社会救助制度的改革

二、社会救助制度的改革

(一)目前我国社会救助制度存在的问题

考察我国社会救助的历史进程不难发现，我国在计划经济体制下形成的社会救济制度，存在救济范围窄、救济标准低、工作随意性大等问题，需要在社会主义市场经济体制的发展与完善过程中加以解决。

1.救济范围窄

我国每年因各种原因导致贫困而需要社会救助的对象近3亿人，我国宪法也明确规定得到社会救助是每个公民的不可剥夺的权利。按照我国具体的有关政策的规定，真正能得到社会救助的人员不足应救人员的1/3。长期以来，社会救济的主要对象是无法定赡养人、无劳动能力、无经济来源的“三无人员”，受到此限制，许多实际上生活贫困的人无法得到救济。农村农民的生活困难则由人民公社劳动集体来帮助克服。农村实行联产承包责任制以后，农民的收入差距拉大，困难群众的生活问题成为上下共同关心的焦点，才有了农村的扶贫工作。20世纪90年代以来，随着传统计划经济体制向市场经济体制的转变，城镇单位救助的不足也逐渐显现出来，不可能沿用传统的单位救助办法。过去主要针对城镇单位保险和农村集体保障以外的对象而进行的社会救济制度已远远不能适应市场经济环境。

2.救济标准低

我国传统的社会救助制度存在着标准偏低并且不统一的情况。现阶段，由于我国正处在经济转轨和社会转型的关键时期，所以不仅原有的贫困问题存在，而且新增的贫困问题也会越来越突出。2004年我国政府将城镇贫困线定为人均680元人民币，人均每天才1.86元人民币。农村的救济水平则更低。

3.救济工作随意性大

计划经济体制下的社会救济工作没有形成一个规范化的工作流程，社会救济的对象到底有多少，谁能得到救济，救济多少，应该通过什么渠道和程序紧急救济等，都比较模糊和随意。在城镇，有工作单位的劳动者，如发生生活困难，照例由单位给予困难补助，补助数额也是由单位根据自己的经济状况自行确定，因此不可能形成一个统一的标准和规范化的工作程序。农村中类似的问题更加突出，有的基层干部甚至利用职权随意挪用扶贫资金，用在与解决群众温饱没有多大关系的项目上。没有严格的工作规程和制度化的救济方案，使社会救济工作容易出现暗箱操作，达不到扶贫济困的目的，还容易激发矛盾。

4.救济资金管理混乱和财政投入过低

从社会救助资金的管理方面来看，一些救济物资难以快速及时发放，有的甚至存在挪用等营私舞弊的问题。救济标准过低的直接原因是救济经费不足。对农村贫困人口的救助也存在救助面窄、水平低的问题。

(二)社会救助制度改革的趋势

由于经济危机的出现，财政预算不堪重负，各国政府难以控制局面，再加上社会救助制度本身的缺陷，原有的社会救济制度产生了一个制度依赖群体，因此，各国纷纷开始变革，期望由此带来财政上的转机以及家庭结构、社会结构的变化。

1.实施有选择性的救助制度

经济发展带来了中产阶级的扩大和贫困人口的减少，同时也带来了实施传统的救助制度还是实施有选择性的救助制度的问题。如果将20世纪80年代各国普遍采用的反贫困方法称为“传统的救助制度”，那么，它是“使一定的资源就像经过漏斗一样进行分配”的制度。虽然这种制度应该针对生活在贫困线以下的穷人，但事实上，最贫困的穷人却无法从中受益。其重要原因就是优抚福利扩散了，而对最悲惨的特殊群体的救助却远远不足，再加上各行其是的政府官员在其中相互牵制，对调整救助的要求漠不关心，而且，他们对穷人的命运也缺乏情感上的支持。有选择性的救助制度就是选择那些生活在贫困线以下的群体给予救助，帮助他们摆脱贫困状态。

2.权责关系的转变

社会保障可被视为国家与家庭或个人之间的契约。但是，这个契约的条款要公平，救助制度的责任要清楚，应明确规定支付的具体金额和合格条件，领取补救金人的责任也要清楚。最近的政策发展涉及更明确地制定受益人的责任，而且还可能更加苛求。总之，政府从慈爱的祖母形象转变为一个严厉的母亲形象，要求孩子完成自己的事务，促使其独立。

3.受益者完整人格的强调

对于社会救助制度的受益者收入调查的程序，近年来，一些国家对此作了修改，不再对申请援助者申报的家庭财产状况进行一一核实，而是根据要求和标准发放救助金，既简化了手续，又避免了令人难堪的核对工作给受益者带来人格和心理上的伤害。社会救助的目的就是满足社会成员最起码的生活需要，从而保持他们最基本的生存条件和人格。其实，社会救助制度自建立和发展起来一直面临着难以完结的课题就是如何减少人类的生存权利与生活自立两者之间的冲突和矛盾，从长远观点来看，趋于向个人提供机会和条件，以恢复和促进个人的发展。

4.就业关联激励制度的采用

近年来，由于经济危机和社会危机的发生，一些国家纷纷对社会保障制度进行改革。即使在经济发达的美国、德国等国家，社会救助制度的改革也开始转移到与安排就业相关联的方向上来。职业介绍所的出现开始改变社会救助制度的面貌。在美国，“谁有劳动能力，谁就有义务工作”。比尔·克林顿于1996年签署了一项社会救助法案，使联邦政府从帮助穷人的义务中解放出来。自那时起，只有极少数需要援助的美国公民才享受得到国家财政的支持。

5.社会救助管理方式的改革

社会救助事业的管理方式和资金筹集方式对于提高社会救助措施的效益具有特殊作用。美国经济学家米尔顿·弗里德曼认为，所谓“福利国家”的福利机关挥金如土。在美国，如果将救济款总金额除以按官方统计的美国贫民总数，就会发现，处于贫困线以下的人们的收入将比普通美国公民的平均收入高出一倍半到两倍，美国的贫困现象早已不复存在;可事实上，美国的贫困阶层依然存在，因为能分配给贫困者的救济金所剩无几，大部分救济金被福利机关挥霍掉了。扩大地方机构在社会救助事业管理方面的自主权，会大大减轻国家的社会开支负担。