宁夏地方金融风险和监管问题研究

宁夏地方金融风险和监管问题研究_责任与使命——宁夏博士研究成果集萃

宁夏地方金融风险和监管问题研究

戎生灵

近十几年是我国金融业的快速发展期，是矛盾集中凸现期，也是重要的改革调整期。这期间，中国金融经过艰苦的探索，积累了一定经验，积蓄了一定实力，同时也出现了大量矛盾和问题。金融业的迅猛发展，促使市场经济体制更趋完善，使经济发展获得了强有力的金融支持，另一方面也给国家和地方政府的金融监管提出了严峻的挑战。

所谓地方金融是指由地方城市商业银行、农村商业（合作）银行、城市信用社、农村信用社以及其他非银行金融机构（如证券公司、期货公司、信托投资公司、金融租赁公司、财务公司、担保公司、小额贷款公司、典当行等）组成的异彩纷呈的金融机构群体。一般来说，地方性金融机构是由地方政府（财政）、企业、居民和外资入股，依法设立和经营，主要为地方经济发展服务的银行和非银行金融机构。

一、宁夏地方金融业发展现状及前景

（一）基本情况

宁夏的地方金融业主要是指以银川市商业银行、石嘴山市城信社和农村信用社为主体，信托公司、证券公司、期货经纪公司、担保公司和典当行等组成的金融机构群体。自20世纪80年代以来，随着一系列改革举措的出台，特别是城市信用社改造重组、城市商业银行组建、清理农村基金会、加快农村信用社改革试点等措施，宁夏地方金融获得了快速发展，日益成为宁夏区域经济增长的一支不可或缺的重要力量。

宁夏农村信用社是伴随着新中国的发展而成长起来的。从50年代初建社以来，农村信用社长期坚持“以农为本，为农服务”的经营宗旨，扎根农村，服务农业和农户，为发展农业生产，改善农民生活做出了重大贡献。1996年8月，国务院发布《关于农村金融体制改革的决定》 ，农村信用社正式脱离与农业银行的行政隶属关系，逐步改变为“农民自愿入股，社员民主管理，主要为社员服务”的合作金融组织。之后，又进行了一系列理顺外部关系、明晰产权、强化内部管理的改革。到2004年底，全区农村信用社有机构231家，其中区级社1家，县（市）级社18家，直管社2家，乡级社210家（几乎每个乡镇都有一个法人社）。2004年末，宁夏农村信用社被列入全国深化农村信用社改革试点范围，进行深化改革试点工作。经过一年多的努力，到2005年底，全区农村信用社改革试点工作已基本完成，组建了20家以县（市）为单位的统一法人农村信用社（含区本级），资本充足状况得到改善；进一步完善了理事会制度，内部控制制度得到加强；人员队伍素质整体上得到了提高。

1995年，宁夏开始组建银川市商业银行，经过十多年的发展，已经成为全区重要的地方金融机构。截至2005年6月末，银川市商业银行总资产达159亿元，存款余额129亿元，贷款余额94.5亿元，前半年实现利润0.45亿元，资本充足率0.93%。

石嘴山市城信社自1999年组建以来，发展迅速。到2005年6月末，石嘴山市城市信用社总资产达27亿元，各项存款余额21亿元，贷款余额21.75亿元，前半年实现利润0.06亿元。

其他非银行地方金融机构的发展也十分迅速，2004年末，宁夏有信托投资公司2家，证券公司2家，上市公司11家（股本总额21亿元，流通市值40多亿元），期货公司2家，典当行18家（总资产1.6亿元，典当余额0.96亿元）。但由于发展不规范，经营粗放，管理跟不上，存在较多问题，有的已濒临破产边缘。

当然，由于受种种因素的制约，特别是受起点低、历史遗留问题和体制问题等因素的影响，宁夏地方金融尚处于发展的初级阶段，很多深层次的问题尚需解决。特别是面对2006年入世过渡期结束后金融业的全面开放，地方金融在未来发展过程中面临巨大挑战。

