什么是社会救助制度

一、什么是社会救助制度

(一)社会救助的概念

社会救助制度是社会保障制度重要的组成部分，它作为社会保障的最低和最基本目标，承担了社会成员所需基本条件的责任。社会救助对于保障社会稳定具有重要意义，因此它同时也是社会保障体系中最早建立起来的制度。但现代的社会救助制度不同于传统的慈善性质的救助，它已经发展成为以社会救助法律为依据，是具有制度性、社会性和强制性的社会制度。目前世界上160多个国家中实施的社会保障制度大多涵盖了社会救助。

社会救助制度，也称社会救济，是指国家或社会通过立法规定，对因为生理或心理、社会或个人、系统或突发原因导致一时或长期陷入困境，并且失去最低生活保障的社会成员，按照法定的标准向其提供满足最低生活需求的物质帮助，维护其基本生存权的一种社会保障制度。在现代社会中，享受社会救助是社会成员的一项基本权利，提供社会救助是现代国家和社会义不容辞的义务和责任。

(二)社会救助的特点

如果说社会保险的目标是预防风险，社会福利的目标是提高生活质量，社会救助的目标就是缓解贫困带来的痛苦。除此之外，相比较其他社会保障制度，社会救助制度具有一定的特点。其特点主要表现在以下几个方面:

1.权利和义务的单向性

社会救助是对社会成员基本生存权利的保障，基本生存权是宪法赋予公民的权利。我国宪法第45条明确规定:“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。”因此它是现代国家和社会的一项责任和义务，国家应该通过法律保证所有的社会成员均能够享受到最低生活保障。所以社会救助强调的是国家和社会对于贫困者的责任和义务，社会救助体现的是权利和义务的单向性特征。

2.救助资金运动的单向性

社会救助资金一般由政府财政拨付，社会成员不用缴纳任何费用。对社会救助来说，资金的单向性流动是客观要求，提供社会救助不仅是政府和社会应承担的责任，而且这种资金的流动还有利于实现政府对社会成员收入公平分配的目标。

3.社会救助对象的限制性

社会救助对象是那些因各种原因无法维持最低生活保障和遭受其他突发性灾难的社会成员，只有符合法律规定，生活真正陷入贫困的社会成员才有资格享受社会救助。

4.社会救助目标的低层次性

社会救助制度仅仅是通过资金和实物满足社会成员最低的生活需求，因此它在社会保障体系中的保障水平是最低的。它的目标是缓解贫困给社会成员所带来的生活上的困难，而非提高社会成员生活质量。它既体现了人道主义精神，使每个公民不至于生活处于无助的困境，同时，避免了申请救助者的依赖心理。

5.社会救助手段的多样性

社会救助既可以采用实物救助也可以采用现金救助;既有临时救助也有长期救助;既有官方救助又有民间救助。

(三)社会救助的对象

社会救助的对象主要是那些生活陷入困境的社会成员，按照造成贫困的原因，可以分为以下3类:

(1)无法定赡养人、无劳动能力、无经济来源的社会成员，即“三无人员”。这类成员多属于长期固定救助对象。他们共同的特点就是由于先天或后天的因素失去劳动能力，主要包括孤儿(尚未有劳动能力)、残疾人(终身无劳动能力)、长期患病者(较长时间无劳动能力)、未参加社会保险且无子女和配偶的老人(已丧失劳动能力)。

(2)虽有劳动能力，但是因为某种原因失业、中断工作而导致的收入中断或者降低，同时又无法获得社会保险的社会成员。所包括的对象有:地处贫困地区而收入过少者;有工作能力但找不到合适工作而致贫者;家庭人口过多、缺乏劳动力或者主要劳动者无法工作而使生活发生困难者;享受失业津贴期满后仍找不到工作的就业困难者等。

(3)由于各种自然灾害和社会灾害而导致生活暂时困难的社会成员。生活暂时困难是指人们因不可抗拒的自然灾害而造成的经济、财产损失，基本生活需要暂时无法满足。此外，这类社会成员有劳动能力，本来也有生活来源，只是因为突发因素而导致一时陷入生活困境，因而需要国家和社会给予帮助。

社会救助还可以按照具体的人口群体划分为儿童救助、老人救助、妇女救助、残疾人救助、失业者救助、病人救助等;按照救助期限划分为定期救助(针对长期贫困)和临时救助(针对暂时贫困);按照地区划分为贫困地区救助^[4]和城市贫困者救助。

