国外突发公共事件信息传播经验与启示

第一节　国外突发公共事件信息传播经验与启示

一、国外突发公共事件信息传播经验介绍

1．政府层面

20世纪后半叶，自然灾害、社会冲突、疾病瘟疫等突发公共事件给社会发展和政府管理带来了严峻的威胁和挑战。美国、日本、英国、德国、俄罗斯等国家在应对各种突发公共事件的实践中，纷纷建立和完善了行之有效的、适合本国特点的突发公共事件信息传播体系。

（1）针对危机。许多国家也都建立了比较完备的法律、法规体系，将突发公共事件应急管理和突发公共事件信息传播纳入法制化管理的轨道。

美国先后制定了上百部专门针对自然灾害和其他紧急事件的法律法规，建立了以《国家安全法》《全国紧急状态法》和《灾难和紧急事件援助法案》为核心的突发公共事件应对法律体系。2005年1月，美国重新构筑突发公共事件管理体系，制订了新的《国家应急反应计划》，利用国家紧急事件管理系统，为不同部门间的协作建立起标准化的培训、组织和通信程序，并明确了职权和领导责任。

日本先后制定有关突发公共事件管理（防灾救灾以及紧急状态）的法律法规约227部，包括灾害预防、灾害应急以及灾后重建等不同阶段所应实施的防灾救灾工作及内容。

韩国有关危机事态应急管理的法律分为战争灾害、自然灾害和人为灾害三个大类，其中包括《自然灾害对策法》《农渔业灾害对策法》《灾害救济法》以及《灾害对策法》《森林法》《高压气体安全控制法》《生命救助法》等，为有效应对各种突发公共事件提供了权威的依据。

（2）建立突发公共事件信息传播管理机构和信息系统。在各国突发公共事件信息传播实践中，美国、俄罗斯、日本等国家都先后根据本国的情况建立、健全了一系列突发公共事件管理机构和信息系统，为政府信息的搜集、分析提供了重要支持，同时也使得政府掌握了大量信息资源，在突发公共事件信息传播中居于主导地位，为促进和组织信息在公众、媒体间的流通奠定了基础。

美国负责危机应对的政府机构是成立于1979年的联邦应急管理局（Federal Emerency Manement Ageney FEMA），目前隶属于2003年成立的国土安全部（DHS）。DHS是美国“9·11”以后成立的危机管理部门，受总统直接指挥，以突发公共事件预防、保护、反应、恢复、服务为基本目标，并将相关部门整合为边界与运输安全、危机准备和反应、危机信息分析和基础设施保护四个分支管理。（王强，2004）信息网络系统则由国土安全控制中心（HSOC）和联合地区信息交换系统构成，将各个部门和地区整合起来，支持邮件、地图、语音、图片和互动工具。

各相关地区和部门提供实时分类基础信息的传递，并对各种危机信息进行加工分类，提交基于各时间段、空间地区和主题的报告和预警，对于各种危险信号进行数据结构划分，并提交高水平的分析报告。这种危机信息的整合加工机制大大提高了对于危机决策的预防保护能力，也增强了对于危机发生后的反应和恢复能力。与此同时，政府还编写、发布了各种处理危机的指南性资料，如《紧急反应指南》《战备资源指南》《危机处理基本方法》等，为没有足够资源由自己制订计划的地方组织提供操作检验标准，也便于政府在发生危机时统一指挥，为减少协调中出现的问题提供保障。

俄罗斯危机管理机制是一个以总统为核心，以联邦安全会议为决策中枢，政府各部门分工合作相互协调的危机管理机制。拥有强有力的危机管理支援保障系统与信息管理系统，是处置危机的直接机构，它的主要职责是有效贯彻危机中枢指挥系统决策，保证在危机发生以后，政府的决策能够得到社会各部门有效配合，从而化解危机。俄罗斯危机信息管理系统的最大特色在于俄罗斯的所有强力部门都直接由总统领导，它们是俄罗斯总统进行危机管理的重要工具。在突发公共事件的处理过程中，俄罗斯政府及其相关职能行政部门会尽快确定能及时向公众发布有关政府信息的主流媒体，并在阻止“有害”、失真信息传播的同时，主动与媒体进行合作，建立和保证与媒体之间交流渠道的通畅，增加危机处理工作的透明度、公开度。联邦总统及其他相关职能部门的负责人也都通过发表电视讲话或接受主流媒体记者的采访，以及定期或不定期召开新闻发布会，及时公布或披露相关信息，以增进国民信心，缓和他们的紧张、恐惧心理，稳定社会情绪。

