密切相关的个人自主意识增强——解释作用的体现，那么，就可以预言：随着我国改革开放的进一步深入、城市化进程的进一步加快、社会心理环境的进一步宽松、人们文化程度的普遍提高，整个社会中的离婚现象还将进一步上升——预测作用的体现。

3．1．3　公共政策调查的类型

公共政策调查是研究方法性科学，其方法体系可由调查研究的方法论、各种具体方法和具体技术三个层次构成的。我们讨论公共政策调查主要是从具体方法角度来讨论。公共政策调查是公共政策理论联系实际的主要途径，是考察公共政策运行状况的重要方式，是形成公共政策案例的路径依赖。公共政策调查根据对象的范围，可分为全面调查和非全面调查。

全面调查即普遍调查，指的是对构成总体的所有个体无一例外地逐个进行调查。一般来说，普遍调查的规模往往非常大，属于宏观的调查。例如全国范围的普查、全省普查、全市普查、全县普查或某一行业、系统的普查等。普遍调查最典型的例子是人口普查。

非全面调查就是对调查对象总体中一部分所进行的调查，如典型调查、重点调查、个别调查、抽样调查等。典型调查就是从调查对象中选择具有代表性的对象作为典型，并由典型推及一般的调查；重点调查是指对某种社会现象比较集中的、对全局具有决定作用的一个或几个对象所进行的调查；个别调查即个案调查，是指为了解决某一具体问题对特定的个别对象所进行的调查；抽样调查是从调查对象的总体中按照一定的方法抽取一部分对象作为样本，并以对样本进行调查的结果来推断总体的调查。

下面对公共政策调查涉及的主要内容或性质类型作一些分析：

一是行政统计调查。它主要包括由国家和各级政府部门所进行的人口调查、资源调查、行业调查、社会概况调查等，其特点是多为宏观的、概况性的，其中一个典型的例子就是全国人口普查，这类调查对于了解一个国家、一个地区或一个行业的基本情况有很重要的作用，是制定任何公共政策的基础。

二是生活状况调查。通常是对某一时期、某一社区或某一社会群体的社会生活状况所进行的调查。与行政统计调查不同，它的着眼点主要放在了解人们日常社会生活各个方面的基本状况，以综合地反映一个时期、一个地区或一个群体中人们总的社会生活状况。比如对某市离退休老人生活状况的调查、对某市居民生活质量的调查等，就是这种调查的例子。根据这种调查，制定符合社会实际的相关公共政策。

三是社会问题调查。即针对社会中所存在的各种社会问题进行系统的调查了解，找出问题的症结，为解决社会问题提供参考意见，就像医生给病人看病一样，对各种社会问题进行“社会诊断”。比如青少年犯罪调查、离婚问题调查、老年社会保障问题调查、独生子女教育问题调查等，都是常见的社会问题调查。根据这种调查，有针对性地制定相关公共政策或考察相关公共政策的绩效并提出改进措施。

四是民意调查。也称舆论调查，是对民众的意见、态度、意识等主观意向进行的调查。最典型的民意调查是美国的总统选举民意测验。对社会热点问题的民意调查以及各种大众传播媒体对于读者和听众、观众进行的调查等，都属于这一类调查。根据这种调查，了解民情民意，从而有助于公共政策的制定、实施及信息反馈。

五是研究性调查。即广泛应用于社会学、政治学、人口学、教育学、传播学等社会科学学科领域中的公共政策调查。其目标往往不是针对某一具体的社会现象和社会问题得出结论，而是致力于对某类公共政策所具有的一般规律或普遍法则进行探索和研究。

3．1．4　公共政策调查的题材

人类社会现象的丰富性以及公共政策的多样性，决定了公共政策调查题材的丰富性和多样性。但概括地说，我们从与公共政策相关的人群的角度来看公共政策调查的题材主要可分为下述三大类：

（1）某一人群的社会背景。即有关人们各种社会特征的资料。这种资料既包括某些人口统计方面的内容，比如性别、年龄、职业、婚姻状况、文化程度等，也包括人们生活环境方面的内容，比如家庭构成、居住形式、社区特点等。这类题材客观性很强，在公共政策调查中收集这方面的资料往往比较容易，较少出现问题。并且，几乎所有的公共政策调查都或多或少地包括这一题材中的内容。

（2）某一人群与公共政策相关的社会行为的活动。即有关人们“做了些什么”以及他们“怎样做”等方面的资料。比如人们每天几点钟上班、每周看几次电影、在家中谁辅导孩子学习等。这类题材也是客观的、事实性的，它通常构成大部分公共调查的主体内容。

（3）某一人群的意见和态度。即有关人们“想些什么”、“如何想的”或“有什么看法”、“持什么态度”等方面的资料。比如“人们怎么看待离婚现象”、“人们对住房制度改革有什么意见”、“人们选择对象的标准是什么”等。这类题材属于观念性、主观性的，是构成各种民意测验、舆论调查、社会心理调查的主要内容。