城市管理的主体

城市管理的主体

李学锋

谁是城市管理的主体？或者说，谁来管理城市？在世界各国城市管理的实践中，大致分为两类情况:一是一元化的管理主体，即政府成为管理城市的唯一合法机构；二是多元化的管理主体，即除了政府之外，还存在其他管理主体，如企业、市民、社会团体等。前者在发展中国家比较普遍，后者则在发达国家中比较常见。

理解各国城市管理主体的差别和城市管理主体的发展趋势，必须从分析城市管理的性质入手。

一、城市管理是“公共服务”

公共物品是指社会公众可以共享的产品、服务或资源，如国防、公共卫生、道路和电视广播等。任何人增加对这些商品的消费都不会减少其他人所可能得到的消费水平。相对于公共物品而言的私人物品是指具有竞争性和消费排他性的产品、服务或资源，可以理解为日常所消费的一般性商品，绝大多数衣、食、住、行、用、玩的物品和服务都属于私人物品。

城市管理具有公共物品的性质，可以从以下几个方面来判定:

1.对城市管理及产出的消费不具有排他性。所谓商品的排他性是指，商品的生产者或购买者可以很容易地把他人排斥在消费该商品带来的利益之外。公共物品具有消费兼容性和效用共享性，或者说，把他人排斥在公共物品消费外需要花费高额的成本。比如马路上的路灯，甲的使用并不排斥乙或丙或其他人的使用；又如国防，一个国家的国防为所有国民提供服务，但即使是一个逃税人，一旦外敌侵略，同样会受到保护，因为把某个人排除在外或者按照纳税数额的高低来享受保护几乎是不可能的。私人物品具有消费排他性，任何人合法地消费了某件物品，别人就不能消费它。例如，一个苹果，甲吃了乙就没得吃，乙吃了甲便没得吃。一般而言，城市管理不具有排他性，排除他人享用城市管理带来的经济发展、社会进步、环境优美是非常困难的。当然由于城市的承载能力所限，特定城市所能提供的空间受到限制，即只能允许一部分人享用管理带来的成果，否则就会出现所谓的“拥挤”现象，这时竞争性和排他性就凸显出来了。但即使这样，在竞争和排他的方式上也与普通商品存在差异:普通商品通过交易和竞价来实现独占性，保证商品的产权归属和排他消费；而城市则主要通过行政法律手段（如户籍制度、签证制度以及企业的进入限制等）进行排他性消费，尽管一定程度上也会有竞价现象（如城市土地使用权、居民权的买卖等）。

2.城市管理的供给不具有竞争性。如果增加消费一单位商品，生产者必须花费一定的成本多生产一个单位，则该种商品具有竞争性；反之，则具有非竞争性。公共物品的供求具有非竞争性。例如，广播电视台提供的天气预报，花费的成本与我们其中的某个人是否收听关系不大。在供给方面，公共物品通常由政府垄断（私人和企业也可能提供少量公共品，但不构成对政府的竞争力量）；需求方面，人与人之间无须为争夺公共品的消费权而竞争。私用品的供求具有竞争性，供给方面要争夺市场份额；需求方面要竞争消费权，即一人消费增加，其他人消费必然相应减少。由于城市管理的非排他性，城市管理的供给不可能面对一个完全竞争的市场，不可能有无数个供给者，人们一般也不会为了多享用一些“城市管理”成果而去排除他人享用，因为这样做成本高昂。

3.城市管理具有强制性。由于公共产品的正外部性，物品效用不能为消费者所独享，或者消费者独享物品效用的排他成本非常高昂，因此单纯的市场力量通常供给不足。公众消费公共物品的付费通常是通过税收手段强制完成，由财政拨款维持和扩大再生产，消费者不能自由选择。再一次以国防为例，任何人都不能以不需国防保护而拒绝交税；而且一旦国家抵御了外来侵略，每个人都会因此受到保护，即使拒绝这种保护而宁要那种由入侵带来的混乱也不行。私人物品的付费通过市场，实行自由选择、等价交换、自愿付款，通过企业自身资金周转、自我积累和市场融资来维持和扩大再生产。城市管理具有强制性，管理规则一经制定，便确立了其权威地位，任何藐视和违背管理规则的行为都应当受到惩治。