挪威危机管理部门由挪威国防和应急事件处理局（DCDRP）负责。该机构成立于1970年，是一个国家级政府减灾组织。在和平时期，主要责任是教授公众关于灾难的知识并提供应急培训；在发生灾难时，该机构是中央政府和地区级政府官员的联系桥梁，同时负责协调挪威地区的减灾工作。（王苏舰，2003）

比利时在危机信息采集方面独具特色，政府按照“确保安全”“社会效益”和“市场经济”的原则，对政府、公众和商业信息进行严格的分类管理，不但在国家和地方设立信息中心，还从商业信息机构采购大量信息。例如，政府在安特卫普建立了完善的信息网络，为公众提供有关教育、卫生、交通、安全、消防、环保等方面的基础信息，同时也为政府的危机管理提供信息支持。（柳国炎，2001）

日本危机管理体制以内阁首相为最高指挥官，由内阁官房来负责总体协调、联络，主要职能：尽早获取情报，向相关部门传达；召集各省厅建立相应的应对机制，并对各省厅制定的政策进行综合调整，消除国民的恐惧和不安。

日本政府建立了信息管理的一体化和危机认识、处理体制，使中央到危机发生地能够做到及时、准确地传递有关信息，并成立了由首相、副首相、相关省厅负责人、两院议长和专职技术人员组成的危机对策会议，按照危机信息处理流程设立调查、分析、预测、评估小组。（郭济，2004）

1999年5月，日本政府成立了内阁信息汇总中心，24小时收集、发布信息，并与其他机构进行危机的协调工作，统一向首相、官房长官和内阁成员通报。

2001年1月，由内阁府政策统括官（负责防灾）监修，总务省消防厅编辑的《防灾广报》杂志正式创刊，成为传递政府防灾救灾工作的方针、沟通全国的防灾信息、介绍救灾经验以及促进灾害管理的国际交流的专业刊物。（王德迅，2004）

（3）实行信息公开制度，建立和完善相关法律法规。从世界上多数国家的情况来看，通常都是通过立法来确立政府的信息公开制度。这一方面为保障公民的知情权，有利于实现依法行政；另一方面，也在一定程度上为突发公共事件时期的信息传播提供了制度基础。

1766年，瑞典制定了《出版自由法》，瑞典是政府信息公开制度的发源地。除对政府信息公开的方式、程序等作了具体的规定外，还规定：政府文件须向社会公开，公民享有查阅政府所持有的官方文件的权利；对于公民查阅文件的请求，除非法律有具体、明确的规定，否则不得拒绝；限制基本自由和权利的国会法律必须是明确而具体的。成为世界上第一部从宪法层面确认公民出版自由和政府信息公开（公民信息自由）的法律。（曹爱民、靖鸣，2006）

1945年初，美国记者肯特·库柏（Kenteooper）首次提出了“知情权”（The Right To Know）的概念。此后，很多国家都以法律形式将信息公开和公民的知情权予以承认。到目前为止，全世界共有40多个国家制定了相关法律。

1951年，芬兰制定了《官方文书公开法》（The Law on the Publie Character of offieial DoeumentS），该法案规定：如无特殊原因，政府部门的记录应向任何人公开，如有违反，当事人可向法院起诉；国会一律公开举行，允许包括外国人在内的所有人旁听，媒体可公开报道辩论情况；人事安排全部公开。还列出了9类不得公开的保密资料。此后，又相继制定了《置政府于光天化日下之法》（简称《政府公开法》《阳光法案》）、《隐私权法》和《电子情报自由法》等一系列有关政府信息公开的法律。

1978年，法国颁布了《行政文书公开法》，规定：国家行政机关、地方公共团体、营造物法人等都有公开行政文书的义务，只有那些涉及私生活等非公开文书不在此列。

1994年，英国制定了《政府情报公开实施报告》及《解释方针》，开始推行情报公开制度。1999年，英国又公布了《信息公开法草案》，2000年11月，该草案正式通过，规定任何人都有权得到政府信息。1999年10月，欧洲委员会组成专家小组，拟定信息自由法草案建议稿。欧洲人权法院也积极地以判例方式确认公民的信息自由权。

