政策议程的类型

在现实中，人们从不同角度出发观察同一个事物或问题，对该事物或问题往往能够得出不同的分类。对于政策议程同样如此，政策学家从不同角度对政策讨论的过程进行研究，区分出不同类型的政策议程。琼斯在《公共政策研究导论》一书中，从政策活动的功能方面将政策议程分为如下四类：①为使问题得到积极的和严肃的研究和认可而提出的问题确认议程；②能从确定问题进展到发现解决办法的提案议程；③协议或讨价还价的议程，使提案得到支持并能积极和严肃地发展；④持续议程，使问题得到持续的检验。科布和爱尔德区分了两种基本的议程，即系统议程和政府议程；张金马主编的《政策科学导论》一书将政策议程分为系统议程和政府议程两种类型。本书将介绍关于政策议程主要有两种分类。一种将政策议程分为系统议程和政府议程；另一种将政策议程分为实质性议程和象征性议程。

（一）系统议程与政府议程

将政策议程区分为系统议程与政府议程的学者是罗格·科布（Roger W.Cobb）和查尔斯·埃尔德（Charles D.Elder）。他们认为，从政策议程的参与主体和政策议程性质看，可以将政策议程分为系统议程和政府议程。系统议程和政府议程各有不同的参与者、性质和任务。

1.系统议程

系统议程（System Agenda）又称为公众议程（Public Agenda）。科布和埃尔德最早将政策议程区分为系统议程和政府议程，后来科布将其改为公众议程与正式议程。从文字表述与其要反映的实质内容看，公众议程和政府议程的叫法更为贴切，因为公众议程反映的是以社会公众为主体对政策问题展开的讨论，而政府议程则反映以政府为主体对政策问题进行的讨论。

系统议程是指某个公共问题已经引起了社会公众和组织的普遍关注，社会公众和组织对该公共问题展开广泛的讨论，要求政府有关部门采取措施加以解决的过程。社会上存在的公共问题是较多的，并非所有的公共问题都能够进入系统议程。那么，什么公共问题能够进入系统议程呢？林水波和张世贤认为，一个公共问题要进入系统议程，需要具有三个条件：一是该公共问题必须在社会上广泛流行并受到广泛注意，或者至少为公众所感知；二是大多数人都认为有采取行动的必要；三是公众普遍认为，这个问题是某个政府职能部门权限范围内的事务，而且应当给予适当的关注。

在系统议程中，对政策问题的讨论往往从与政策问题具有紧密联系的特殊群体开始，然后逐步扩散到一般的社会公众和组织。系统议程是社会上多数公众和组织对政策问题进行讨论和分析的过程，讨论的途径和方式是多种多样的，报纸、杂志、广播、电视都是对政策问题展开讨论的主要途径，目前在互联网日益普及的背景下，互联网由于其传播速度极快和传播不受时空的限制，而成为公众对政策问题进行讨论的非常重要的途径。我们经常可以看到，公众对政策问题的讨论很多都是从互联网发起的。系统议程对政策问题的讨论不仅在于界定政策问题的性质，分析成因，更重要的是向政府提出政策诉求，引起政府对该问题的注意。一般而言，尽管并不是所有系统议程讨论的问题都能够引起政府注意，但是系统议程的讨论对政府形成一种外在压力，从而使得该问题或多或少具有进入政府议程的可能性。

2.政府议程

政府议程（Governmental Agenda）又称为正式议程（Formal Agenda），是指某些公共问题已经引起政府的关注，政府有关部门感觉到要对其采取行动，将其列入政府工作程序，并对其进行讨论、分析和界定的过程。政府议程是实质解决政策问题的议程，因为政府议程是政府部门按正式或固定的程序行动的过程，所采用方法是比较严谨的和科学的，所分析的内容也比较具体和集中。在政府议程中，政府决策人员和专业分析人员是政策问题分析的主体。

