公共政策议程的本质及类型的介绍

4．1　公共政策议程的内涵

4．1．1　公共政策议程的本质

公共政策议程实质是列入政府或其他社会主体讨论的问题清单。对于公共政策议程，人们既可以从静态的角度来解释它，也可以从动态的角度来描述它，甚至常常在解释中不自觉地将两种方式整合起来。约翰·金登说：“在我看来，议程是罗列了一些主题或问题的清单，这些问题或主题是政府官员和政府以外与官员有密切往来的人们在任何给定时期内十分关注的问题。在官员应该关注的众多问题中，它们实际上真正认真解决的是其中的一些问题而不是另一些问题。因此，设定议程的过程就是将所有问题中真正成为关注焦点的问题筛选到列表中的过程。”^[1]这个定义既指出了公共政策议程的问题清单性质，又指出了它形成所借助的筛选机制。罗斯则在动态的描述中涵括了静态的理解，他说，议程设定就是把“不同社会群体的需求转化为（议程上的）项目，以及争夺公共官员注意力的过程”^[2]。

公共政策议程是公共政策过程中的一个重要环节，在这个环节中，政府与社会之间存在特定的互动，人们要争夺公共官员的注意力，官员也要对问题进行筛选列表。那么，究竟是什么动力驱使人们这样做，去脱离平静的生活，走向权力的竞技场呢？这个问题实质上涉及了公共政策议程在政策过程中的地位问题。

对于公共政策议程在政策过程中的地位，拉雷·N．格斯顿指出，“公共议程是政治决策的焦点”^[3]。至于公共政策议程成为政策过程中的聚集域的原因，主要表现在两个方面：一是公共政策议程是政策过程的第一环节。不论政策过程是从一个新的问题开始，还是由一个旧的问题引发，只有进入公共政策议程才是具有实质意义的事件。从现实来看，如果一个问题被公众讨论了很久还不能列入政府议事的日程，那么说明该问题仍然没有解决的希望。从理论上讲，只有设定了公共政策议程，才能启动后续的问题分析、方案备选、决策、执行以及评估甚至调整等程序。二是公共政策议程是政府对社会价值进行权威性配置的基础。伊斯顿认为，“公共政策是社会价值的权威性分配”^[4]。要分配社会价值，要具有合法性，就必须首先确定这种分配的内容与对象，即解决分配什么与向谁分配的问题。这些问题的解决就是公共政策议程的职责，即通过将一定的问题公开化，变为社会公共问题，并吸引政府的眼球，从而列入政府的议事日程。这样与问题相关的社会主体就有望在问题的解决或政策过程的发展中实现与接受特定的社会价值分配结果。

可见，公共政策议程是政策过程无法绕过的一个环节。因此，研究公共政策的人与制定公共政策的组织都需要认真讨论并解决与公共政策议程相关的问题。这些公共政策议程相关的问题主要包括：（1）公共政策议程的分类问题。确立公共政策议程的类型是在了解它的涵义后对其认识的进一步推进。俗话说，“看菜吃饭，量体裁衣”，要对公共政策议程进行管理，就必须弄清楚它是一个什么类型的社会问题。一般来说，不同的问题或议程会有不同的资源，也会有相应的处理程序。（2）公共政策议程相关的因素问题。前面指出，若要进行议程管理，首先要了解其涵义和类型，此外，还必须进一步分析影响公共政策议程发展的因素。（3）议程设置的机制。了解公共政策议程相关因素后，接着要进一步研究这些因素的关系，分析推动公共政策议程具体运动的关系与条件。（4）议程设置的途径。认识公共政策议程设置的机制后，则要具体探讨或观察公共政策议程建立的过程，分析其途径。

4．1．2　公共政策议程的类型

公共政策议程的类型是人们依据不同的标准对公共政策议程进行分类形成的结果。前面指出，公共政策议程是政府或社会等相关政策主体列入议事日程的问题清单，是政策过程的第一环节。因此，对公共政策议程进行分类的依据就是针对政策问题的政策过程。

从这种依据出发，可以提炼出公共政策议程分类的两条主要标准：一是政策问题的性质，它规定了自己走上公共政策议程的理由及后续发展的可能；二是政策问题的发展，反映了公共政策议程的转换与发展。

从第一条标准出发，拉雷·N．格斯顿区分了实质性议程与象征性议程^[5]；根据第二条标准，他还提到过公开的议程与隐蔽的议程^[6]。另外，琼斯提出了四种议程^[7]，即为使问题得到积极的和严肃的研究及认可而提出的问题确认议程；能从确定问题进展到发现解决办法的提案议程；协议或讨价还价的议程，使提案得到支持并能积极和严肃地发展；持续议程，使问题得到持续的检验。科布和爱尔德则提出了广为人知的两种类型：系统性的议程或公众议程；制度性的议程或正式议程^[8]。