丹麦、芬兰、爱尔兰、希腊等都已制定了有关法律。此外，比利时、法国、德国、意大利、荷兰、卢森堡等国也都在本国的法律中确认公民获取公共信息的权利。

韩国1996年制定了《公共机关情报公开法》，1998年1月1日开始实施，对信息公开的宗旨、机关、原则、范围、例外情况以及权利救济等内容都作了详细的规定。

日本1999年5月也制定了《情报公开法》。

2．建立新闻发布制度，实现政府与媒体间的良性互动

媒体被誉为“政府危机管理形象的塑造者”，扮演着政府“危机信息代言人”的重要角色。（王德迅，2005）

美国白宫、外交部和国防部都设有非常完备的新闻发布系统，重大突发公共事件发生后，只要是涉及国家安全和公共利益的，政府主要官员负责向媒体发布信息，同时也会通过电传、电脑自动信息传播等方式将信息直接发送给媒体，并接受记者的提问。

英国路透社、英国广播公司（BBC）等权威媒体作为危机信息发布的龙头，当有重大突发公共事件发生的时候，记者会在现场打电话给首相府，新闻发言人会立即做出反应，回答记者的提问。政府在接到重大突发公共事件消息后的20分钟内，就要向各大媒体进行第一次新闻发布，在这20分钟里，政府要做好充分的准备工作。一方面要认真核实、了解危机相关的信息，如事件的起因、性质以及人员的伤亡情况等；另一方面则要通知各大媒体，并积极准备接受记者提问的资料。因此，英国政府要求有关机构在平时就必须做好准备，把配合媒体作为紧急反应计划的一部分进行讨论和演习，并任命受过专门训练的新闻官员负责媒体事务，甚至要求电话总机接线员和其他员工也必须清楚地知道在接到媒体询问时该怎样应答。

德国关于重大信息的发布，通常是由总理和各部部长亲自出马，举行新闻发布会，并要求政府公务员自觉遵守“回答记者和传媒提出的每一项问题”的法则，形成了为记者服务、为媒体服务、为公众服务的传统。

法国则设有一套比较健全的新闻发布制度，从国防到外交，从自然灾害到人为事故，在事件发生后，基本都能在第一时间由国家有关部门获得相关信息，以杜绝社会上的猜测和不良传闻，显示国家发言人的权威性。如1995年8月凯旋门前爆炸案中，就是由警察署长在爆炸现场宣布死伤人数。

日本将媒体视为“政府应对危机的最好朋友”。政府早在1961年制定的《灾害对策基本法》中就明确规定日本放送协会（NHK）属于国家指定的防灾公共机构，从法律上确立了公共电视台在国家防灾体制中的地位。

韩国在1995年发生三丰百货公司倒塌事件后，也参照日本的做法，于1996年根据《灾难管理法》将韩国公共电视台（KBS）列为报道危机的指定台。

总而言之，在突发公共事件信息传播过程中，各国政府通过一系列机构和系统的建立，来搜集、分析各类危机信息，成为突发公共事件信息汇总和发布的枢纽。政府掌握了大部分的突发公共事件信息，在突发公共事件信息传播过程中占据了主动地位，同时各国政府都力图构建政府与媒体之间的良性互动关系，使媒体成为政府决策信息传播的途径、公众获取正确信息的渠道以及政府和公众之间进行沟通、共同面对危机的桥梁。

3．媒体层面

突发公共事件关系到整个社会的利益和安全，具有非比寻常的新闻价值，因此危机发生之时，西方媒体都会不遗余力地进行跟踪和报道，力求在最短时间内将更多的事实呈现在公众面前。各大媒体头条首选重大突发公共事件的报道，一方面为政府信息传播提供了迅速而有影响力的信息传播渠道，另一方面也满足了公众的知情权和强烈的信息需求。

美国学者比尔·伯尼认为：“对新闻媒介来说，最有市场价值的是交通、水灾、火灾、地震、谋杀、战争、行业纠纷以及死亡和伤害。具有负面因素的新闻题材对记者来说更加重要。”

媒体在报道突发公共事件的过程中提高了自身的收视率、发行量和影响力。2006年美国“卡特里娜”飓风中，三大电视网的积极参与锁定了公众的视线，一改之前收视状况不佳的市场窘境，收视率调查显示：从8月29日飓风登陆到9月上旬，美国共有2900万电视观众，超过之前收视人数近千万，NBC、ABC和CBS晚间新闻节目的收视率都上升了两成多，有线电视也随着这股热潮，收视一飞冲天。

美国第一张成功的便士报《太阳报》的创始人戴伊说：报人的兴旺基于他人的灾难之上，把你真实的“莫斯科大火”告诉我们；把你的“滑铁卢战役”告诉我们；当某个“拿破仑”带着他的纵队在世界上冲杀，把千年皇冠打落在地，并将世界淹没在血泪之中时，那我们这些人太荣幸了。