（二）对地方经济发展的作用

宁夏地方金融从无到有，由小到大，走过了不平凡的发展道路，对于地方经济发展来说，发挥了特殊而重要的作用，取得了令人振奋的成绩:一是满足了多层次的市场需求；二是在更大的范围内引入了竞争机制，进一步完善了金融组织体系；三是优化了资源配置；四是发挥了产业导向作用。

二、地方金融发展存在的突出问题

（一）金融机构存在着较大的风险隐患

1.银行业金融机构的风险隐患

宁夏地方银行业金融机构有农村信用社、银川市商业银行和石嘴山市城信社。从农村信用社来看，多年来，由于管理体制不顺，产权制度不明晰，法人治理结构不健全，导致内部控制建设严重滞后于业务发展，存在极大的隐患。2004年进行试点改革以来，管理体制、法人治理、内控制度建设等方面有了明显的进展，资本金得到补充增加。但是，截止到2005年6月末，全区农村信用社不良贷款余额仍达10.43亿元，不良贷款率达7.71%。从银川市城市商业银行和石嘴山市城信社来看，银川市商业银行和石嘴山市城信社创建初期，经营粗放，防风险意识淡薄，企业法人治理结构、内控建设不完善。在实际工作中，“三会”和经营班子职责不清，“内部人控制”严重，内部制约失效，越权违规现象时有发生。2004年4月“德隆风波”全面爆发，银川市商业银行和石嘴山市城信社受到冲击，银行市商行已经引发系统性风险。危急关头，自治区党委、政府果断决策，采取紧急措施，虽然稳住了危局，但是造成的损失已难以挽回。银川商行新班子上任后，在逐步化解风险的同时，着手内部改革，改变粗放经营的管理模式，规范经营，各项工作有了新的起色。2005年6月末，银川市商行和石嘴山市城信社资本充足率，分别低于银监会规定标准7.07和0.6个百分点，不良贷款比率分别为12.2 %和2.47%。

2.资本市场的风险隐患

我国证券市场的低迷和风险已成为各方公认的顽症，造成这种状况的原因主要是市场结构和估价体系存在很大缺陷、缺乏针对投资者的利益保护机制、市场诚信程度较低、监管制度尚不完善、投资者信心不足等。另外，还有国内外投机资本对我国资本市场的冲击和操纵。

宁夏证券市场受银广夏造假事件、西北证券违规经营、吴忠仪表违规投资和“德隆风波”的影响，市场信誉度大为下降，处于最低迷时期。抓紧规范管理、加强监管是现阶段十分迫切的任务，对于重塑形象，恢复市场信心具有重要作用。

（二）经济高速增长过程中所形成的经济泡沫潜伏着金融风险

这里所说的“经济泡沫”是指房地产、股票、外汇等资产的名义价值与其实际价值不相符，虚拟资本与现实物质经济的价值基础相背离。

目前宁夏存在着膨胀型泡沫和亏损型泡沫两种泡沫风险隐患。一是房地产贷款风险。开发企业的真正自有资金往往不足30%，开发商“出地” ，银行“出钱”的情况严重；房贷、车贷等项目贷款条件放松，消费者违约现象增多，房地产市场价格的走高，促进了房地产市场泡沫的积聚，加大了房地产金融风险。二是亏损性泡沫风险。由于国家的宏观调控，使宁夏的电石、铁合金、硅铁冶炼等高耗能行业效益下滑，出现亏损，偿贷困难，形成风险。

（三）行政干预

政府行为对金融风险的直接影响，主要是政府借助政府信用，促使金融资金投向政府认为需要扶持发展的某些行业、企业，结果政府应担的发展风险被转嫁给了银行；更为严重的是，各级政府为了调整和优化产业结构，采取各种方式直接或间接地干预地方银行优先发展次序配置资金投向。由此造成银行信用活动失去了有序性和规范性，使宁夏地方金融机构信用活动扭曲和金融秩序紊乱，市场配置资源的效率下降，存量风险累积和增量风险叠加。