考虑到琼斯的分类主要是讲公共政策议程确立后的发展，在议程设置上不是中心议题。下面择要对拉雷·N．格斯顿与科布和爱尔德的分类进行重点介绍：

1．实质性议程与象征性议程

按照拉雷·N．格斯顿的解释，实质性议程是引起了更具综合性关注和回应的议题，它的处理包含着最广泛与最具潜在爆炸性的公共政策议题。在实质性议程中，有些议题非常重要且具有分裂性，以至于它们通常引起公众和公共政策制定者之间的严重争议，并引发重大冲突。实质性议程的特征有：一是大量的公共资源的分配必须是利害攸关的；二是议题必须要引起公民和公共政策制定者的严重关注；三是议题必须包含重大变化的可能性。实质性议程的范围很广，有很高的强度，公众的争议可能会达到白热化程度。更重要的是，它迫切要求那些政策制定者的回应。一般情况下，实质性议程大量来源于经济问题，但社会问题也是它的一个越来越重要的来源。

与实质性议程相对，象征性议程注重的是价值而不是资源。它牵动的是社会共同体的共同意识。象征性议程的重要性在于，一方面象征意义总是一种重要的政治因素。汉纳·皮特金（Hannah Pitkin）写道：“当我们说某事是象征性的……我们其实是在强调激发感情和态度的象征力量。”^[9]另一方面，它能使比较狭窄的主题或行为转化成较宽广的议题，其运用（或者滥用）会迅速影响公共议程。由于象征性议程的上述特点，它与实质性议程在政策过程中形成了某种互补。人们常常发现实质性问题采取了象征性的回应。政府采取这种象征性政策的原因有几个：有一些时期，那些基础有限的团体要求政府领导对相关事务给予重视，而这些事务并不是全社会都共有的。或者说，这些事务强度可能很大，但范围却可能很窄。在这种情况下，公共政策制定者可能以表征性的答复或象征性的回应来承认问题的重要性，但与此同时却不来解决问题。在其他情况下，公共议程问题的性质可能有许多方面，使得政策制定者会在政治、经济或强势群体的压力下，无法以有意义的方式解决这些问题。与此同时，政策制定者意识到自己处于困境之中：一方面，人们对变化的要求很强烈；但另一方面，尽管人们呼吁一定要做“某些事情”，而实际上对于该做什么却没有共识。由于这种回应，象征性公共政策实际上具有了“安全阀”性质，使得议程表面上包含许多更富变化的感觉，但却不是实际发生的变化，它提供的是一种补偿性幻觉。对此，罗伯特·斯通强调：“对于在目标群体中产生静止，象征性回应是有效的。象征性的再保险令人满意，特别是在没有什么具体的现实前景的情况下。”^[10]可见，象征性地承认一个问题，能够同时安抚社会的各种疏离因素，并且产生最低限度的变化。

2．公开的议程与隐蔽的议程

综合拉雷·N．格斯顿的叙述，公开的议程是那些进入公众视野、在社会层面受到广泛讨论，或者在政府层面受到应有关注，分享到政治的聚光灯的社会问题。比如，他指出过的实质性议程与象征性议程就是谈论的公开议程。此外，国内学术界引述最多的公众议程与政府议程等分类实际也是一种公开的议程。

与公开的议程相对的是隐蔽的议程。它是指这样一类社会问题，尽管存在，但未能进入政府的视线。换句话说，被政策过程所忽视。根据罗杰·科布（Roger Cobb）及其同事的观点，一个问题要得到政策制定者的考虑，必须符合三个标准：（1）该问题必须是受到广泛关注的问题；（2）相当大量的公众必须有采取行动的要求；（3）该问题必须是一个适当的政府单位所重视的^[11]。因此，如果一个问题是公众很少注意的问题，或者是弱势群体所主张的问题，如果又落在任何政府单位管辖范围之外，则会排除在公开辩论之外，成为一个隐蔽的议程。隐蔽的议程的存在，在于或者公共当局设法忽视一个问题，或者有人想方设法阻碍公共当局提出一个问题。因此，它的存在，一方面潜在地限制了政府出台的政策，一方面又可能因为少数人而威胁到了公共利益。所以，隐蔽的议程的存在，在一定程度上对民主政府的合法性与效能提出了考量。从现实的角度讲，隐蔽的议程的发生，是受到了政策制定者与公众之间，以及公众内部一系列不同感觉的支配。可以预见的是，在政策过程中，那些资源充裕的人比资源较不充裕的人更多地参与了政府的政治。

