城市管理的职能边界

城市管理的职能边界，即城市管理究竟管什么，同样是非常有争议的问题。林德赛的定义比较窄，认为城市管理的任务就是“对必要的基础设施负责”。而范克林克和布莱梅萨对城市管理的定义综合性较强，认为城市管理是“在所有城市参与者的帮助下，兼顾私营部门目标和市民利益，在上级政府为实现经济可持续发展的可能而规定的政策框架下，制定、实施、协调和评估城市发展综合战略的过程”。荷兰城市管理专家迈内·彼得·范戴克也认为城市管理即“协调、整合公共和私人部门的所有行动，其目的是处理城市居民面临的主要问题和打造一个更具竞争力、更公平和可持续发展的城市”。拉比诺维奇（Jonas Rabinovich）对比了“城市管理”与“城市治理”的内涵，认为传统的单一主体的城市管理必然走向主体多元的、更具回应性的“城市治理”。世界银行都市和城市管理项目认为：城市管理应包括的关键内容是政府财政、城市竞争力、提升城市吸引私营部门投资的吸引力、提升就业率、更高效地提供公共服务、环境保护管理等。联合国城市管理项目认为，城市管理的主要任务是制定城市发展战略规划、建立城市各参与主体之间的合作伙伴关系、提供公共服务等。

我国学者借鉴西方城市管理思想，并结合中国社会经济发展的实践，提出了自己的观点。高梅生认为，城市管理是对城市发展和人居环境所进行的控制和治理活动的总称，目的在于满足城市的社会和经济发展要求。陈强和尤建新提出，城市管理是城市政府与公民、第三方机构、企业组织等构成的多元城市主体一起，综合运用行政、经济、法律和教育等手段对城市进行全面综合管理，以最终改善居民生活质量，提高公共福利。连玉明在《城市管理的理论与实践》一书中将城市管理的内容概括为市政、民政、财政、行政，即物、人、钱、事四个方面，其对于城市管理边界的划定值得我们借鉴。张国庆基于公共管理学科的角度，认为城市管理应涉及城市政府管理和公共管理的内外管理两个部分，并从广义和狭义两方面定义城市管理，前者指对包括城市经济、社会和文化在内的对象的管理，后者是对城市公共事业、公用设施和公共事务的管理。

虽然国内诸多学者从不同的角度诠释了何为城市管理，但是总体说来，最为流行的就是城市管理的广义和狭义二分法。狭义城管包括环卫、园林、绿化、城监等管理与控制活动，广义城管是指按照城市市场经济规律，城市政府进行的城市资本营运、城市经营、城市整体运作等经营管理活动，即把城市当作企业那样去经营。

张小明、曾凡飞认为城管应包含三个层面：一是市政、园林、环卫、绿化等日常的城市管理，即通常所说的“小城管”；二是社区建设、社会管理；三是开发、经营和发展城市经济。也有学者认为广义的城市管理可直接理解为城市政府对城市行政辖区内一切人、事、物的管理，包括政治、经济、社会、文化各个领域。

然而，鉴于城市管理实际运行情况，一些学者并不赞同将广义的城市管理作为开展城市管理工作的职能边界。这是因为政治、经济、社会、文化这些在基础设施平台上开展的活动是城市的衍生功能，都有专门的管理部门，因而不应再纳入城市管理范畴。正如住建部政策研究中心城市建设与管理研究处翟宝辉所说，“城管应该有所为有所不为，城管不是什么都要管”，城市管理主要是维持基础功能的正常发挥，保证城市公共空间有序协调；中国城市管理体制及其机制研究课题组也认为“城管应当管也只能管城市基础功能和城市公共空间，而衍生功能即人类各种政治、经济、社会活动，则不应当由城管去管理”。