（四）法律法规不健全

一是部分法规制度缺位，导致某些金融活动无章可循、市场秩序混乱。二是部分法规不尽合理或有效，导致某些金融活动相互矛盾和不公平竞争。三是部分制度执行不力。

（五）金融机构经营管理水平不高

宁夏地方金融机构尚未真正建立起自负盈亏、自担风险、自我约束的经营机制，粗放经营的模式没有从根本上转变，重发展、轻管理，重业务、轻监控，重数量、轻质量，重规模、轻效益的倾向在一些金融机构仍然存在。盲目地争地盘、铺摊子，忽视管理、不讲效益，使经营成本不断上升，风险扩大，经营效益下降。金融机构内部稽核、审计、监察等内控内审制度不完善。内控机制的缺失为风险的产生与扩张提供了体制基础。

（六）金融监管跟不上

一是监管不到位，主要以合规性监管为主要内容，不重视审慎性监管。二是监管手段落后，多为手工操作，而且过分依靠现场稽核，稽核面窄，缺乏系统性，非现场稽核尚未广泛推开，不能对金融机构实施全面、及时的非现场监管。三是处罚手段单一，主要依靠罚款、通报批评等手段。四是监管缺乏超前性和预防性，监管的滞后性十分明显。

（七）金融队伍整体素质不能适应金融业发展的需要

金融机构从业人员业务素质不高，风险意识差，对企业的经营情况、产品信息掌握不准，对企业的报表不认真分析研究，上项目、发放贷款主观臆断，贷前可行性分析评估及论证不够，放贷时审查不严，对来自各方面的说情、压力难以抵制，以致形成风险贷款。有的工作人员政治素质较差，不能抵御各种物欲诱惑时侵蚀，甚至走上犯罪道路，给银行造成资产损失。

这些问题集中表现在: （1）金融管理人才队伍整体层次不高。 （2）金融人才队伍结构不够合理。一是年龄结构不合理；二是学历结构不合理；三是岗位结构不合理。 （3）文化程度不高，缺乏高素质人才。 （4）信用人才严重缺乏。

（八）监管真空风险隐患大

分业监管体制下控制金融风险的能力正在受到削弱。近两年，我国金融业混业经营发展迅速，不断有金融创新产品推出，各金融机构之间的资金流动增多，关联风险增大。银行资金通过各种渠道进入证券市场，国债回购、委托理财、质押贷款均存在较大风险，“银证通”增加了监管的难度；金融控股公司在缺乏任何法律法规或监管条例的情况下不断涌现，这种法律真空状态使金融控股公司长期处于灰色地带。在金融控股公司内部风险管理水平较低，股权结构复杂，内部关联交易规模较大，很多公司违反“金融业和工商业相分离”这一国际通行原则，甚至违法融资、帮助非法资金进入资本市场，存在着大量的风险隐患，也造成了巨额损失，新疆德隆集团就是一个例证。

三、分业监管体制下宁夏地方金融监管面临的挑战

（一）金融业发展的混业经营趋势

国内金融机构总体上仍然属于分业经营，而进入中国的外资金融机构大多都实行的是混业经营。宁夏未来发展中、外资金融机构或其分支机构都有可能迅速进入。即便是对于目前我区地方金融机构来说，随着中国经济市场化国际化的发展，混业化发展是一个不可避免的趋势。我国出于增强国内金融机构综合竞争力的考虑，已经允许保险资金进入证券市场，银行可以设立基金公司进入证券行业，以及金融控股公司的发展等一定程度的混业经营。例如国内如海尔、中国光大等都是金融控股公司模式。德隆风波更是一个极大的教训。

面对混业经营，分业监管必须要解决好这样几个问题:一是中资金融机构与外资金融机构公平竞争的问题；二是对于混业经营的国内外金融机构，分业监管是否存在着业务领域或者法律法规的空白和漏洞；三是对于金融业务创新和工具创新，如何避免金融监管出现业务上的“三不管”地带，或者形成同一业务领域多头管理，规章制度相互冲突的现象；四是在监管混业经营的金融机构时，各个金融监管机构如何做好协调和衔接，互通信息，联合监管。