4．媒体负效应

（1）新闻炒作。

利用突发公共事件进行疯狂炒作的历史在美国等西方国家由来已久。其中最著名的莫过于美国早期“黄色新闻”的始作俑者——赫斯特对于19世纪末美国和西班牙战争的大肆喧嚣鼓动，历史上称之为“赫斯特战争”。美国和西班牙的矛盾在19世纪末因古巴问题而尖锐了起来。1896年西班牙派素有“屠夫”绰号的巴莱里亚·威勒将军担任古巴最高指挥官。当时美国的《纽约世界报》《纽约新闻报》等媒体用夸张的标题和刺激的描述加以渲染，并配发图片和煽动性的社论，来描述威勒将军残杀虐待古巴人民及集中营的残暴情景。1898年2月，美舰“缅因号”在哈瓦那港口爆炸而沉没，两名美国士兵死亡。赫斯特的报纸以特大通栏标题及图片报道了这一消息，并悬赏5万元查明是何人将“缅因号”炸沉的。在他的极力鼓吹下，战争最终不可避免，正是这位黄色新闻大王通过对这场突发公共事件的报道使全美陷入了战争。

随着国外危机报道的发展，这种新闻炒作的形式受到越来越多的诟病，媒体在报道上也作了诸多改进，“9·11”事件中，美国媒体在发挥画面的煽情功效，反复播放大楼倒塌画面的同时，也开始严格控制各种负面报道，停播了进一步刺激公众心理的有关画面，将报道的着力点放在满足公众基本的信息需求上，宣扬和烘托爱国主义上面。而在CNN关于2004年末印度洋海啸的报道中，也强调重视硬新闻和新闻叙事故事，反对脱口秀和其他一些无厘头节目的炒作。

（2）新闻公正性。

尽管西方媒体都非常强调新闻自由、强调舆论监督，但在重大危机来临之时，西方媒体通常都与政府站在一起，有时候甚至成为政府进行宣传的工具。

1960年日本与美国改签《日美安保条约》引发了日本国内声势浩大的抗议活动，此前媒体对政府都有所批评和揭露，但在关键时刻媒体还是站到了政府的一边，联合声明认为抗议活动不妥。

1999年5月，以美国为首的北约组织悍然轰炸我国驻南斯拉夫大使馆，造成3名中国记者当场殉职。但美国各大媒体都从本国利益出发，对这一重大突发公共事件装聋作哑，对于事实真相极力掩盖、隐瞒，对于中国人民正常的示威游行和声讨抗议活动却站在政府的立场上，大肆渲染，甚至扭曲，声称这是“中国政府在煽动反美情绪”。

由于国内媒体同西方媒体在新闻观念、媒介生存体制以及文化、价值观等方面的差异，我国媒体在危机报道上呈现出与国外媒体不同的报道内容和方式，但这并不意味着国外的经验不具有参考价值，尤其在全球信息传播的大背景下，国内的媒体不仅要面对国内的公众，还要面对来自整个世界的审视，不仅要向国内信息传播信息，也要向国外信息传播信息。因此我国媒体在突发公共事件信息传播中既要讲究本国报道的“个性”，也要注意全球报道的“共性”，以此帮助政府塑造良好的形象，促进国家间在突发公共事件治理上的积极合作。

二、对我国突发公共事件信息传播的借鉴及启示

国外突发公共事件信息传播方面的实践和经验，对我国突发公共事件信息传播体制的变革具有积极的借鉴意义。

1．完备的法律法规

针对突发公共事件，许多国家都通过法律法规的不断完善来实现规范化和制度化的保障，为实现公众的知情权和媒体的接近权、报道权提供了基本依据。同时政府对于媒体突发公共事件信息传播也进行一定的管理和监督，主要遵从四个原则：安全（管制的时机和方式有利于社会的稳定和危机管理）、正确（尊重基本事实）、适当（力度要适宜，内容要经过选择）、协调（要符合政府的相关政策）。

