日本社会救济制度面临的问题与改革

五、日本社会救济制度面临的问题与改革

（一）生活保护在社会保障制度中地位变化

从前面的介绍我们看到，日本的社会救助制度，即生活保护制度是在第二次世界大战结束后经济一片混乱情况下建立的。在这一时期，作为收入保障制度的社会保障，主要是以救助处于贫困状态中的战争伤残人员以及战死者家属等为主要任务的扶贫政策。当时扶贫政策的核心是“生活保护制度”，以实现日本《宪法》第25条所规定的保障生存权的理念。虽然当时还只能是公共救济制度的萌芽，但是它在很长时期里一直是社会保障制度中的重要组成部分。我们可以从中央政府的“社会保障关系费”的数据上看到，至1955年，生活保护费在社会保障关系费中所占的比重一直是最大的（见表8.7、图8.10），之后逐步呈下降趋势。不仅如此，另一项比重比较高的失业对策费也有救贫的性质。

表8.7　各种与社会保障相关的费用的构成比例变化趋势

单位：％

（续表）

资料来源：（日）劳动厚生省编：《厚生劳动白皮书》，2006年版，第98页，载于日本厚生劳动省官方网页，http://www.mhlw.go.jp/wp/hakusyo/kousei/06/。厚生劳动省大臣官房会计科调查。

资料来源：同表8.7。

图8.10　各种与社会保障相关的费用的构成比例变化趋势

从表8.7和图8.10中可以看出，由于经济增长和社会保障制度中其他制度，尤其是社会保险制度的不断充实，日本生活保护制度的发生了非常大的变化，其费用支出所占比重也在20世纪70年代开始急剧下降，直至90年代后降到10％以下。这也说明，日本的社会保障制度实现了主要从“事后救助”到“事前防备”，即从“救贫”到“防贫”的转变。

（二）日本生活保护制度的现状及面临的问题

在表8.7和图8.10中，我们看出日本接受生活保护制度的人数2000年降到低谷之后开始出现回升趋势，而且近几年随着经济不景气，失业率高企，接受生活保护的人数还在不断上升，2009年保护率达到13.8％⁽³³⁾（即每1000人中被保护人数），从2006年3月到2009年3月的三年里，与上年同期相比被保护人数一直在不断增加，2008年10月之后，几乎成直线上升，如图8.11所示。很明显，生活保护人数的增加与经济景气有着密切的关系。

资料来源：2011年厚生劳动白皮书，厚生劳动省官方网站，http://www.mhlw.go.jp/wp/hakusyo/kousei/09-1/dl/01.pdf。

图8.11　近年生活保护人数增长率和失业率

除了接受生活保护的人数有所增长外，接受生活保护的家庭类型也发生明显变化。表8.8显示了1971年至2009年各种接受生活保护的家庭类型的分布情况。可以看出，高龄者家庭所占比重增长最快，而其他家庭则在经历了下降之后，以2000年为界，明显快速上升。这说明，造成生活贫困的因素出现多样化的特点。

表8.8　各种接受生活保护家庭的类型占比　单位：％

资料来源：2011年厚生劳动白皮书，厚生劳动省官方网站，http://www.mhlw.go.jp/wp/hakusyo/kousei/11-2/kousei-data/siryou/sh11010800.html＃a1-8-0-9。

生活保护制度最为重要的是，一方面必须做到所有应该受保护的得以保护，即防止漏给；另一方面又必须做到不需要者不给，即防止滥给。

在20世纪经济高速增长时期，终身雇佣制下的贫困家庭主要是病残或老年家庭，制度的重点也是针对这样一些对象。但经济长期低迷甚至衰退、产业空洞化以及终身雇佣方式的逐步瓦解，使得大批非正式雇用者、尤其是年轻人处于贫困状态。过去接受生活保护者为穷尽资产和能力也无法维持最低生活者，而新形势下，许多非正式雇用者、尤其是年轻人，虽然有劳动能力，但长期处于失业状态，既不能再获得失业保险金，又无法马上就业，因此不少人落入“劳动贫困者”队伍，居无定所，整日靠不稳定的临时工收入度日。长此以往，得不到知识更新和技能培训，更加无法进行正常就业。这样一批人便成为生活保护制度中“漏给”人群。