（二）法规建设难于适应现代地方金融监管的需要

我国金融立法长期滞后，特别是监管立法专业性法律层次低，操作性强的法规缺位情况严重，都极易导致监管的法律真空。此外，不少金融立法原则与国际惯例相悖，无法适应世界发展新形势，部分法律还存在浓厚的行政色彩和相互抵触的情况等。我区的地方金融监管主要是国家“一行三会”的监管。在原有监管体系的基础上，如何发挥地方政府在地方金融监管中的作用，不仅是成立一个地方金融管理部门，而是要明确其对地方金融的监管职责和法律地位。而目前的状况是地方政府对地方金融机构的监管没有法律支持，究竟地方政府在地方金融监管中扮演一个什么角色，实践中很难把握。因此，需要尽快加强这方面的立法步伐，明确地方政府在地方金融监管中的地位、作用，充分发挥地方政府在地方金融监管中的作用，提高监管的有效性。

（三）对地方金融机构的保护与发展

对正处于发育阶段的地方金融机构进行正确引导和帮助，使其在一定的期间内不断改善由于经验和技术不足而存在的薄弱环节，最终成为自我约束、自我发展、自负盈亏、自担风险，能对抗激烈竞争的成熟市场主体。我们不能走一味地保护的旧路，既要为地方金融机构提供良好的安全网，尽快壮大其实力，又要使内外金融机构处于同一政策、法律的起跑线上。因此，深入研究如何利用各种有利的因素，以增强地方金融机构的综合竞争能力为核心，在扶持和非歧视原则中寻求一个监管平衡点，是目前就必须认真考虑的一个重大问题。

（四）如何降低地方金融机构的金融风险

首先是资产风险，特别是地方政府出资商业银行的资产风险。为减轻银川市商业银行的资产风险，宁夏成立了融安资产公司，处理商行剥离出来的风险资产。但是目前银川市商业银行不良贷款比例仍然偏高，资产风险问题仍较突出，有待继续加强这方面的工作。其次是资本金不足，潜伏着较大的信用风险。我区地方银行资本金不足是造成银行抵御风险能力低的先天缺陷，从而对客户存款的安全性缺乏有效的保障。资本金结构也存在着不合理的情况。再次是信誉风险。信誉风险主要是由于宁夏金融机构近年来受德隆风波影响和上市公司造假导致一系列的信任危机，极大地影响了社会各界对地方金融的信心，在外资金融机构面前，就会失去竞争优势。因此，监管当局和自治区政府必须寻找妥善的办法尽早处置现有的高风险金融机构，合理安排市场退出，增强社会各界对地方金融机构的信心，重塑地方金融机构的良好形象。第四是经营成本高，综合竞争能力低。由于各种原因，我区地方金融机构的营销能力、偿债能力、盈利能力、抵御风险能力弱。如何重整我区地方金融机构，实行行业内和跨行业合纵连横，打造“金融航母” ，以对抗外来金融机构的猛烈冲击，也值得深入研究。

（五）改变监管透明度不高的现状

透明度原则是国际金融监管的一条重要的规则。我区地方金融监管基本上是一种行业内部监管，大部分的监管文件、监管报告、报表资料仍然属于内部资料，是高度保密的。主要是担心金融机构经营状况和金融风险，一旦公布，社会上会产生不信任。另外，缺乏会计师事务所、审计师事务所等社会监督中介机构对金融机构报表、资料的真实性进行审查，报表资料缺乏真实性保证，容易产生错误的导向。

（六）防范和处理问题金融机构的手段不完善

近年来宁夏已经出现了不少问题金融机构，特别是伊斯兰国际信托投资公司、个别农村信用社、银川市商业银行等。从全区的情况来看，尽早发现并及时处置金融风险是当前监管工作中的薄弱环节，尤其是在及时处置方面，由于缺乏健全的处置机制，如没有存款保险制度和相关法律，很多时候受资金、政策及其他方面的制约而无法采取有效措施，使本已相当严重的问题久拖难决。已颁布实施的《金融机构撤销条例》是完善金融市场退出法律制度的一个好的开端，但随着入世过渡期结束后面临的激烈竞争和金融市场全方位的开放，导致问题金融机构产生的不稳定因素增加，尤其是金融市场开放和国际化，对金融监管提出了更新、更高的要求。这种要求主要包括实行更高的监管标准、监管者在评价跨国界交易行为本质和特征方面有更强的能力、促进有效的国际监管合作等。