(四)社会救助的意义

社会救助作为一种保证社会成员最低生存权利的社会保障制度，对现代社会有着重要的意义。主要体现在以下三个方面:

(1)社会救助有利于社会的稳定。社会稳定表现为社会中各个社会成员之间的关系。在现代社会，由于人们占有的社会资源、自身的劳动能力和就业机会的不均等，市场分配机制又是以社会成员占有的生产资源作为依据确定收入数额的，这就容易产生收入分配不公平，一部分社会成员由于各种原因无法从社会生产中获取其生存所需要的生活资料，从而使其生存权利得不到保障，不利于社会的稳定。国家和社会通过社会救助为低收入者提供生存保障，使其法定的生存权利得到维护，起到了稳定社会的作用。

(2)社会救助有利于宏观经济的稳定。社会救助制度不仅是一个收入再分配制度，同时也是一个收入调节制度。因此，它会影响到社会总需求的总量和结构，成为国家调节经济运行的重要手段，它具有国家宏观经济调控的重要政策工具功能。此外，社会救助还有经济“自动稳定器”功能。当社会需求不足时，就业岗位减少，失业人口增加，享受社会救助的人口增加，政府社会救济金支出就会自动增加，增加社会需求的总量，缓解经济衰退;反之，如果社会需求过剩，通货膨胀过度，就业岗位增加，失业人口减少，享受社会救助的人口减少，政府相应的社会救济金支出就会减少，客观上收缩了社会需求，缓解了供给相对不足。

(3)社会救助有利于社会劳动力的再生产。劳动力的再生产是以劳动者的物质消费和精神消费的形式来实现的。在现代社会经济条件下，社会经济呈现“发展—过热—衰退—发展”的周期性特征，当社会总需求不足时，经济衰退，就业岗位减少，多余的劳动力会暂时退出劳动领域。社会再生产这种周期性的运动特征要求暂时处于失业状态的劳动力作为劳动力后备军进行正常的再生产，但是处于失业状态的劳动力同时也失去了收入。社会救助为处于失业状态下的劳动力提供最低生活保障，为劳动力再生产提供了必要的物质条件。

(4)社会救助弥补了社会保险制度的不足。社会保险制度是一种强调权利和义务平衡的社会保障制度。享受社会保险待遇有严格的条件限制:只有纳入社会保险制度体系，并且承担了相应的社会保险义务的社会成员才能享受社会保险待遇。因此，必然还有一部分社会成员没有纳入到社会保险范围，或者无力缴纳保险费而不能够享受社会保险待遇。对于这部分社会成员所面临的风险，只有通过社会救助的方式加以弥补，帮助他们解决后顾之忧。

(五)社会救助的标准

各国社会救助的标准有很大的差异，这主要取决于一国的经济发展水平和居民的生活水平。一般来说，接受社会救助的社会成员大部分属于社会贫困群体。因此，我们必须了解什么是贫困。一百多年前，英国的布什和朗特里开创了对贫困问题的理论和实证相结合的研究领域。此后，不计其数的学者从不同的角度给贫困一词下了定义。这些定义大多数可以说是大同小异，只是因为观察角度的不同，导致他们在描述贫困时所选择的关键词有所不同而已。

对贫困的第一种看法是“缺乏说”，这种观点得到大多数学者认可。美国的雷诺兹对贫困的界定较为狭义，着眼于收入的不足。他说:“所谓贫困问题，是说在美国有许多家庭，没有足够的收入可以使之有起码的生活水平。”^[5]英国的汤森对贫困所下的定义含义较广，他的着眼点是“资源的不足”，他说:“所有居民中那些缺乏获得各种食物、参加社会活动和最起码的生活和社交条件的资源的个人、家庭和群体就是所谓贫困的。”^[6]英国的奥本海默观察贫困的角度更广，他所列出的“匮乏”几乎涉及生活的各个方面，他说:“贫困是指物质上的、社会上的和情感上的匮乏。它意味着食物、保暖和衣着方面的开支要少于平均水平。”世界银行在《1990年世界发展报告》中，将贫困定义为:缺少达到最低生活水准的能力。

