第二节 突发公共事件
一、突发公共事件概念
《中华人民共和国突发事件应对法》（2007年11月1日发布生效）第三条明确给出了“突发事件”的定义：“突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。”2006年1月8日，《国家突发公共事件总体应急预案》发布，该预案指出“突发公共事件”是“突然发生，造成或者可能造成重大人员伤亡、财产损失、生态环境破坏和严重社会危害，危及公共安全的紧急事件”。计雷等人认为，“突发公共事件”是指对人民生命和财产构成严重威胁的事件或者灾难，对社会具有广泛的负面影响。通过上述定义，按照突发公共事件的发生机理和性质，可以把突发公共事件分为自然性灾害事件和社会性公共事件。其中，自然性灾害事件包括对人民群众生产生活构成威胁的自然灾害；社会性公共事件包括各种事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。按照突发公共事件发生的严重程度、可控性和影响范围等因素，一般分为四级：1级特别重大事件、2级重大事件、3级较大事件和4级一般事件。现实生活中，突发公共事件爆发突然，影响广泛，蔓延迅速，形态多样，变化诡谲，如果得不到妥善处置，容易产生连锁反应。
突发事件通常又被称为紧急事件、危机事件，其中紧急事件一般侧重于强调处置事件的紧迫性、时间性，而危机事件则侧重于强调事件的规模和影响程度。
突发事件是一种紧急状态（emergency），包括各种自然灾害、生产或技术事故灾难、传染性疾病、经济性恐慌、恐怖袭击、暴力冲突、社会骚乱和暴乱甚至叛乱等。关于应急管理的定义众多。在不同的国家，称谓还有政府危机管理、突发事件应对、紧急状态管理等。Thomas Drabek和Gerard Hoetmer认为：“应急管理是指关于应对造成大量人员伤亡、重大财产损失和损害社会稳定的极端事件的科学、技术、计划及管理的应用。”
从客观上说，突发公共事件对社会经济有很大的负面影响，会给人民生命财产造成巨大损失，对生态和人类生存环境产生破坏，对正常的社会秩序和经济发展形成不良影响，乃至引发社会和政治的不稳定。而且，随着城市化、全球化、科技应用、社会矛盾和环境气候等诸多因素的变化和影响，突发公共事件的种类形式、发生概率和影响程度日益扩大，进而对政府和社会构成重大挑战。能否通过实施有效的应急管理来应对挑战、战胜挑战，需要政府和全社会予以高度重视，付出巨大努力。对各种突发公共事件实施有效的应急管理是政府的一项重要职能，也是政府的责任。
突发公共事件是指突然、意外发生，须立刻加以处理的事件，强调的是直接由人的活动引发的、后果特别严重的事件。在人们生产、生活过程中发生，直接由人的生产、生活引发，违反人们意志，迫使活动暂时或永久停止，并且造成大量的人员伤亡、经济损失或环境污染。
二、突发公共事件表现形式
由于突发事件的发生过程、性质和机理不同，可能导致的城市危机的表现形态也有多种，具体可分为四大类：
一是自然灾害危机，指对所有造成人员伤亡、财产损失或资源破坏自然现象总称，即自然不可抗力导致的大规模灾害，危及人类的生命和财产的损失，以及社会安全与可持续发展。主要包括水旱灾害、气象灾害、地震灾害、地质灾害、海洋灾害、生物灾害和森林草原火灾等。
二是事故灾难危机，指行为人的行为虽然在客观上造成了损害结果，但不是出于行为人的故意或者过失，而是出于不能抗拒或者不能预见的原因引起的。主要包括工矿商贸等企业的各类安全事故、交通运输事故、公共设施和设备事故、环境污染和生态破坏事件等。
三是公共卫生危机，指“已经发生或者可能发生的、对公众健康造成或者可能造成重大损失的传染病疫情和不明原因的群体性疫病，还有重大食物中毒和职业中毒，以及其他危害公共健康的突发公共事件”。主要包括传染病疫情、群体性不明原因疾病、食品安全和职业危害、动物疫情，以及其他严重影响公众健康和生命安全的事件。
四是社会安全危机，指“因人民内部矛盾而引发，或因人民内部矛盾处理不当而积累、激发，由部分公众参与，有一定组织和目的，采取围堵党政机关、静坐请愿、阻塞交通、集会、聚众闹事、群体上访等行为，并对政府管理和社会秩序造成影响甚至使社会在一定范围内陷入一定强度对峙状态的群体性事件”。主要包括重大刑事案件、恐怖事件、规模较大的群体性事件及战争危机等。这是在错综复杂的经济、社会、政治因素交互作用下由于人的行为而造成的重大事件。
各类突发公共事件按照其性质、严重程度、可控性和影响范围等因素，一般分为四级：Ⅰ（特别重大）、Ⅱ（重大）、Ⅲ（较大）和Ⅳ（一般）。
对于处理这类突发性公共事件，我国中央和大城市政府建立应急机制框架、预警机制、决策机制、动员保障机制、公安处置机制、信息系统、科技支撑体系、法律体系和主要经验。