（七）金融监管人才队伍的建设

目前我区金融人才匮乏，这种情况在金融监管部门更突出。主要表现在:先天不足，监管人员占监管部门全部人员的比例过低，大部分监管人员没有正规高等国民素质教育的基础，学历层次低、技术职称低，缺乏系统的、专业的金融理论基础，无法适应金融发展的要求，熟悉会计、计算机、法律、国际金融、外语的人才少，复合型人才更少；后天营养不足，监管部门尚没有实施面向未来的有效培训计划，在职的监管人员难以得到充分的再学习机会，未能及时地把丰富的实践经验与理论知识相结合。面对金融全球化，金融监管部门在人才市场上的竞争对手除了各类中资金融机构，还有拥有科学、灵活、有效的人才管理机制的外资金融机构。尤其是后者，其优厚的待遇，丰富的业务培训机会，诱人的升职机会等都是中资金融机构和监管部门短期内无法相比的，金融人才再分配将不可避免。面对如此压力，如果不尽快扭转目前的被动局面，建立完善的人力资源开发和管理体制，培养一支精干高效的职业监管队伍，我们的监管就不可避免地长期地被牵着鼻子走，无法实现真正意义上的有效监管。

四、西方发达国家金融监管理论与实践

（一）金融监管的理论基础

由于金融市场的不完全性，必然导致金融市场自身调解的失灵，那么，政府有必要对金融机构和市场体系进行外部监管，这就是金融监管的理论基础。其主要内容有四个方面:一是金融体系的负外部性效应；二是金融体系的公共产品特性；三是金融机构自由竞争的悖论；四是金融体系的不确定性、信息不完备和信息不对称。

（二）金融监管理论的演变

政府干预还是自由放任问题历来是各经济学派争论的焦点，尽管金融监管本身并不等同于政府干预，但是金融监管理论却受到政府干预理论的强力支持，因而也随着争论双方的此消彼长而发生变化。同时，金融监管活动又具有很强的实践性和历史性。因此，我们在对金融监管理论的发展脉络进行回顾分析的时候，既要考虑到当时主流经济学思想和理论的影响，还必须考虑到当时金融领域的实践活动和监管理念。

20世纪30年代以前:金融监管理论的形成。

20世纪30～70年代:严格监管、安全优先。

20世纪70～80年代末:金融自由化，效率优先。

20世纪90年代以来:安全与效率并重的金融监管理论。

另外，面对经济一体化、金融全球化的发展，对跨国金融活动的风险防范和跨国协调监管也已成为当前金融监管理论的研究重点。以国际清算银行、国际货币基金组织等为代表的国际金融组织对国际金融监管理论的发展做出了新的贡献。

（三）西方发达国家的金融监管实践

西方各国金融监管在组织体系、监管手段、法律体系等方面的具体实践不尽相同，存在着众多差异，但从监管组织体系的设置来划分，概括起来大致有五种类型:分业监管模式；统一的金融监管模式；牵头监管模式；“双峰式”监管模式；美国伞形功能监管。

（四）西方发达国家地方金融监管及经验

西方发达国家对地方金融机构的监管非常严格。如美国的地方金融机构（各州银行、社区银行、信用社等）几乎都接受严格的三重监管，既受各州金融监管部门的监管，又受到相应的不同的联邦金融监管部门的监管（加盟联邦储备系统），同时还接受联邦存款保险公司的监管（参加联邦存款保险）。英国与美国不同，英格兰银行负责货币政策的制定和支付系统的稳定，并且是银行的最后贷款人；金融服务局负责金融监管和市场救援，是英国银行、证券和保险市场的唯一监管者；财政部负责公共财政和相关立法。同时，英格兰银行、金融服务局和财政部之间建立了一种三方会谈机制。日本成立金融厅，将金融监管权高度集于一身，拥有金融政策制定权和金融监管权，负责对金融机构，比如银行、证券公司、保险公司和中小金融机构的监管。