4.城市管理体现了平等性。公共物品效用的分配具有均等化特征，每个人都与其他人一样，无差异地享有同质等量消费的权利。在公共物品面前人人平等，任何人都不能享有比其他人多的效用，更不能独占公共品的消费权。私用品的分配具有非平均性，财富占有量决定消费私人物品数量和质量，任何条件下私用品的分配都不可能是完全平等的。城市管理是针对所有市民或者企业的。从城市管理的“产出”来看，如果管理目标顺利实现，全体市民将共同拥有一个“经济发展、社会进步、环境优美”的城市。

因此，城市管理具有公共物品的性质。同时，由于城市管理并非实物产品，因此，我们称之为“公共服务”。

二、城市政府是城市管理的当然主体

城市政府是城市管理的当然主体，可以从以下两个角度理解:

首先，城市管理的“公共服务”性质决定了城市管理存在明显的“外部效应”。“外部效应”是指某个行为个体的活动是否给社会上其他成员带来影响。“公共服务”具有正外部效应，即“公共服务”的投资效益是外部化、社会化的，投资者、生产者和供给者不能独享，而必须与其他社会成员共享“公共服务”效用。如果由私人或企业提供，必然会出现“免费搭车”，导致市场失灵，也可能给整个城市带来不经济。如企业组建消防队，基于对收益最大化的追求，这支消防队要根据缴费情况提供服务，这样交不起费用的或不交费用的便被排除在外，从而造成火灾的蔓延，社会福利受损。在这类产品的供给上，政府具有绝对优势，它可以通过税收等手段强制居民付费，或者通过补贴等措施激励私人或企业供给。

其次，城市政府是国家在城市的代理人，不但拥有国家所特有的强制力，而且在现代民主国家中，它往往是民主的结果，在理论上它力图谋求全体市民的整体利益和长远利益。这些特性决定了城市政府在城市管理中具有不可比拟的优势:一是可以设定城市发展目标，有效实施目标管理。城市政府通过战略、规划等形式设定城市未来发展的目标，使城市建设和发展朝着既定目标前进。二是可以综合利用经济、法律和行政法规等多种手段规范引导企事业单位的行为和各种社会组织、城市居民的行为，推动城市建设和发展目标的实现。三是可以对城市管理对象进行有效控制，一旦居民和企业被认为背离设定目标，政府可以采取措施进行纠正，保证城市管理向既定目标前进。

正是基于以上原因，当今世界各国城市管理，城市政府都毫无例外地居于城市管理主体地位。

三、企业、市民和第三部门组织是城市管理的重要参与者

城市管理始终是政府行政职能之一，往往被视为一种垄断的“警察权力”。部分学者甚至将城市管理仅仅理解为城市政府的活动。麦林光认为，“城市管理是城市政府保证城市高效运转和建设活动有序进行而采取的必要调控行为，是城市政府的必要职能”。^[1]劳炯基则认为，“城市管理是作为城市管理主体的城市政府，按照特定的目标和管理原则，采用特定的手段和组织形式，对管理对象的运动过程所进行的计划、组织、指挥、控制等各项职能活动的总称”。^[2]

如前所述，城市管理的公共产品性质和政府的特性决定了城市政府的管理主体地位。即市场在城市管理中的失灵是政府管理城市的基本依据。问题的复杂性在于，城市政府并不能在任何时候都能保证城市管理持续有效。

（一）“政府失灵”

在城市管理过程中，政府失灵的现象广泛存在。城市政府实施城市管理，在保持城市社会稳定和经济发展、维护城市公共利益等方面发挥着基础性的作用。但是，由于自身固有的缺陷，政府在城市管理中也带来了一系列的问题，导致管理效率低下，甚至带来严重的官僚主义和腐败问题，这就是所谓的“政府失灵”。

“政府失灵”的原因在于:

1.政府官员作为“经济人”的本质与城市政府作为公共利益的代理人之间存在的偏差。管理城市是政府官员对权力的运用，其动机并不必然代表最广大城市居民的利益，当公共利益与“经济人”利益相矛盾的时候，公共利益将不再是唯一的选择。

2.“寻租”活动的存在。寻租是指对既得利益进行再分配的非生产性活动。当政府垄断城市管理时，政府权力集中和利益扩张的趋势便不可避免，而法制规范的完善总是滞后的，因此在政府权力和法制之间不可避免地存在“寻租”空间。此外，在城市管理过程中还存在非法的“寻租”活动，主要包括行贿受贿、滥用权力、以权谋私等。