同时，由于日本还存在着以下几个因素使得“滥给”的情况时有发生。第一，由于生活保护费的主要财源来自中央政府，而具体实施机构为地方政府，因此，地方政府缺乏抑制生活保护费支出的足够动力，被保护者的资格不能被认真、仔细地确认；第二，由于强调个人隐私权的保护，因此，税务、金融等各方面的信息没有与生活保护制度进行共享，因此，对被保护者资力条件的准确掌握也比较困难；第三，黑社会利用生活保护需要“明确住所”的条件，为被保护者提供住所证明而获取其中一部分生活保护费，即所谓的“生活保护商业化”；第四，由于被保护者医疗救助由国家全费买单，医疗机构提供过度治疗的现象屡见不鲜。

（三）目前日本生活保护制度进行的改革

如上所述，近年来日本社会不仅贫困人数增加，而且贫困人口结构也发生了很大变化，贫困家庭所面对的问题也极其复杂多样，因而，面对新的社会经济形势，生活保护制度急需进行改革。由于日本政坛多年来变幻莫测，政权更迭频繁，所以这些改革措施的连续性很难得以维持，但总的来说改革的进程一直没有停止，其内容大致包括以下几个方面：

首先，根据贫困人口结构的变化，扩大制度受益面使得长期失业人口、尤其是年轻人也能够比较容易获得生活保护受领资格。

进入21世纪以后，日本社会贫富差距不断扩大的问题引起了学者、媒体以及政治家的高度关注，人们通过对于造成贫困的原因分析试图寻找解决这一问题的途径。有数据显示，家庭主要经济来源承担者的伤病从20世纪70年代至90年代中期为止，一直是造成贫困家庭居首位的原因，1995年以后高龄家庭成为贫困的第一原因，但是从各种致贫原因所占比例来看，值得关注的是，“劳动收入的减少”的原因所占比重从1970年的4.5％上升到2005年的15.3％，⁽³⁴⁾增长了两倍。但是，由于过去获得生活保护资格的条件限制，这些新增贫苦人群很难获得生活保护，以至于长期处于贫困—失业—贫困的恶性循环之中。2008年的金融危机加剧了这一现象，加上民主党和自民党在政治上都以解决此问题作为获得选民选票的关键，针对这一问题，2009年3月自民党政权下的厚生劳动省向都道府县发出通知，要求采取相应措施以使得具有劳动能力的年轻人也容易获得生活保护资格；同年12月民主党上台后进一步强化了这一措施，这也是近年来日本生活保护费支出急剧增加的重要背景。

其次，关注由于家庭贫困而造成的“少年儿童贫困”问题，尽力防止“贫困连锁化”现象的发生。

因收入减少而致贫的家庭中，存在着其孩子行为偏差的问题，如辍学、暴力或内向不愿参与社交等现象经常被媒体曝光。从长远的眼光来看，这些行为导致的后果是这些少年儿童将来容易成为新贫困者的后备军。因此，2009年开始，中央政府修正了预算案，特别编制了针对被保护家庭少年儿童所进行的特别支援措施项目。其内容包括：（1）帮助被保护家庭儿童以及家长建立良好生活习惯，进行有关学习、升学等方面指导的“儿童健康成长项目”；（2）创立为这些家庭购买学习参考书、一般教养书籍以及参加课外活动费用的“学习支援费”；（3）对成为生活保护对象的母子家庭的不同情况，创设“高等学校等就学费”⁽³⁵⁾、“促进单亲家庭就业费”、“学习支援费”等。

