社会救助制度的成就和局限

1949年新中国成立以后，我国的政治制度、经济制度和社会制度发生了翻天覆地的变革。1950年代中后期，随着城市和农村的社会主义改造的完成，以公有制为标志的社会主义计划经济建立起来，与社会主义计划经济相配套的社会救助制度也逐步确立。在城市，政府奉行的是一种“高就业低工资”的单位保障模式。绝大部分人都通过就业自动获得社会保障。有工作单位的人（包括家属），其生、老、病、死都靠单位和政府解决。这种社会保障模式，实际上体现着国家包办一切的父爱主义思想，同时交织着让人民当家做主和平均主义的社会主义理念。它强调社会成员“生养死葬有依靠”，让国家与集体成为个人的保护伞，让人人都享有平等生活。在这种保障模式下，贫困人口只是城市单位保障网不能涵盖的极少数边缘群体。80年代实行改革开放以来，政治、经济体制转轨逐渐破坏了原有的社会救助制度的存在基础，其保障功能急剧下降甚至不复存在了。特别是1990年代以来，随着我国城市下岗工人的大量出现，使得在原有的贫困问题尚未完全解决的情况下，新的贫困问题又不断产生。尽管传统贫困人口（包括“三无”人员、孤老残幼、困难户和特殊救济对象）在减少，但新的贫困人口却在大规模增长。这些新增的贫困人口主要是那些不适应市场竞争，形成亏损、停产、半停产甚至破产企业中的下岗、放长假、停发或减发工资乃至失业的职工家庭和离退休人员家庭。根据全国总工会在1989年在12个省市进行的一次调查，人均月生活费低于30元的特困职工占到职工总数的2%，大约为280万人，其家庭人口约有1　036万人，占1988年底城镇人口总数的5.16%。而1992年6—11月进行的全国总工会第三次工人阶级队伍状况调查表明，全国已有5%的职工家庭实际生活水平过低，陷入贫困状态。贫困家庭人口总数约为2　000万人左右^[1]。

面对如此大规模的贫困人口，传统单位福利加社会救济的模式显然无法应付。政府也不得不放弃原有单位保障的模式，开始探索新的社会救助模式，其中最重要的是城市最低生活保障制度。低保制度从1993年在上海试点实施开始，到1999年国务院颁布《城市居民最低生活保障条例》后迅速在全国铺开，到2002年时就已经覆盖所有城镇应保居民。民政部的统计资料表明，截至2008年年底，全国共有1111.1万户、2334.6万城市居民得到了最低生活保障。全年累计支出城市低保资金385.2亿元，全国城市平均低保标准为每人每月205.3元，低保对象月人均补助为141元^[2]。城市居民最低生活保障制度建立以后，迅速成为我国城镇贫困群体社会保障的核心制度安排。城市低保制度所取得的成就也是有目共睹的，对于保障城市最贫困、最脆弱群体的生活以及社会稳定发挥着重要的作用。但是从深层改革方向来看，当初建立城市居民最低生活保障制度的动因之一是要作为企业改革的配套措施之一，目的是减轻企业负担，让企业真正成为市场竞争的主体。并且，低保制度的覆盖对象仅仅是城市社会中最贫困的那部分人。这一点从低保制度的覆盖人口能够明显看出来（见表5-1）。

表5-1　1996—2007年城市居民最低生活保障制度的人口覆盖情况

资料来源：表中低保人数根据民政部《民政事业发展统计公报（1996—2008）》整理。城镇人口数来自《中国统计年鉴》（2008年电子版），根据表3-1整理而得。

从表5-1可以看出，尽管低保人数在2000年以后显著增长，低保制度的覆盖面也随着低保人数的增加而显著增加。但是低保制度覆盖面到2003年达到占城镇居民的4.29%之后开始下降，到2007年时只占城镇居民人数的3.82%。这说明如果低保制度仅仅覆盖的是贫困人口中最贫困的那部分，大量稍高于低保线的城镇低收入居民并没有得到社会救助。很显然，城市居民最低生活保障制度建立以后凸显了一个庞大的无保障/少保障低收入群体（即本文所说的城市相对贫困群体），这些人是很容易成为目前我国社会保障制度很难覆盖的死角地带。

从受益水平来看，最低生活保障制度目标主要是解决贫困人口的生存需要，其他诸如医疗、教育、住房等方面的救助考虑还远远不够，这一点从低保线的制定可以看出来。我国目前低保线确定基本上是一种绝对贫困取向，这使得低保标准长期偏低。民政部救灾救济司在统计过全国31个直辖市和省会城市在低保制度建立时的最低生活保障的标准（见表5-2）。

表5-2　36个中心城市低保制度建立之初和2010年3月的低保标准

续　表

资料来源：1999年以前的低保标准引自郑功成等：《中国社会保障制度的变迁与评估》，中国人民大学出版社2002年版，第222—223页。2010年的低保标准来自中国城市反贫困网：http：//www.dibao.org/，2010年6月3日。

从上表可以看出，低保制度建立时水平最高的三个城市分别是广州市240元、上海市215元、北京市200元，最低的三个城市分别是银川和南昌是100元、呼和浩特是110元。但是一直到2010年，低保的标准也没有太大的提高。从表5-2可以看出，2010年3月低保标准最高的几个城市分别为天津市为430元、北京为410元、上海市为425元、广州市为410元，而最低的几个城市乌鲁木齐为156元、西宁为203元、南昌为230元。由此可见，最低生活保障标准从1999年在全国推开到现在，在十年的时间里大多数城市也就提高了100—200元。

政府实施低保制度的目的是将所有收入低于贫困线的人都纳入救助范围，以起到一个社会安全网的兜底作用。从表面上看，低保制度的实施似乎可以让政府暂时放松对城市贫困阶层生活的担心。但是，低保制度远远没有解决城市贫困问题。从目前的保障标准来看，低保金也仅仅只能保证贫困者免受生存的威胁。实际上，低保线制定时主要考虑了衣服、食品、水电煤气等生存维持必需项目，而对医疗、教育、房租，交通通讯等项目则考虑较少。这里以中美两国的贫困线进行比较来说明这个问题。虽然中、美两国官方贫困线的划定都是着眼于人的基本需要，但是中、美两国政府对基本需要的理解是不同的。在美国，通常认为贫困家庭将其收入的三分之一用于购买食物，官方贫困线的划定就是将最低日常食物的成本乘以3，也就是说贫困线的恩格尔系数在0.3到0.4之间。而根据国家统计局公布的数字，我国2008年城镇居民家庭恩格尔系数是37.9%，也就是差不多相当于美国的贫困线^[3]。贫困线以下的家庭的恩格尔系数通常要达到0.7，甚至更高。再从收入来看，美国1999年一个由3人构成的家庭的贫困线水平是年收入低于13　290美元。即使是最贫困的家庭也很有可能是每个人一个房间以及完整的浴室、空调、中央暖气、电话和洗碗机等设施^[4]。这种水平对于中国来说，很多地方即使是中等收入者也很难达到。因此，不难想象我国目前过低的贫困线实际上只能顾及城镇社会贫困人口中绝对贫困者，而其他大量需要帮助的相对贫困者所能获得社会救助政策支持非常少。