三、突发公共事件特点
1．突发性
突发公共事件是否会发生，在何时、何地以什么形式发生以及爆发的程度和规模等情况让人难以预测；突发公共事件的诱因和变化趋势及其影响深度、广度难以把握。也正是由于突发公共事件的突发性，使它在极短时间内产生巨大的轰动效应，成为社会关注的焦点和热点。
2．公共性
突发公共事件发生的时间和空间上具有可见性、公开性、透明性。同时，事件影响和涉及的主体应该具有公共性。事件的解决必须通过调动相当数量的公共资源，需要有序的公共组织力量协调，并在公众心理状态上和公共评价的体系中消除不利影响，实现公共利益的最大化。
3．灾害性
以人员伤亡、财产损失为指标。只要发生突发公共事件，无论什么性质和规模的，它都会在不同程度上给人民、国家和社会造成经济上甚至政治上的损失和精神上的伤害，它造成的灾害可能渗透到社会生活的各个层面，影响深远。
4．蔓延性
突发事件越是严重，其危害范围和破坏力度就越大，在短时间内，所造成的危害会大范围快速蔓延，更广泛的危害将被滋生出来。比如，2008年我国四川省汶川大地震，其危害性不仅仅体现在它发生时给汶川地区和人民带来了生命财产的损失，还体现在灾害的蔓延给人民心理上造成的累累伤痕，加重灾区人民的心理恐慌。
5．复杂性
造成突发公共事件的原因有纯自然因素，如地震、海啸等；也有人为因素如经济事件、政治事件、疾病等等；还有自然和人为的综合因素共同影响而引起的，如1998年的大洪水，既与厄尔尼诺气候有关，又与长江上游的水土和植被保护有关。突发公共事件导致后果也是十分复杂的，特别是伴随着全球化和信息化，在极短的时间内自然性突发事件可能演变为社会性突发事件，地方性的突发公共事件可能转化为较大的地区性事件甚至国际性事件。
6．多范畴性
突发公共事件是一个多范畴的问题，一旦爆发，其影响的领域和范畴十分广泛。因此，对于应急管理来说，应对突发事件必须围绕一个中心任务，并向各行业、各领域和各部门等多个目标开展应急工作，处理好突发事件不同范畴之间存在的连带关系。
四、突发公共事件危害
突发公共事件必然导致社会人心不安、慌乱和秩序上的混乱。此时，要求政府立刻做出正确反应并及时控制局势，否则会扩大突发公共事件的范围，甚至可能失去对全局的控制。因此，突发公共事件初发期的快速决策和处理行动是突发公共事件的时效性要求。
由于突发公共事件初发期信息匮乏、时间紧迫和事态发展很不确定等情况，决策者已不可能像正常情况下按程序进行决策论证和选优，而是需要即时作出判断和决定，保证事态不扩大、不升级、不蔓延。
突发公共事件会打乱日常的工作程序，而且突发公共事件越严重，对日常程序的干扰就越大。日常程序受到干扰后，许多决策人员的缺席使得决策无法如常进行。需要多个部门参与。政府对突发公共事件负有法定的管理和处理责任，即突发公共事件处理是整个政府的事情。但政府是一个由许多承担不同职责的机构共同组建或形成的政权组织，对不同的某一具体问题，由不同的部门或机构代表政府出面解决。当这一问题超出了单一功能部门的权责和能力范围时，就需要一个或两个以上相关专门部门来协调配合解决。
突发公共事件不仅涉及人员伤亡、财产损失，而且存在对社会和自然环境的破坏的可能等。此时，需要警方参与维持秩序，需要医护人员和急诊服务来实施急救，需要消防人员参与解救人员或处理火灾等，需要陆上和水上运输工具，需要精通有害物质管理和处理的专家，需要检控追究责任人员，需要熟悉技术设备的工业机构人员，还需要志愿人员，等等。执法部门、消防部门、财政部、运输部门、卫生当局等都与突发公共事件处理有关。
突发公共事件一旦发生，单靠政府有关部门的努力和行动是远远不够的。突发公共事件多半危害公共安全，损害社会经济的稳定，波及面特别巨大。需要动员全国人民的支持、配合和参与，例如集体募捐、献血、义卖等，特别需要志愿者行动。当突发公共事件波及面特别巨大，或潜在的影响包括物质和精神承受力超出一个国家范围时，政府应急处理还具有明显的国际性。
根据具体情况选择应对措施。针对紧急状况采取应对措施优先程度。当出现大规模死亡事件时，要求本地和区域的专门机构官员及其他有关机构、相关专业人员紧急救援，抢救幸存者。各类专业人员包括验尸官、医生、殡仪馆经理、消防、警察和紧急情况处理机构的领导，应急计划的制订者和紧急情况管理协调员等被要求必须参加培训。当出现大规模受伤时，首先介入处理突发公共事件的专业人员是医疗机构中的急救医护人员。因此要求从事急救的医护人员参加培训，熟悉各自在急救过程中的角色和作用以及各种方案和程序，以提高急救效率。
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