在对地方金融机构严格监管的同时，也十分重视对地方金融机构的扶持，促使其发展。如法国、美国政府出面帮助地方金融机构创建管理体系，鼓励金融机构对于经济不太发达的特定社区开展金融活动，规定对信用社免征各种税赋、建立信用社存款保险、免交存款准备金、信用社可参照市场利率自主决定存贷款利率；日本主要从存款保险制度、相互援助制度、信用保证保险制度等方面对地方金融机构的运营和发展进行扶持，免征中小金融机构的营业税、所得税、固定资产税，允许分红进入成本，政府对合作性金融组织发放的贷款给予利率补贴，对其存贷款利率、资本充足率实行优惠政策等。这些做法对于我国地方金融监管具有重要的借鉴意义。

五、宁夏地方金融监管的重点和难点

（一）国家对地方金融监管的总体思路

2003年后半年以来，国家先后修改和出台了一系列金融法律法规，从这些法律、法规、部门规章和改革举措来看，今后一个时期，我国对地方金融机构监管的思路可概括为:重组、改造、退出。

（二）地方金融机构监管的重点

督促地方金融机构制定清晰的发展战略，明确发展路径。目前我区地方金融机构普遍存在经营管理混乱、盲目追求速度和规模、发展状况不尽如人意等问题，很重要的原因就是缺乏清晰的发展战略。根据自身的实际情况，在当前的金融环境下，地方金融机构可以选择“市场化、股权结构多元化、资本化、区域化和国际化”的发展战略。

加快改革步伐，尤其是产权改革、组织体系改革和人事分配制度改革。地方金融机构大多存在地方政府“一股独大”和由此引起的产权不清晰、所有者缺位问题。产权方面的缺陷使得地方金融机构难以建立起完善的法人治理结构，从而使顺畅、高效的市场化运作机制无法建立。因此，地方金融机构应尽快通过组织体系再造，建立起以客户为中心、扁平化设置、市场化运作的组织体系。在人事分配制度上，要尽快打破官本位的激励机制，实行年薪制和岗位工资制，引入期权期股等激励措施，逐步完善考核机制。

实施改造、重组，尽快化解历史风险，增强发展能力。沉重的历史包袱和由此导致的巨大风险隐患成为地方金融机构面临的困难。为此，地方金融机构应抓住当前金融改革步伐加快的有利时机，争取政府支持，通过资产置换、增资扩股、引进境外战略投资者以及地方金融机构之间的联合等方式实施改造和重组，综合化解历史包袱，增强发展后劲。

争取国家，尤其是自治区政府的支持，营造良好的外部政策环境。自治区政府在化解和处置“银广夏”虚假陈述案、伊信公司委托理财案、西北证券风险等地方金融风险方面，可谓竭尽全力，花费了大量的人力、财力，取得了令人满意的效果。从目前来看，宁夏地方金融机构还需要继续争取地方政府的财政扶持，通过各种方式解决历史遗留问题；争取税收优惠，提高呆账准备金。同时，要积极健全覆盖全社会的信用体系，提高全社会的信用水平，打造地方经济与地方金融良性互动的发展平台。此外，那些经营状况较差的地方金融机构应努力争取中央银行专项贷款的支持，为改革和重组赢得时间。

提高资产质量和效益，防范和化解地方金融风险。督促地方金融机构不断完善科学的内部控制制度，对内部组织结构、资金交易风险、金融衍生工具、信贷风险、保险基金风险、证券交易风险等建立安全有效的内部控制系统。对可能出现的风险要有切实可行的防范和处置方案，保证资产安全和社会稳定。

查处金融机构违规违法行为。查处银行、证券、保险机构的违法违规经营活动。取缔非法金融机构和非法变相从事金融业务的活动。打击和制止金融欺诈、操纵证券市场和内幕交易、恶意逃废债务等行为。

（三）地方金融监管的难点

地方政府如何配合协调好“一行三会”对地方金融机构进行有效的管理，是一个难题。随着“一行三会”纵向新金融体制的建立和工、农、中、建四大国有商业银行股份制改革，在地方金融尤其是县域金融发展和管理方面，地方政府开始扮演重要角色，不得不为确保一方金融安全承担“义不容辞”的责任。因此，在目前的金融体制和分业监管体系下，准确把握、明确界定地方政府对地方金融的管理职能，并健全相应的组织机构，对于促进地方金融健康发展、防范和化解地方金融风险意义重大。

