反思国家自主性:对既有概念的批评

第三节　反思国家自主性:对既有概念的批评

作为国家自主性概念的主要阐述者，克拉斯纳、斯考切波和诺德林格对国家自主性的界定使社会科学家将研究兴趣重新聚集于国家这个最重要的公共权力载体，为国家理论的进一步发展提供了必要的概念基础。但是，由于他们在界定这个概念时所出现的种种问题，国家自主性的概念也受到了很多学者的批评。特别是随着对国家的经验研究的展开，他们的既有界定所带来的局限性也日益暴露。乔尔·米格代尔（Joel Migdal）在回顾国家理论时认为，“国家自主性”已经成为一个令人困惑的字眼。^[60] 卡莱斯·鲍什（Carles Boix）甚至更尖锐地指出:“从经验角度看，除了借以突出国家精英的独立作用，国家作为政治学中一个自主行为体的颇具影响力的概念，已被证明没有实质意义。”^[61] 我们认为，关于国家自主性的既有界定在概念化工作涉及的三个问题上都具有一定的弱点，使其在经验上的应用价值受到了很大的限制。

首先看第一个问题，即如何界定国家。在三位学者中，只有克拉斯纳对国家本身没有进行概念上的探讨，但由于无法回避这个问题，克拉斯纳实际上是根据国家利益来界定国家的。克拉斯纳提出，国家可以被看作是根据国家利益来追求目标的统一行为体。^[62] 这样，国家界定国家利益，界定国家利益的能力又界定了国家，从而产生了循环定义的问题。正如詹姆斯·卡波拉索和戴维·莱文所批评的:“我们需要知道国家利益，以便对国家加以界定；这样一种国家利益的概念，其发展必定要独立于（或是先于）对国家机构的考虑。然而，国家又界定了国家利益。这就意味着国家利益即是国家予以界定的任意事务吗？”^[63] 正是鉴于这种循环定义造成的困窘，克拉斯纳从最初的论述中后退，专注于探讨国家是如何界定国家利益的，从而引入了核心决策者的偏好。

斯考切波和诺德林格都以韦伯的规范定义作为概念的起点，尽管诺德林格对韦伯定义的采用是不完整的。马克斯·韦伯在《经济与社会》中将国家看作垄断合法暴力和强制机构的统治团体。^[64] 这一定义抓住了国家的几个关键特点:强制、对暴力的垄断和官僚制的存在。但是，近些年来国家理论的发展表明，国家对暴力垄断的程度和国家使用暴力的合法性程度都是变量，并不是常量。此外，韦伯的定义也没有充分把握住国家通过法律和规范手段而获得的规制能力。^[65] 更重要的是，将国家看作组织结构的韦伯式定义如果运用不慎，就可能混淆“结构—行为体”的区分，而这一区分在国家自主性的概念化过程中又是不可或缺的。 ^[66]

在韦伯国家观的指引下，斯考切波在《国家与社会革命》中为国家自主性的概念提供了一种结构性的视角，不仅强调了作为国家权力基础的行政组织与强制组织，而且突出了国家自主性所依赖的国内阶级结构与国际结构。但斯考切波的论述没有澄清国家究竟是一个行为体还是一套结构。尽管斯考切波声称将国家看作是一套宏观结构，但在考察国家与统治阶级的竞争关系时又反复提及国家的根本利益和独特利益，甚至用“统治者”的概念来取代国家。显然，后者实际上将国家看作一个行为体。尽管“结构—行为体”有可能是互构的，但首先仍需要将行为体和结构区分开来。在这个意义上，国家在同一个问题上不应该既是结构又是行为体。也许是意识到了这种模糊之处，斯考切波在后来出版的《回归国家》中分辨了两种思考国家的社会政治影响的方法，一是将国家看作是一个行为体，二是托克维尔式的方法。在后一种方法下，国家的组织结构和整体行为模式会影响政治文化、利益集团的形成、集体行动和议题生成。^[67] 这种托克维尔式的方法最终演变为历史制度主义，斯考切波也逐渐自我定位为一个历史制度主义者。 ^[68]

第二个问题是如何界定国家的目标或者国家偏好。克拉斯纳通过引入核心决策者的偏好部分缓解了关于国家的循环定义问题，但在此又造成新的困窘。一方面，国家目标指的是共同体的效用，可以称为国家的普遍利益。^[69] 另一方面，国家利益在经验上又为核心决策者的偏好所界定。但是，核心决策者的偏好并不一定就是整个共同体的效用。尽管克拉斯纳为了解决这个问题又附加了两个条件，但两者的不一致所造成的概念问题已昭然若揭。诺德林格将国家偏好定义为公共官员诸偏好的加权平衡，避免了克拉斯纳的上述概念问题。但是，偏好的加权平衡无论在理论上还是经验上都是难题，这样界定的国家偏好几乎无法形成操作化的定义，因此对经验研究的价值不大。斯考切波在国家目标的确定上强调了自为的组织逻辑。作为一种结构，国家需要完成自己的功能，即维持秩序和展开国际竞争。这样，斯考切波采取了假设的方法来给定国家的偏好，从而不需要处理偏好的推导问题和加总问题。但由于斯考切波没有明确区分“结构/行为体”，统治者的偏好是否就是国家的偏好仍是一个令人困惑的问题。

