社会保险制度面临的挑战

社会保险的受益对象不同于社会救助，因为接受社会救助的人通常都不太有能力缴纳社会保险费。但是，社会保险在解决贫困问题上与社会救助是一致的。养老保险通过政府强制性地将个人收入进行储蓄或再分配，以保障老年收入和避免老年贫困的发生。医疗保险和工伤保险是通过补偿个人由于疾病或工伤带来的收入损失来预防贫困，失业保险则是通过补偿个人失业期间的收入损失来避免个人失业时陷入贫困的境地。但是，社会保险和社会救助在反贫困方面的作用机制是有区别的。如果将社会保险也作为反贫困机制的话，那么社会保障制度的反贫困设计可以分为两个层次：第一层级是社会保险；第二层级是社会救助。不同层级的社会保障项目在反贫困方面发挥的作用是不一样的。社会保险是第一道反贫困屏障，这也符合当初贝弗里奇最早的构想。贝弗里奇在其《贝弗里奇报告——社会保险及其相关服务》中指出，“要消除贫困，首先是要改进国家保险。现行的社会保险方案涵盖了所有导致收入中断或丧失的主要因素……为了防止因谋生能力中断或丧失导致贫困，有必要从以下三个方面对现行社会保险方案做一些改进：一是扩大覆盖对象范围；二是扩大覆盖风险范围；三是提高待遇标准^[5]。”因此，从贝弗里奇的摆脱贫困之路的构想来看，社会保险是明显优先于社会救助的。如果单从反贫困的角度来看，社会救助、社会保险实际上是复合层次结构。社会保险处于第一个层次，其功能是保障基本生活，是贫困预防机制；社会救助处于第二个层次，其功能是保障最低生活，是反贫困的补救机制。相对贫困群体恰好属于能够维持最低生活，但要维持基本生活有一定困难。因此，对于相对贫困者来说，社会保险比社会救助更重要。此外，社会保险以下几个特点也决定了它对相对贫困者的反贫困比社会救助更具优势：

（1）社会保险的受益是以缴费为前提的，而社会救助则完全由政府财政负担。因此，社会保险的反贫困功能的实现主要依靠的是个人，而社会救助则完全依赖国家。相对贫困者大部分都是工作贫困者，因此符合社会保险的个人缴费前提。就目前中国的社会经济发展水平和社会保障制度的实际情况来看，相对贫困者依靠个人缴费实现风险共担是最现实的选择。

（2）尽管社会保险和社会救助的申请者都是在寻求帮助，但是社会保险的给付水平比社会救助总体要高一些。对于申请救助的人来讲，更加迫切的是解决个人生存危机。而对于相对贫困者来说，他们的需求集中在医疗、住房和教育等方面，因此社会保险显然更符合相对贫困者一般性的发展需求，所能发挥作用的空间也更大。

（3）社会保险不需要资产调查，而社会救助需要资产调查。由于社会保险是通过风险分担、互助共济机制来规避风险，并且其给付是基于劳动者收入中断时的补偿理念（如养老保险、失业保险、工伤保险等），因此社会保险的贫困预防功能的实现不会带来任何羞耻感（Sigmas）。而社会救助的接受者必然会伴随着资产调查而带来羞耻感。相对贫困者大都是劳动者，因此社会保险理念显然比社会救助更容易被他们接受^[6]。

（4）更重要的是，目前我国享受低保的城镇贫困人口已经达到2　000多万，要想进一步扩大低保的覆盖范围或提高救助水平会受到很多因素的制约。第一，目前的救助标准已经给各级财政造成了一定的负担，救助标准的提高和救助范围的扩大有待于中国社会经济的进一步发展。其次，以目前中国社会经济实力，盲目扩大救助范围或者提高救助水平很可能会背离其制度设立初衷而演变一种“养懒汉”的制度，这一点在西方福利国家已有教训。就我国目前的情况来看，社会保险发挥的贫困预防功能还比较有限。以下从社会保险的覆盖面、社会保险的受益水平和社会保险的模式选择三个方面来分析这个问题。