3.城市政府的有限理性。市政府的权能是由有限理性的个人行使的，因此市政府的理性也必然是有限的。即使市政府及其官员完全出于对公共利益的维护，但由于其有限理性以及城市公共问题的复杂性，并不能保证其决策总是最优的，更不能保证城市管理总能符合大多数人的根本利益或者长远利益。

（二）城市管理主体的多元化

如同市场失灵求助于政府一样，政府失灵要转而求助于市场，将竞争机制引入城市管理领域。企业必须在竞争中求生存，必须通过竞争谋发展，企业面临的竞争压力是企业管理活动不断创新、保持活力、提高效率的源泉。在城市管理过程中，“竞争最明显的好处是提高效率:即投入少产出多”。^[3]当然，城市管理的效率不能仅仅以最终的结果来衡量，还要通过达成一定的管理目标消耗的成本来衡量。如果达到一定的管理目标消耗较少的成本或者一定的投入能达到更好的目标，则意味着对纳税人（主要是居民和企业）能支出更少或者获得更多的服务。通过竞争者之间多个回合的博弈，能在一定程度上克服城市管理者的有限理性。此外，通过“竞争奖励革新”，^[4]制度创新和技术创新提高管理活动效率和压缩“寻租”空间也可以不断改善城市管理。

在管理城市中引入竞争机制，就必须实行管理主体的多元化。随着城市管理理论的不断发展，从霍华德的田园城市乌托邦，到现代平等主义学者所强调的城市管理应当以社会平等和安全为最高责任可以发现，城市管理理论与实践正越来越关注政府与市民、公共部门与私人部门之间的关系。人们已经认识到，公众不仅是城市管理的承受者，而且应是城市管理权力的主动行使者。因此，将城市管理仅仅理解为城市政府的“专利”是不恰当的。

现代城市的管理要求发挥社会各类主体的作用，建立起政府起主导作用的，有企业、城市居民和第三部门等参与的多元主体模式，形成政府机制、市场机制、社会机制在城市管理上的有机整合。

政府在城市管理中起主导性作用，其作用不应当随着管理主体的多元化而削弱。城市政府应当强调市场化导向和竞争性公共服务导向，注重培养其他主体参与管理的积极性和主动性。在制度建设上，不但要承认公众参与管理的合法性和合理性，而且要探索公众利益诉求的有效程序和途径。在实践上，城市政府可以通过公营部门改制、放权给非政府组织、与非营利性组织或者营利性企业建立合作关系、制定加强公众参与的公共政策等措施来营造多元主体共同管理的局面。

营利性企业在城市管理过程中的作用，主要体现在配合政府提供公共产品和服务、对政府决策产生直接和间接影响等方面。营利性企业的介入不但在一定程度上能克服政府包揽公共事务的传统弊病、提高管理效率，甚至能通过所谓的“政治献金”、“院外集团”的活动对政府官员的任命、政府的决策产生或大或小甚至决定性影响，这一点在西方国家尤为明显。

城市居民是公众参与管理城市的基础。不但可以通过第三部门（包括非政府组织和非营利性组织）影响政府的决策，还可以直接对政府进行批评和建议（如通过市长信箱、听证会等），甚至采取其他方式对政府及政府官员行为进行监督和威慑（如在政府官员选举过程中市民行使投票权、市民通过组织游行示威等方式对政府进行威慑，通过媒体和舆论进行呼吁等方式迫使政府作出或者改变某项决策等）。市民参与城市管理作用的充分发挥，有赖于以下两个方面的条件:

一是市民参与管理的制度建立和完善。当前主要是市民参与管理的程序性法律法规的充实和完善（市民参与管理的权力在多数国家已经得到确认），即在承认市民参与管理城市合法性和必要性的基础上，进一步制定和完善公民参与城市管理的法律程序。目前在中国法律性文件中，市民参与的宪法秩序已基本确立。《中华人民共和国宪法》第2条第3款规定:“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”第27条第2款规定，“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保证同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督”。问题在于，宪法秩序缺乏相应的程序性法律保障，因此市民参与在很大程度上往往流于形式，市民在管理城市中的主体地位并未得到有效体现。参与管理的制度建设滞后于市民参与意愿，会给城市社会带来不稳定因素。^[5]长期以来，中国城市管理中虽然早就提出了“人民城市人民管、人民城市人民建”的口号，但是公众参与的程序，即公众参与城市建设管理的操作规则和具体规则，包括适用范围、参加主体、基本步骤等方面，比较发达国家的理论和实践，还存在诸多的差距。