当然，对国家自主性的概念而言，我们不仅要知道国家的目标是什么，还要了解国家偏好与社会偏好之间的关系如何。如果国家的目标就是社会偏好，国家自主性的概念将不会为我们对政治结果的认识增加什么新东西。斯考切波并没有在一般的意义上考察两者之间的逻辑关系，只是在新马克思主义国家理论的基础上分析了国家利益与统治阶级利益的差异。既然国家统治者和支配阶级执行不同的任务，在政治体系中也处在不同的位置，他们的利益就不可能完全一致。克拉斯纳在分析对外政策制定时强调了国家所面临的国内限制，突出了国家克服国内抵制的能力，实际上预先假定国家偏好和社会偏好是二元对立的“零和”关系。在克拉斯纳看来，国家“具有自己特殊的驱动、冲动和目标”，国家的利益不同于“任何特殊社会集团的利益”。^[70] 但在对美国原料投资政策目标的案例研究中，克拉斯纳发现国家和私人公司在推动市场竞争和降低价格、确保总体外交政策目标上具有不同的偏好，但在增加供应的安全上却具有相同的偏好。^[71] 诺德林格显然意识到了克拉斯纳的界定中所出现的上述问题，提出国家自主性除了国家偏好与社会偏好之间具有分歧性的类型一外，还有两者无分歧的类型二，以及从有分歧性偏好向无分歧性偏好转变的类型三。诺德林格的分类无疑为我们提供了国家偏好与社会偏好关系模式的更完整图景，但国家偏好与社会偏好之间的一致性/分歧性也并非泾渭分明的关系，两者之间有可能是同时包含一致性和分歧性的混合关系。

第三个问题是国家如何将自身的偏好转换成公共政策。公共政策是政治体系的输出。要实现决策者最终希望达到的目标，不同的政策工具或多或少都是有效的方式。^[72] 政治学家经常用国家能力（state capacity）而非国家自主性的概念来描述国家实现其目标的程度。^[73] 但是，如果国家只有独立的目标，却没有实现目标的工具和手段，这种目标的独立性就无法与政治结果建立联系。在这个意义上，国家能力和国家自主性是密切相关的，尽管两者并不必然是同向变化的。正如诺林·里普斯曼（Norrin Ripsman）所指出的:“没有这种国家能力，国家即使能表达自己的偏好，在政治上也是无关紧要的。”^[74] 因此，国家需要具有一定的行为能力以便将自身的偏好转换成公共政策。斯考切波在《找回国家》中指出，制度结构的存在（或者缺失）对国家权威承担既定任务的能力至关重要。^[75] 不考察制度结构，我们就无法判断国家将其偏好转化为政策结果的能力。但是，关于国家自主性的既有概念化工作并没有真正地将制度结构与国家自主性联系起来。

在考察国家偏好与权威性行为的关系时，诺德林格提出了国家自主性提升（autonomy-enhancing）能力和机会的概念，并分别为三种类型的国家自主性提供了相当详尽但也比较琐碎的战略和策略清单。但正如斯考切波所批评的，诺德林格的这些讨论只不过是在多元主义的原子化世界中对“政治领导的创造性运用”。^[76] 在阐述公共官员的偏好与社会偏好的各种关系类型时，诺德林格忽视了制度的重要性。

克拉斯纳和斯考切波在将国家自主性概念化时则在不同程度上意识到了制度的意义，但并没有自觉地探索国家自主性与制度选择的相关性。在克拉斯纳所阐述的国家克服社会抵制的两种方式中，“政治领导”方式和诺德林格阐述的国家自主性提升战略基本类似，而“决策舞台”方式实际上已经涉及制度安排的问题。但克拉斯纳只是在美国的具体情境中来探讨上述战略的运用，并没有在制度约束的意义上将这种增强国家自主性的战略一般化。 ^[77]

斯考切波在分析国家自主性的来源时无疑采取的是一种结构性视角，突出了国家结构、社会经济结构和地缘政治结构等各种结构性因素对革命结果的重要意义。这种宏大的结构性视角可以有效地解释国家在战争与革命这样的政治危机上的角色，但难以充分解释国家在政治危机之外的常规时期是如何塑造经济和社会政策的。在常规时期，更为具体的制度结构会在决定政策结果上发挥更直接的作用:“在危机时期，政治不是在一系列给定规则下的分配问题，而是围绕着基本博弈规则的斗争问题。但一旦危机结束，制度安排将会巩固。制度将会再生产自身，更多地回应自己的需要而不是国内社会或者国际环境的需要。”^[78] 为了深入考察国家在社会政策中的作用，斯考切波在后来的研究议程中更明确地关注制度和组织的相互联结对政治行为体的影响。^[79] 在这个意义上，斯考切波的国家自主性概念仍需要进一步纳入到制度分析的发展轨迹上。

总体上看，斯考切波等学者为国家自主性所做的概念化工作虽然确立了国家在政治分析中的独立地位，但在行为体与结构的概念区分、国家偏好的判定方法、对国家偏好与社会偏好的相互关系及其政策结果的考察等方面都存在着诸多问题。由于这些问题，国家自主性的概念在用于理论构建和经验实证时无法充分地关注行为体的动机和行为体互动的环境，难以建立将行为体、环境与结果联系起来的因果链条。也就是说，国家自主性的既有界定缺乏牢固的、可靠的微观基础。卡莱斯·鲍什的批评可谓一语中的:“由于对国家行为体偏好的描述过于模糊，国家中心论的解释价值依旧有限。”^[80] 这样，如果我们想继续采用国家中心论的视角来分析政治问题，就需要重构国家自主性的概念。