对贫困的第二种看法是“机会说”或“排斥说”，这无疑是在探寻“缺乏说”的深层原因。奥本海默曾尝试从“机会被剥夺”的角度去界定贫困，他在《贫困的真相》中这样定义贫困:“贫困是指物质上的、社会上的和情感上的匮乏。它意味着在食物、保暖和衣着方面的开支要少于平均水平。……首先，贫困夺去了人们建立未来大厦——‘你的生存机会’的工具。它悄悄地夺去了人们享受生命不受疾病侵害、有体面的教育、有安全的住宅和长时间的退休生涯的机会。”欧共体给贫困下的定义是从“社会排斥”的角度阐述的，它认为“贫困应该被理解为个人、家庭和人的群体的资源(物质的、文化的和社会的)如此有限，以至他们被排除在他们所在的成员国的可以接受的最低限度的生活方式之外”。^[7]

对于贫困问题，我国学者也提出了自己的看法。统计局课题组认为:“贫困一般是指物质生活困难，即一个人或一个家庭的生活水平达不到一种社会可接受的最低标准。他们缺乏某些必要的生活资料和服务，生活处于困难境地。”^[8]

可见，贫困包含以下两层含义:第一，贫困是一种客观的社会现象，目前在世界上存在着大量的贫困人口;第二，贫困是由于资源的匮乏而使生活水平低于社会可接受的最低标准。这里所说的资源既包括物质的，也包括文化的和社会的。总的来说，缺乏手段、能力和机会是贫困问题的根本。

从以上描述可以看出，贫困包括绝对贫困和相对贫困。绝对贫困是指维持生存的最低需求品缺乏，它是采用贫困线作为其衡量水准;相对贫困是建立在将贫困者的生活水平与其他社会成员的生活水平对比上的概念，是指比其他社会成员平均生活水平低的生活状态。在现代社会中，由于经济发展不平衡，相对贫困是不可避免的，社会保障制度无法消除相对贫困，重点是解决绝对贫困问题。

贫困是一个社会的、历史的范畴，它所包括的内容和确定的标准是随着社会经济文化发展水平的提高而变化的。用于确定绝对贫困的“生活必需品”的范畴日益扩大，确定相对贫困的标准也会随之变化。

人们根据研究的需要，按照不同的标准，把贫困划分为绝对贫困与相对贫困、狭义贫困和广义贫困、长期贫困和暂时贫困、农村贫困与城市贫困等几种类型。

绝对贫困从人生存能力的角度出发，以维持人的生理功能的最低需要的标准加以界定，它也可以称作生存贫困。它强调的是维持最低生活的需求品的缺乏。这里的基本必需品一般包括最低标准热量摄取，以及最简单的衣物及住所等。但是基本必需品的标准也不是不变的，它会随着社会经济的发展而相应地提高。那么绝对贫困即是指在一定的社会生产力水平下，个人和家庭依靠自己的劳动取得的收入及其他合法收入，仍不能满足其对于维持生理效能的最低需要的状态。

相对贫困的概念是指相对于社会平均生活水平而言存在较大差距的贫困。即在同一时期，由不同地区之间、各个社会阶层之间、各阶层内部不同成员之间的收入差别而产生的低于社会认定的某种水平的状况。其主要表现是贫困者的生活水平属于最低水平，即勉强度日，不能享受所谓的比较体面的生活和现代社会所具有的基本需求。

随着对于贫困问题不断深入的认识，贫困概念的内涵和外延也得到了不断的充实和扩展，从仅仅涉及经济方面逐渐发展到涉及政治、社会、文化等各方面的因素。狭义的贫困即是指仅仅从经济意义上或者经济角度考虑的贫困，而广义的贫困是指不仅从经济意义上考虑，而且从政治、社会、文化方面理解的贫困。

长期贫困是指某种贫困的状态持续了很长一段时期，或者在相当长的一段时期内仍不能摆脱贫困状态的贫困。而暂时贫困是指由于不可抗拒的自然和社会灾害或者其他突发性因素导致的贫困，这种贫困只是暂时性的，但是如果不加以适当的救助，暂时贫困也会发展为长期贫困。农村贫困是指由于生活或者劳动处于经济不发达或者欠发达地区而导致的贫困。而城市贫困主要指由于缺乏劳动力、劳动技能或者具有劳动力但找不到适当的工作而中断收入、收入降低等导致的贫困。

(六)确定社会救助标准的方法

具体内容参见第十章第二节。