由于政府所面临的公共问题往往既有旧的或常规的政策问题，又有新出现的政策问题，这两种类型的政策问题都可能会进入政府议程中，因此，对于政府议程，科布和埃尔德又将其分为旧项目和新项目两种类型。旧项目是指以某种常规形式出现于政策议程中的问题或事项。政府每年、每季度或每月都需要进行处理和解决问题的过程就属于旧项目。例如，每年的汽车年检，每年政府预算制定等都是旧项目。新项目是指政府要讨论和处理的以前没有出现过的新的政策问题或事项。例如，对某种新出现的疫情的控制和处理，对军事政变的处理等都属于新项目。由于政府对于旧项目比较熟悉，且有比较成熟的解决方法，而对于新项目往往知之较少，因此，旧项目通常能够得到政府的优先处理，而新项目则经常向后排。但是，作为新上报的政策问题，随着时间的推移，也会变成旧项目，因而也逐步得到政府的解决。

3.两种政策议程的区别和联系

系统议程和政府议程作为政策议程的两种不同类型，它们从不同角度反映了政策问题从提出到讨论、认定的现实过程。这两种政策议程既有区别，又有联系。从参与主体看，系统议程的参与主体主要是社会公众和社会组织，即非公共权力部门；而政府议程的参与主体则是以政府为主的公共权力部门。从讨论的内容看，系统议程主要对一些比较抽象的和不太明确的政策问题进行讨论，而政府议程所讨论的政策问题则是比较明确和具体的。从功能看，在系统议程中，社会公众和组织可以从各个角度对政策问题进行讨论和分析，充分发表自己的见解，然而讨论的目的主要是为引起政府有关部门的注意，发挥外部影响作用，而不是要提出具体的解决问题的方法。但是在政府议程中，政府决策者和政策分析人员将采用各种方法具体分析和认定政策问题，并提出解决问题的具体方案。

虽然系统议程和政府议程具有较大的差别，但它们之间是具有一定联系的。如图4.4所示，虽然系统议程不是认定和解决政策问题的实质过程，但是系统议程所进行的讨论将会影响到政府议程，某种经过系统议程讨论的政策问题可能会直接进入政府议程。而在政府议程讨论的政策问题，政府觉得其讨论不够成熟或者还有疑问，那么可以将政策问题交由系统议程进行讨论，通过系统议程讨论后，又回到政府议程中。可以说，政策问题的最终认定往往是系统议程和政府议程共同讨论和分析的结果。

（二）实质性议程和象征性议程

拉里·格斯顿（Larry N.Gerston）根据政策问题的重要性，将政策议程区分为实质性议程（Substantive Agenda）和象征性议程（Symbolic Agenda）两种类型。实质性议程是指认定那些影响深远和潜在意义重大的政策问题的议程。实质性政策议程有三个必要因素：相当数量公共资源的分配已岌岌可危；问题迟早引发普通公民和政府决策者的高度重视和激烈争论；问题必定蕴藏着巨大的变化。实质性政策问题往往是对公众和组织的利益或生存具有实际影响的问题，例如，经济领域的税收、资源分配、价格等问题都是实质性问题，它对人们的经济利益产生实际的影响，再如环境污染、犯罪、吸毒贩毒、突发性事件等也是实质性问题。由于实质性政策问题对人们的利益或生存具有影响，因此，实质性政策议程将对这些政策问题进行具体分析和界定，并提出具体解决的方案。

象征性政策议程是指对某些象征性政策问题进行讨论和分析的程序或过程。所谓象征性政策问题，主要是指一些只具有抽象意义的或符号意义的，而不具有实质性意义的政策问题。例如，新兴婚姻观念与传统婚姻观念的差异、不尊重妇女的权利、不尊重老人、侮辱国旗、篡改国歌等都属于象征性政策问题。由于象征性政策问题涉及公共伦理和公共价值等领域，因此，它们也会受到政府的关注。然而，由于象征性政策问题并不对人们的利益或生存产生实际的影响，因而象征性政策议程只是简单地对这些政策问题进行讨论，号召人们改变某些观念或行为，而不会提出实质性的解决方案。针对政策问题的类型，政府将选择适当的政策议程类型，针对实质性政策问题，那么就应该选择实质性政策议程，只有这样才能够实质地界定和解决政策问题；针对象征性政策问题，那么就应该选择象征性政策议程。然而，因为条件的限制和有关方面的压力，也有些实质性问题不能立即得以实质性的解决，只好象征性地进行处理。