3．系统性的议程与制度性的议程

根据科布及爱尔德的研究，系统性的议程包括所有政治社区成员共同持有的所有议案，这些议案是值得公众关注的议案，也是现存政府当局合法管辖范围之内涉及的事件^[12]。所谓制度性的议程指的是，有权威的决策者明确表示积极而慎重地要解决的项目。这种议题有别于如下议题，即那些决策者们表面上承认、但其主要目的在于应付有关当事者的反对，而不是要真正解决问题的所谓议事议题项目（pseudo-agenda items）。当然，并不是说制度性的议程马上就可以成为解决问题的方案。特别是在议程面临少数有力的集团的反对的情况下^[13]。根据上面的定义，系统性的议程与制度性的议程的区别，可以说前者是一个可供讨论的议程，后者则是一个行动方针，表示针对该问题的政策程序已经启动。除此之外，还可以进一步的区分：一般来讲，系统性的议程包含的只是那些在认清问题层次上的一般性项目，在很多情况下，它不包括解决问题的方案。而制度性的议程更为具体，在项目的数量上也有限。还有，在其先后顺序上两者也很少完全一致。这是由于前者敏感地反映社会经济环境的变化和形成或转换，后者则因其决策体制的惰性或偏见而跟不上环境变化的缘故。因此，这种不一致也会成为政治体制内外冲突的原因，也会引起合法的政策制定者的关切^[14]。

既然议程包括系统性的议程与制度性的议程，因此，问题发展到政策程序的开启，必然要经过两个阶段，一是由问题到系统性的议程，二是由系统性的议程到制度性的议程。对于第一个阶段的进展，科布和爱尔德提出了一种扩散议题的战略^[15]。在他们看来，一种议题（尤其是弱小阶层的议题）只有在它扩散到更广泛的公众那里的时候才可能成为系统性的议题，而一般群众直接或间接地参与到公共政策议程的选定过程，也只能通过这一过程。这一战略具体包括议题界定、议题象征与大众媒体的功能等。首先，一个议程能否成为系统性议程，该议题的界定方式起着很大的作用。一个议题走向系统性议题的通道主要是通过冲突的三个层次，即范围、强度、可见度等方面的扩散过程。冲突的范围是指实际卷入冲突的人和团体的数量。冲突的强度是指处于竞争关系的各方坚持对立立场的意志程度。冲突的可见度是把冲突联系到公众的因素，是意味着知道冲突及其结果的人和团体的数量。围绕着一个议题的冲突范围越扩散，其可见度就越高。通过反复进行这种过程，最终可以把一种议题转化为系统性的议程。因此，有关当事者为控制议题的这种界定而展开竞争。由于社会问题或议题既不是给予的，也不是在某种情况下自然地能够推理出来的，而是根据解释和社会的界定而构成的。所以，对一种议题在任何时候都可以有多重界定。为了在界定议题时能够提高和扩散其冲突范围与可见度，应该竭尽全力把议题界定为：（1）内容模糊；（2）很严重的社会问题；（3）会产生深远影响；（4）非技术性的；（5）存在明确先例等。而且要注意，其解决方案应该在资源和公众的价值角度看来具备了可实现条件。其次，一个议题能否成为系统性的议程，可以说取决于为此所使用的语言和象征。这是因为语言和象征决定围绕这一议题的争论范围及所吸引的观众规模。一种议题通过象征转化为带感情色彩的议题的速度越快，其议题的可见度就越能提高。所以某种议题的主导者应该尽力选好适合于这一议题的象征并积极利用它。再次，大众媒体可以广泛宣传并吸引大众对这些议题的注意。所以，在大众媒体追踪报道特定议题的情况下，关心其议题的公众规模可以急速扩大。因此，对于要把自己的问题转化为系统性的议程的集团来说，大众媒体是一件强有力的武器。总之，所谓的扩散议题扩散战略就是以适当地界定议题为基础，并积极利用象征和大众媒体这两种关键机制的方法。

至于系统性的议程如何转化为制度性的议程，科布、洛斯和罗斯主张要经历四个主要阶段，即议案的初始化、议案解决方案描述、问题展开的支持和最终成功进入制度性的议程^[16]。由于制度性的议题大多是旧项目，即对此已有界定，且具有大体的解决方案。旧项目受到青睐，一方面在于这种项目原先通过了政治势力的过滤，另一方面，也符合决策者在决策中要回避不确定性的思维方式。因此，对于一般公众或弱小阶层的新项目，要想转化为制度性议题，关键还是要动员大众的支持。大众的支持可以对决策者施加压力，迫使他们认识并关注这些问题，从而实现议程的转化^[17]。