六、地方政府的金融管理职能

在我国，近年来地方性金融风险频繁发生，国家对解决和处置这类问题有一个明确的思路和政策，就是“谁的孩子谁抱走” 。由于地方性金融机构与地方政府出资人的背景有着必然的联系，出了风险由地方政府负责理所应当。但是，这里存在一个问题，就是地方政府对地方金融机构没有监管权力，不具有监管主体资格，无法实施有效的管理。监管由中央机构“一行三会”负责，出了问题由地方政府负责，花费了大量的人力、物力和财力，地方政府很被动。这就存在一个权利和义务不对等的问题。正因为如此，2003年以来各地纷纷成立了自己的金融管理机构（金融管理办公室或金融工委），逐步探索对地方金融机构的管理和监督。

与金融有关的工作事项可以归结为三个方面:一是金融监管，二是货币政策，三是金融改革与发展。货币政策的决策权在中央一级，具体由中央银行承担。金融监管、金融改革与发展在中央与地方的分布则基本是均衡的。金融监管具体由“三会”即银监会、证监会和保监会承担，金融改革和发展则有中央政府和地方政府共同承担。但在具体操作上，金融体制改革由“一行三会”牵头组织实施，地方政府配合，并承担地方金融监管改革的领导责任；而对于金融发展，在目前很难说是由哪一个部门具体负责。从以上的分析可以看出，在目前乃至今后一个时期，地方政府的金融管理职能应该是:制定地方金融发展总体规划；指导地方性金融机构改革与发展；推动地方信用体系的建立健全；配合、协调中央驻地方金融监管机构工作；领导各监管机构防范、化解和处置地方系统性金融风险。

近两年各地金融风险频繁发生，直接影响了地方金融、经济和社会的稳定，加之在目前的金融分业监管垂直体制下，在解决某一金融问题的同时往往导致一系列新的金融问题的出现，对这些现象的逐步发现和认识，促使各地地方政府设立自己的金融管理机构。目前全国已有20多个省、市、自治区成立了自己的金融管理机构（如金融办、金融工委等）。我区于2003年1月成立自治区金融管理办公室，应该说是十分必要和及时的有力举措。“一行三会”驻宁分支或派出机构主要关心的是金融监管和货币政策，虽然也为地方金融发展做了不少工作，但毕竟不是其法定和主要任务，在金融发展与金融监管、金融风险防范之间难以兼顾和平衡，尤其是当金融发展与金融监管出现明显的矛盾时，必然自觉不自觉地向金融监管方面倾斜，忽略了地方金融发展，这正是近年来地方金融发展相对于国有商业银行改革和金融创新大大滞后的原因。所以，地方金融管理职能不完全由“一行三会”来兼职行使，有必要由省级政府成立专门的机构来负责。

实际上，真正重要的问题不是成立地方金融管理机构，而是应该赋予地方金融管理机构什么样的职能？就目前情况而言，不仅名称不统一，不规范，更重要的是地方政府管理地方金融的职能定位不符。根据前面的分析，在目前我国的金融监管体制下，地方金融管理机构应该是代表当地政府管理地方金融的职能机构，其职能应界定为:制定区域金融发展战略和规划；防范、化解、处置地方金融风险；服务驻省（市、区）金融机构；与“一行三会”驻省（市、区）机构开展联合监管工作；监督管理地方金融机构；推进企业改制；参与依法审批国有控股、国有参股股份有限公司的设立和股权变更，组织有关部门审批非国有股份有限公司的设立和股权变更；辅导企业上市，推进已上市企业的配股融资、重组工作；协调金融行业协会开展自律性管理工作，指导、管理担保、诚信体系建设工作。

七、几点政策建议

（一）建立健全地方金融监管制度

一是建立地方金融监管联席会议制度。联席会议由地方政府金融管理机构负责召集，“一行三会”等金融监管机构负责人、地方金融企业主要负责人参加，定期召开。其主要职能是沟通信息，分析形势，研究对策，规范管理，解决企业运行中出现的问题，防范和化解金融风险。二是建立地方金融企业考核制度。对地方金融企业的考核指标主要应包括:经营规模、利润、不良资产“降控”等。三是建立地方金融企业风险预警制度。加强对地方金融企业经营运行状况的宏观监测，企业按季度向地方政府上报反映资产负债和损益情况的财务报表。地方金融管理机构配合“一行三会”驻地监管机构做好对地方金融企业经营运行风险的监测与分析，研究制定防范风险的措施。四是建立地方金融企业重大事项报告制度。地方金融企业在制定发展战略和重大改革举措时，特别是涉及股权调整、股份制改造、企业资产整合重组等重大事项，在按照有关规定操作的同时，必须及时向地方政府报告。