2.2.1西方国家城市政府的管理职能及其演变

西方发达国家的工业化进程远远早于发展中国家，其城市化进程现已趋于稳定。从城市化初期到当前的高度城市化阶段，西方国家的城市管理职能随着城市化进程的推进而不断演变。

1.西方国家城市管理产生的历史背景

在城市还未能成为人口聚集地和经济中心的古代社会，政府机构没有明显的专业分工，地方官吏管理着政府驻地及所辖乡村的一切军政事务，其管理体制是“城乡合治”。真正意义上的“城市管理”产生于中世纪的欧洲，此时城乡差异逐步显现，城市日渐成为经济政治中心。近代，由于城市的功能和地位不断增强，城市管理对象日益复杂，迫切需要政府机构加强职能分工，由此诞生了传统意义上的城市管理模式。这一模式的特点是：建立庞大的官僚机构对城市社会和经济实施全面控制和管理，城市政府是城市管理的唯一主体，管理制度中融入了民主制、代议制等权力制约机制。

2.西方国家城市政府的主要职能

西方国家的城市管理多数是狭义上的城市管理，又称“市政管理”，即城市政府对城市公共事业、公用设施及公共事务进行的相关管理活动，政府基本上不直接介入经济社会主体的运行，充分体现出“大社会、小政府”的管理格局。具体的管理内容主要有：（1）城市资产管理：政府一般不直接参与城市资产的运营，而是通过设立城市资产经营公司，运用市场手段来具体运作；（2）城市建设融资：以美国为例，通过利用资本市场的市政债券来融资，既缓解了城市基础设施建设中的资金不足，又加强了市民在城市管理过程中的参与；（3）城市规划：城市规划是西方国家城市管理职能的重要组成部分，受到城市政府的高度重视。规划前要求对城市进行详细的分析和定位，充分考虑人文、地理、资源、经济等各方面的因素，以期作出最合理的城市规划设计，在城市规划的过程中，往往会有许多技术力量雄厚的咨询服务公司和开发公司，包括城市规划专家、经济学家、社会学家、银行家和法律顾问等都一系列专业人士参与其中，各领域专家的参与提高了城市规划的科学性、可行性、前瞻性。

3.西方国家城市管理边界的演变——以英国为例

西方发达国家的城市政府一般不参与中央政府对宏观经济的调控，基本上不具有管理城市经济的职能。城市的规划、建设和管理，是西方国家城市政府的首要和主要职能，其目的是为企业生产和居民生活创造一个良好的外部环境，其他方面的职能和机构设置则比较精简。本节以英国的城市化进程为背景，通过对其城市管理体制机制演变过程中面临的问题以及应对措施进行分析，进而归纳、总结出西方发达国家城市管理体制演变的一般规律，探讨其对我国城市管理体制建设的启示。

英国是城市化程度较高的国家，英国城市以秩序井然、环境整洁而闻名于世，但其城市化发展道路并非一帆风顺。英国是世界上最早开始工业化的国家，也是城市化起步最早的国家。虽然这一时期英国的新兴工业城市不断涌现，城市化迅速推进，但也催生了城市生态环境和社会环境日益恶化等一系列“城市病”，包括伦敦这样的大城市也曾出现过街道脏乱、疾病肆虐、贫民窟遍地、犯罪率居高不下等严重的城市问题。

早期的英国政府一直信奉“管得最少的政府是最好的政府”的信条，充当自由资本主义经济发展的“守夜人”，相应的，英国城市管理部门也很少，管理内容笼统单一。直到18世纪末19世纪初，城市中才开始出现负责道路、治安、街灯、公共卫生和其他市政工程的机构。由于当时并未建立垃圾清扫制度，垃圾粪便随意堆放；工人居住的住宅区不具备任何排水设施，住房和地下室常常积满了水，即使是有排水沟，其中流淌的污水也充斥着各种化学污染物的怪味；街道狭窄拥堵，建筑物恶俗且杂乱无章，城市建设毫无规划可言，绿化更是无从谈起。由于英国政府对城市疏于管理，使城市发展的自发性大于自觉性，城市各功能区域划分不合理，工业用地与住宅用地混杂在一起，城市基础设施缺失，贫民窟蔓延，卫生条件极差，导致大量难以解决的城市问题，工业化快速发展的城市成为了疾病与灾难的多发地，1865—1973年间，英国首都伦敦共发生了十多次烟雾事件，造成大量市民因呼吸道疾病而丧生。