2．建立整合的突发公共事件信息传播体系

各级政府以及政府部门之间的系统协同程度较低，突发公共事件信息传播体系缺乏整合一致性，政府权力部门化、部门权力利益化、获利途径审批化、审批方式复杂化。

20世纪90年代，美国推出了“联邦应急方案”，将应急工作细分为交通、通信、公共设施及工程、消防、信息与规划、公共救护、资源支持、卫生和医疗服务、城市搜寻和救援、危险物品、食品、能源等12个职能，每个职能由特定机构承担。遇到不同的突发公共事件时，可视情况启动部分或全部职能模块。从横向上看，各联邦政府与机构在突发公共事件应对中的职能非常明晰；从纵向上看，联邦和州之间建立上下两级紧急事务管理系统，国家以立法形式要求各州、县、市设有相应的机构，每个部门都指定具体负责人员，持证上岗，保证下情上传。这样，美国全国范围便形成了纵向垂直协调、横向互相沟通、资源充分共享、指挥协调高效、组织机构完备的突发公共事件管理和信息传播系统。比如在公共卫生管理方面，美国早在1946年就成立了疾病控制与预防中心，目前该中心拥有雇员约8500名。疾病控制中心与各州和地方卫生部门、医疗从业人员以及其他一些联邦政府机构之间建立了密切合作关系，并通过现代信息技术、多层次的检测网络，确保及时快速地识别新型传染病等公共卫生紧急事件。

日本成立了“全国危机管理中心”，同时为了加强中央政府管理机能，日本还通过修订法律，加强首相在危机管理中的指挥权，并设立内阁危机管理总监，专门负责处理政府有关危机管理的事务，改变了以往各省厅在危机处理中各自为政、相互保留所获情报、纵向分割行政的局面。

3．政府正确决策

突发公共事件的复杂性和非预期性，使公众在短时间内无法全面了解、正确判断，这时如果政府能迅速做出正确决策，将会直接影响突发公共事件信息传播的走向。政府通过对危机的定性和对信息的选择来左右媒体和公众的意见，在传播过程中居于主导地位。美国“9·11”事件发生当天，美国总统布什就在讲话中明确指出“9·11”事件明显是一次恐怖袭击，是对美国民主、自由生活方式的攻击，是一种“战争行为”“是对世界和平的威胁”。此后，美国及整个西方新闻媒体都是按这个基调来报道和反映这次事件的，而美国公众也在信息的接收过程中认同了政府的意见，公民昼夜排队献血，各种社会团体、志愿者积极投入救援工作，全体国会议员在关闭的国会山前齐唱《上帝保佑美国》等都反映了政府决策的影响力。

4．媒介积极介入

在突发公共事件信息传播过程中，大众媒介发挥着至关重要的作用，作为信息传播的主要渠道，媒介能否与政府和公众之间形成良性的互动关系是突发公共事件信息传播和治理成败的关键所在。因此，在突发公共事件信息传播过程中，各国政府都积极主动地寻求与媒体之间的合作，建立与媒体之间畅通的信息通道，及时向公众发布信息。

2005年3月20日，日本福冈县以西海域发生里氏7级地震，造成当地大部分列车和地铁停止运行，高速公路暂时关闭，福冈、佐贺两县通讯大面积中断。地震发生后不到l分钟，电视屏幕上端已显示出地震震源、各地区震度以及有无海啸等信息（在日本，只要发生里氏3级以上地震，各电视台都会通过文字和画面迅速报道）；日本NHK电视台中断了所有节目，反复播放地震现场和震灾发生后的情景：倒塌的房屋、停运的列车、避难者和接受治疗的伤员等。

灾害发生30分钟内，政府各省厅的防灾负责人均已赶到危机管理中心集合，并启动内阁府地震防灾情报系统，分析研究通过直升机拍摄的各种图像资料，统计人员伤亡和建筑物受损情况，展开积极的救灾工作。

12时30分，气象厅官员举行记者新闻发布会，通报地震的位置、特点以及灾情，并向福冈县沿岸和长崎县沿岸发出了海啸警报，要求居民不要靠近海岸或尽快离开海岸。

15时20分，以内阁府政策统管官（负责防灾）为首的情报先遣队20人和以内阁府副大臣为团长、13个府省厅25名职员组成的现场考察团飞赴灾区协助救灾工作。

16时，气象厅举行第二次记者会，通报政府抗震救灾情况。

20时，在内阁府召开相关省厅联席会议，检查各省厅的灾害应急措施，重新评估已掌握的灾害信息，协调跨省厅的救灾工作。据统计，在这次里氏7级的强震中，仅有1人死亡，735人受伤。

日本在应对福冈地震危机的过程中，政府信息公开，与媒体紧密合作，媒体及时发布信息、客观报道，稳定社会、安定民心，公众对政府的信赖感和媒介的公信力也得到了进一步的提升。

5．公众理性参与

在突发公共事件信息传播中，公众的非理性往往会表现为对各种流言、谣言的盲目接受和不断信息传播，这对维护安定、消除恐慌是百害而无一利的。对此，国外的做法一般是两点：培养公众的危机意识和媒介素养，提高公众对于信息的判断和甄别能力；提供及时、充分的信息，尽量减少各种谣言、小道消息滋生的空间。