（二）完善地方金融机构法人治理结构，加强内控制度建设

一是要督促金融企业董事会按照公司法和金融监管部门有关公司治理的规章履行好职责。二是要切实发挥好金融企业国有股东出资人作用，做好督促考核等工作。三是自治区金融管理办要配合“一行三会”的驻地监管机构做好日常监管。四是要完善金融企业审计制度。五是要建立企业高层管理人员强制休假制度，充分利用强制休假制度，做好金融企业内部稽核或外部审计机构对与休假人员相关的业务的审计工作。

（三）全面推进社会信用体系建设，不断优化全区信用环境

一是要依法加大信息披露力度。在人民银行现有的企业和个人信用信息基础数据库基础上，依法整合工商、税务、公安、人民银行、各金融监管部门掌握的有关企业和个人违规、违法经营、保险诈骗及偷、逃、骗、欠、抗税等信息，建设统一的信息数据库和信息发布平台，及时提供信息服务。二是建立和完善社会信用激励机制。三是强化社会信用惩戒机制。综合运用法律、经济、舆论监督等手段，加强对贷款企业、投保企业的监督。对不讲信用的企业通过新闻媒体予以曝光，让不讲信用者深切地感受到自己失信的成本和代价。四是加快信用中介服务体系建设。五是发挥全区各级政府部门在信用建设中的表率作用，自觉履行贷款、担保和政策性、基金会贷款的偿还义务，在与企业和金融机构的经济交往中，要坚持公平交易，切实避免利用职权侵犯企业和金融机构合法利益的行为，严厉打击用行政权力干预金融机构正常经营活动的行为。

（四）建立地方金融安全网

地方金融安全网主要包括金融风险事前防范的危机预警制度、事中紧急救助以及事后及时化解和处置的制度、措施等。一是要建立危机预警制度。借鉴国外经验，建立以风险资本充足率为基础的快速预警纠偏和风险评级预警制度，对地方金融风险进行全面衡量。在建立风险预警制度的基础上，进行审慎地监管，将金融机构划分为正常机构、问题机构、危机机构，实行分类处置。二是完善最后贷款人制度。三是建立防范和化解地方金融风险的财政风险基金。四是完善损失分摊制度。

（五）加强法治建设，改善地方金融生态环境

一是要发挥政府主导作用。金融生态环境包括经济、社会、文化、法律等诸多相互作用、相互制约的因素，涉及众多单位，是一个复杂的系统性工程，需要全社会的共同努力。要充分利用地方政府的行政资源，组织领导本地区的金融生态建设工作，发挥好第一推动力的作用。二是加强金融生态地方立法工作。加快制定除金融基本制度外的与金融生态环境建设有关的地方性法规、政府规章和其他规范性文件。

（六）转变监管方式，提高监管质量

首先要转变金融监管理念。金融监管重在发现、预警、评估和控制风险，而非仅仅是对风险损失的最后补救。金融监管的效率和生命在于适应金融业发展而变化，不存在一成不变的监管模式。金融监管不能替代金融企业的内部控制和治理。当然，金融监管也不能替代市场约束和社会中介监督，市场约束、中介监督机制和金融监管等共同构成了外部有效监管。其次，加快金融监管手段、方式的现代化。再次，加强对金融企业高管人员的道德风险管理。

（七）加快人才队伍建设

第一，加强金融人力资源建设，全面实施金融人才培养工程。

第二，大力培养复合型金融人才。

第三，努力建立一支专业化的金融监管人才队伍。

第四，借鉴先进的人才培训经验，加速人才培训进程。

课题总负责:戎生灵

策划统稿:张海晏

主　　笔:王生礼　张秉旺

参与研究:张明海　张其度　王格林　慕力焯