英国城市化过程中出现的人口密集、交通发展相对滞后、公共卫生问题、基础设施建设等一系列问题的解决，需要政府对城市的发展进行合理规划，而此时城市政府的公共服务职能缺位、城市生活质量的低劣引起了民众对政府的严重不满，促使英国政府开始从消极无为转向积极作为，重新拾起“纠正社会和经济的弊病”这一“政府的职责”，以便应对城市化进程中出现的各种社会问题。此后，英国政府开始了大量城市管理立法工作，涉及城市管理中土地、规划、住宅、绿地、卫生、供水、环保等多个领域，立法数量繁多而严密，构成了健全的城市管理法律网络体系。19世纪中后期，政府通过颁布实施包括《河道法令》、《公共卫生法》、《首都管理法案》、《消除污害法案》在内的一系列法律政策，建立首都工务委员会，设立城镇卫生委员会等手段来治理日益严重的环境问题，针对城市供水、排水、街道房屋管理、垃圾清理、污水和废水集中处理等方面进行法制化管理。1909，英国通过了第一部涉及城市规划的法律，此时，城市规划正式成为政府的一项职能。

此后，城市政府对城市的管理不再局限于核心公共职能领域，而是包括了所有的公共产品甚至是部分私人产品的提供，如邮政、电讯、煤气、电力、基础设施等，同时也对城市物质环境进行了更为广泛的管理。如英国在二战后出现了“正式的城市体系”这一概念，指那些与生产、供应、管理和规范用于集体消费的公共物品与服务（包括土地、道路、下水道、饮用水、电、煤气等，也包括了规划、警察、消防、卫生、教育、住房和社会福利）有关的组织机构，主要是政府部门和国营组织。

然而进入20世纪70年代以后，政府这种大包大揽的做法越来越不适应城市发展的实践，备受诟病。伴随着新公共管理运动开始在西方兴起，西方国家相继开展了大规模的市场化、私有化改革，政府陆续不断地从一些具体的操作领域退出。1988年，英国颁布《地方政府法》，以法的形式规定6种基本市政服务必须经过竞争性招标来安排，主要包括生活垃圾收集、街道清洁、公共建筑清扫、车辆保养维修、地面维护和饮食服务等。

公众参与从另一个层面上逐步改变着政府的城市管理方式。20世纪50年代后，城市更新运动的失败以及郊区化问题得不到及时解决成为公民参与意识复苏的起因，政府开始逐步发动公民参与城市管理，提高了城市管理立法的科学性与民主性，也保障了政府的公信力与政策执行的有效性。随后，英国城市管理开始了以社区居民为参与主体的社区自治，采取了多种措施扶持社区自治组织的发展。20世纪70年代以来，英国政府倡导“赋权社区”理念，发动社区居民积极参与有关的政策制定与实施。

2.2.2我国城市政府的管理职能及其演变

改革开放30多年来，我国政府的城市管理职能，经历了管理机制不断健全、社会管理和公共服务职能不断加强以及公众参与不断深化的过程，在职能履行方式上，实现了由单纯依靠行政手段向综合运用经济手段、法律手段和必要的行政手段的逐步转变。

计划经济时期，我国城市政府管理的特点是对经济社会发展实行直接控制，国家对社会生活的各方面进行全面细致的管理，其直接后果就是政府机关的膨胀和社会的萎缩。从某种程度上说，国家就是社会，政府包办一切。

我国的城市管理体制真正开始形成是在改革开放之后。随着改革开放的深入，出于发展经济、改善人民生活的迫切需要，政府职能的转变首先从经济职能的转变破题，由传统的计划经济逐步过渡到以市场为资源配置基础性方式的市场经济。相应地，政府职能也逐步转变，社会管理职能逐步增强。

1986年，我国重新调整并强化了城市的建设职能。然而，城乡建设委员会的工作职能基本上集中在城市建设上，城市规划和城市管理基本不受重视。城市管理权限主要集中在市一级，实行以条条为主的管理模式，市级政府作为管理主体，掌握了主要的资源和权力。随着改革开发的推进，市政府集权的管理体制得到了改善，市政府逐步向区政府放权，扩大了区级政府的行政管理权限，并在区一级对口设立了相应机构，界定了市、区两级的职责权限和分工，逐步实行“条块结合”的管理模式。