二是公共社会的成熟程度和组织程度。从欧美发达国家的实践中可以发现，单个市民参与城市管理，对决策层产生影响的成功案例微乎其微，而由个体所组成的团体或利益集团在城市管理中起着不可忽视的作用。第三部门（thirdsector）的成长，即非政府组织和非营利性组织的活跃是公共社会成熟的重要标志。

第三部门组织是指独立于政府、不以营利为目的的社会组织和社会团体，主要包括非政府组织和社会中介组织。第三部门组织在经济上不依赖于政府，从而成为政府和公众之间中介和桥梁，在城市管理中作为公众参与的组织者和代表者发挥作用。例如，行业协会是以同行业企业为主体，依照国家相关法律和政策自愿组成的，非营利性、自律性的行业组织。在市场经济条件下，行业协会是联系政府与企业的桥梁，可以代替政府对企业发挥政策引导、信息沟通、协调服务、生产监督等作用。

多元化的城市管理格局的形成，在宏观层面有利于管理主体之间的相互制衡和相互监督，保证城市管理举措的公正和平等；在微观层面上，有利于吸纳各方意见，平衡多方利益关系。

对多元化管理格局的担心主要在于，由于多方的权衡和博弈，城市管理决策过程将耗费过多成本（包括时间成本和物质成本）。但是，如果将城市管理作为一个整体的过程来看，多元化的管理格局尽管增加了决策成本，但却大大减少了执行成本和失误成本。这主要是由于决策吸取了广大企业、市民和第三部门组织的意见，充分考虑了他们的利益，他们对决策的理解程度、拥护程度大大提高，执行起来阻力自然就小得多。

（三）公众在城市管理中的作用

公众参与城市管理的权利可以具体化为“三权”，即知情权、参与决策权、寻求救济权。

知情权是公众有效行使参与权的前提和基础。公众知情才能避免参与流于形式，才能克服公众与政府和有关当局的信息不对称而导致的参与受阻。个人或组织能够获得有关城市（社区）已经或可能产生重大影响的公共活动信息和资料，对重大决策、公共工程项目有知情权、询问权，政府部门有提供相应信息的义务，才能保证公众参与权的实现。

参与决策权，就是在城市管理中建立保证公众参与的法制程序，程序应该是透明的、可靠的，对公众参与机会贯彻公开、公平、公正的原则。参与决策的权利主要体现在以下两个方面:其一，公众在城市管理目标设定上发挥重要作用。在建设一个什么样的城市问题上，最有发言权的应当是当地的居民和企业。公众可以通过选举自己的代表直接决定城市建设的目标，也可以通过组织社会团体、民间行业协会等，对城市管理提出建议和批评。其二，在城市管理具体实施的过程中，居民和企业对政府的监督与制衡。居民和企业是否执行政府政策措施决定着城市管理目标能否实现。很多情况下，居民和企业的制衡甚至可以迫使政府修正管理措施，如当大部分企业认为政府制定的废气排放标准过于严厉时，政府将面临放宽标准的压力。

寻求救济权，就是公众对决策进行监督，并在必要时能诉诸救济，特别是公众获得有关信息的要求被置之不理、被错误地全部或部分拒绝提供，或者回答不当时，以及遭到其他一切可能或已经受到人身权、财产权侵害时，有权寻求救济的机构和程序。这些机构和程序所提供的救济是免费或低收费的。

（原载《中国CBD》2006年第3期）

【注释】

[1]麦林光:《切实提高城市管理水平的思考》，《特区经济》2002年第2期。

[2]劳炯基:《城市管理经济手段理论机制研究》，《城市问题》1998年第6期。

[3]戴维·奥斯本、特德·盖布勒:《改革政府:企业精神如何改革着公营部门》，上海市政协编译组、东方编译所编译，上海译文出版社，1996年，第58页。

[4]戴维·奥斯本、特德·盖布勒:《改革政府:企业精神如何改革着公营部门》，上海市政协编译组、东方编译所编译，上海译文出版社，1996年，第61页。

[5]亨廷顿、阿尔孟德等西方学者曾提出过“参与危机”，或“参与爆炸”之类的概念，因为随着公众民主意识的觉醒，公众权利的欲望不断增加，但由于公众参与制度比较落后，制度的供给不能满足公众参与以表达利益的需求，当需要表达的利益与“城市整体利益”之间的矛盾激化时，便成为引起不稳定的因素。