再次，强化支援生活保护受给者自立措施与促进雇佣政策等各项措施，共同构建早期预防贫困的“新安全网”。

针对新增贫困人口中不少是有劳动能力的年轻人这一现象，2005年开始，日本政府就启动了旨在帮助生活贫困者自立的“自立支援项目”；2009年以后进一步强化这些措施，并和社会福利措施以及职业安定所项目等共同构建生活保护受给者早期就业促进平台，将生活保护内容与职业训练、再就业以及在接受培训和寻找工作过程中的生活费救助、住宅救助结合起来，并利用民间职业介绍所、民间非营利组织等多方力量，为贫苦者早日就业自立提供全方位的支援。

最后，随着生活保护受领资格人数的增加，生活保护支出给本来就负债累累的日本财政进一步加重了负担，因此，在改革过程中一方面需要针对保护的内容进行细化和先后重点排序，同时也需要对制度运行的行政体制进行改革。改革的总方向和重点就是推进地方分权，增强地方政府在生活保护制度中的主动性和能动性，提高行政管理的效果和效率，防止生活保护制度的“滥给”漏洞。其标志就是2000年对社会福祉法的根本性修改，有关福祉事务所的生活保护的实施制度，从过去的机构委任事务分离为法定受托事务（与保护的决定和实施相关的事物）和自治事务（必要的/对被保护者的咨询/援助活动）；职员的规定人数，也从以前的最低标准变更为标准配备，即分权化和放松管制。通过这些措施，一方面将生活保护制度中的各个项目更加细致、具体地面对被保护者的需求；另一方面，也降低了行政成本，因而提高了制度的效率和效果。

【注释】

(1)为了便于了解日本社会救济制度的原貌，本章中基本上采用“生活保护”一词。

(2)厚生劳动省的定义。原文详见厚生劳动省官方网站，http://www.mhlw.go.jp/seisakunit-suite/bunya/hukushi-kaigo/seikatsuhogo/seikatuhogo/index.html。

(3)荒木诚之：《社会保障法读本》，有斐阁1983年版256页。

(4)日语原文是“文化的”，这里翻译成“文明的”，但不一定妥帖。

(5)《生活保护法》第11条第1项。

(6)1603—1868年。

(7)《生活保护法》第4条。

(8)《生活保护法》第8条第1项。

(9)西村健一郎：《社会保障法》，有斐阁2008年版，第512页。

(10)《生活保护法》第9条。

(11)《生活保护法》第10条。

(12)《生活保护法》第10条备注。

(13)《生活保护法》第19条第5项。

(14)数据来自厚生劳动省官方网站，http://www.mhlw.go.jp/toukei/list/dl/75-16a.pdf。

(15)《社会福利事业法》第13条第1项。

(16)《社会福利事业法》第14条第1项。

(17)数据来自厚生劳动省官方网站，http://www.mhlw.go.jp/toukei/list/dl/75-16a.pdf。

(18)《生活保护法》第19条第6项。

(19)《生活保护法》第19条第7项。

(20)《生活保护法》第19条。

(21)《生活保护法》第31条。

(22)指简便的宿舍。

(23)生活保护制度研究会：《2006年版生活保护手册》，第一法规出版社2006年版。

(24)数据来自网页http://profile.allabout.co.jp。

(25)《生活保护法》第56条。

(26)《生活保护法》第57条。

(27)《生活保护法》第58条。

(28)《生活保护法》第59条。

(29)《生活保护法》第60、61、62条。

(30)《生活保护法》第70、71条。

(31)以下内容参见武田文男：《灾害危机管理》，行政出版，2006年版，第533—569页。

(32)这是日本政府投入了大量补贴、唯一一个不允许以广告收入作为运营经费的民间电视台，承担着公共媒体的角色。

(33)厚生劳动省官方网站，http://www.mhlw.go.jp/wp/hakusyo/kousei/11-2/kousei-data/siryou/sh11010800.html＃a1-8-0-9。

(34)生活保护制度研究会：《2006年版生活保护手册》，第一法规出版社2006年版。

(35)日本的高等学校即为我国的高中。