到了20世纪90年代，随着《城市规划法》的颁布与实施，城市规划的职能得到凸显和明确，很多地市把规划职能从建设部门中独立出来，强调了规划在城市建设中的龙头作用。自此我国城市管理的职能开始丰富，城市管理体制改革稳步推进。

1995年，随着上海市率先试行“两级政府，三级管理”体制，我国城市在市、区、街道体制上，逐渐形成并日益完善了“两级政府、三级管理”的城市管理体制框架。这一管理体制的核心是管理重心下移，加强和充实街道办事处的权限和职能，强化街道的平台作用，相应地减少市、区两级政府的具体管理职责。

这一时期，随着城市管理体制改革的推进，我国城市管理也逐渐步入法制化轨道，颁布了大量的城市管理法规，使城市管理有法可依。如：2000年颁发的《国务院办公厅关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知》、2002年颁发的《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》等。在这些政策法规的指导下，一些城市成立了具有相对集中处罚权的综合行政执法局、城管支队、城管监察、城管警察等新的城市管理执法部门，从而提高了城市管理水平，推动了城市管理体制的创新。

虽然我国城市管理体制还存在着政企不分，纵向分权不合理、责权利不匹配，城市规划、建设和管理相脱节，社区建设不完善，法制化程度不够等诸多缺点，但是我国城市管理体制在短短20多年的发展中日臻完善。2010年前后，伴随着我国政府机构大部制改革的推进，城市管理部门也进行了相应的改革，很多城市进一步梳理了城市管理职责，重新组合了城市管理机构，推进城市管理向综合性管理方向迈进。

由于我国地域辽阔，不同的城市有着不同的地域文化，所以在城市管理体制演进过程中，很多城市进行了不同的探索，形成了各自的管理特色，如青岛市的城市经营理念、杭州市“民主促民生”活动等都取得了可喜的成绩，提升了城市的品牌。

青岛的城市经营

青岛的城市管理模式鲜明地表现出城市经营的理念。青岛是在国内较早进行经营城市探索的城市之一，围绕全方位经营城市，大处着眼，小处着手，先易后难，逐个破题，进行了一系列的探索。近年来，青岛更是致力于打造市政服务品牌，建设品牌城市，创出首个“市政公用服务品牌群”，包括自来水集团的“润万家”、燃气集团的“能泽万家”、热电集团的“暖到家”、排水单位的“惠万家”以及收费服务中心的“益万家”和固体废弃物处置公司的“洁万家”，这六个行业由12319服务热线联结，共同组成了“一线连万家”服务品牌群。当前，青岛市在公用系统已经形成了“多元化投资、综合性经营、资本化运作、科学化处理、集团式发展、名牌化服务”的大格局，建立了更多依靠市场而不是依靠市长的新型运行机制。

杭州城市管理的“民主促民生”活动

在管理特色上，杭州的城市管理突出了民主参与的特点，即“民主促民生”的城市管理模式。2007年底，中共杭州市委十届三次全会把“民生民主”列入工作重点，到了2008年，杭州市委则将“民主促民生”活动确定为五大专项活动之一，纳入市直部门领导班子综合考评目标，形成“四问四权”的工作机制（即：办不办，问情于民；办什么，问需于民；怎么办，问计于民；办得怎样，问绩于民），落实市民群众的知情权、参与权、选择权、监督权。可以说，近十年来，杭州市都在积极倡导“民主促民生”的城市管理模式，并在实践中取得了良好的效果。

杭州市的“民主促民生”城市管理模式还体现在创新管理主体，把推进民主管理渗透到城市管理的方方面面，引导群众实现自我管理。当前，杭州市组建了城管执法志愿者队伍（已超万人），配合管理部门和执法人员对违法现象进行文明劝导。如在西湖区，之江管委会组建了城管执法“市民劝说团”，参加者主要为街道、社区工作人员、城管执法队员和热心市民，主要针对辖区内无证流动贩卖等不文明行为进行劝导，开展“让群众教育群众”的文明志愿活动。可见，杭州市的城市管理模式突出了公众参与的导向，是对现代城市管理向参与式治理转变的有效回应。

资料来源：根据杭州市政府网站资料整理。