国外城市管理经验

六、国外城市管理经验

目前，城市已经成为人类社会的政治、经济和文化中心，在城市快速发展的同时，城市管理中出现了许多不如人意的问题，例如环境污染、交通拥挤、乱拆乱建、公平缺失等等，这些直接影响了城市的发展进程。目前，兰州正处于城市化的快速发展过程中，特别是“产业转型”等战略提出后，城市化进程面临的时空环境更加复杂，对兰州市的城市管理也提出了新的挑战。由于发达国家城市化起步较早，在城市管理方面积累了一定经验，形成了较为成熟的城市管理模式，因此，借鉴他们的成功经验，来指导甘肃的城市管理，进而完善城市管理模式，有着重要的现实意义。在探索城市管理的实践中,尽管西方各国并不存在固定的模式,但从总体而言，呈现出了三个方面的现代化大趋势:人文管理趋势。从20世纪80年代开始，城市管理向更加人性化方向发展。城市树立以人为本的管理思想，人既是管理的出发点，又是管理的落脚点。现代城市管理以人的自我控制、自查自律为管理的主要手段，是一种具有现代管理意识和人文精神的管理，人性化的管理，它依靠思想文化的灌输，价值观念的认同，感情的互动和良好风气的熏陶。科技管理趋势。科技的发展将提高城市管理的科学性，为城市的科技化管理模式提供了重要条件;信息化也将带来城市各方面管理的科学化。20世纪80年代以来，发达国家普遍将信息和网络技术作为现代城市管理的重要手段。民主、法制管理趋势。民主制度与法制建设不可分割。市民对城市管理的参与可以更新城市管理的观念，参与某些重大事项的决策讨论，建立市民新的价值取向，以及用现代城市文明准则规范市民的行为方式，有利于提高城市管理的效率。城市管理模式法制化也是现代城市管理模式的重要趋势，随着法制化进程加深，城市管理的法制化必然成为城市管理模式的重中之重。由于法制有强制性、规范性和稳定作用，它能起到行政手段、经济方法起不到的特殊作用。城市管理涉及面广，许多内容交织交叉，需要运用法律的手段加以规范，通过制订全国性或地方性的法律法规和规章，明确城市管理各部门的职责、权限与范围。

1．国外城市管理中值得甘肃省借鉴的先进模式和经验

发达国家城市管理模式差异性突出，由于各个国家每个城市具体情况的不同，形成了不同的城市管理模式。

（1）日本的市长议会制模式

日本的政府组织体制实行“都道府县”和“市盯村”两级制。都、道、府、县是同一级行政单位，全国共划分为一都一道二府四十三县。“市盯村”是设在都道府县内的基层组织。以东京为例，东京都的政府机构分为决议机关(都议会)和执行机关(都知事、行政委员会及所辖各局)。其中地方运营企业(交通局、水道局、下水道局)和消防厅在知事的管理下有一定的独立权力和地位。东京都议会由东京都居民直接选举出的议员组成，任期4年,议长从议员中选出,负责主持议会并对外代表都议会发表意见、接受评议。都议会具有制定或修改、废除条例、决定批准预算的决议权，以及对选举委员会的选举权、副知事的任命等同意权,还代表东京都人民检查执行机关的事务工作、执行决议的情况。除都议会外,区、市、町、村也有由居民直接选出的各级议会,决定本地区的重大事项和制定本地区条例。东京都的行政长官是都知事,由居民选举产生,任期4年。当东京都以及都内区、市、町、村的行政长官与议会议员发生意见分歧无法统一时,以区域内公民投票公决形式裁决，争执双方均要服从民意。此外，当代日本城市管理的一个重要特征是“日本城市微观管理中社区组织的职能日益强大，不少城市正在出现‘以社区为依托的趋势”，居民组织作为最重要的社区组织，几乎遍布全国的每个社区，日语中把这种居民组织称为盯内会或自治会。盯内会由地方政府批准设立，其主要职责是预防犯罪和灾害，信息服务，公众保健，促进邻里和睦等。地方政府，盯内会，居民三者之间的互动运作机制促进了社区组织的发展，日本社区组织的经验值得我们借鉴。该模式的特征是市议会和市长共同负责市政，共同行使市的权力。市议会是市的立法机关，行使立法权和监督权。市长是市的最高行政长官，掌握行政大权。市议会由城市选民选举产生。美国、日本、法国、意大利、澳大利亚和德国的一些城市采用此模式。城市管理实现法制化

（2）英国的议会委员制模式

英国的每个城市都设有自己的议会，市议会是政治权力中心，议会行使立法权，议会内部又设置若干行政委员会行使其职权，是典型的“议行合一”体制。英国的城市议会一般由所在城市的市民选举产生议员组成，任期四年，每两年改选其中的1/3。市长可以从议员中产生，也可以是名誉参议员，其任期一年，可以连选连任。市长是名誉性的，其权力有限，一般负责主持议会，出席礼仪性活动。英国的市议会委员会有常设委员会、临时委员会、法定委员会和联合委员会等几种。常设委员会负责城市的日常事务，如公用事业、环境卫生和教育等。临时委员会负责临时性的事务，一旦事务结束，该委员会也被解散。法定委员会是根据有关法律必须设立的处理特定事务的委员会，如。财政、消防等方面的委员会。联合委员会是因处理跨地区的事务而由两地或多个地区议会共同组建的委员会，如公路或河流方面的委员。该模式的特征是议会由所在的城市选民选举产生，掌握立法大权。而行政权则由市议员组成的各种委员行使。事实上，市议会也是市政府，它集立法权和行政权于一身。市长由市议会从议员中选举产生，同时担任议长，市长没有实权，只是虚位。英国以及北欧的瑞典、丹麦、芬兰的城市大多采用此种体制。

（3）加拿大的市经理制其特点是:市议会由议员若干人组成，负责决定市政方针，行政方面的工作由市议会聘请市经理负责。市议会如同商业团体的董事会，负责制定业务政策，市经理等于公司的经理，有权管理一切行政并任免各部门负责人及职员。这种管理体制在美国、加拿大50万人口以下的中小城市盛行。

（4）韩国的市行政长制

20世纪中叶在美国出现，即市长由选民选举产生，为一市的统治领袖，在市长之下设一个市行政长，协助市长处理市行政事务，但市行政长只有协调各部门工作的权力，而不能监督人事、法律及预算等重大事宜，实际上是管理顾问口。根据美国市政年鉴统计表明，20世纪中后期美国中小城市中的管理组织模式趋向分散多元化，而人口规模在50万人以上的大城市中80%以上实行的是市长议会制，在欧洲也是如此。而一些亚洲国家如韩国也采用了此类城市管理模式。小摊已经形成一种“道路文化”一提起小摊，韩国人会津津乐道地说起路边的小吃。韩国MBC电视台甚至将小摊称之为一种“道路文化”。韩国政府对路边小摊的管理总体上采用区域管理的办法。即政府将市区划分为三类：第一类是“绝对禁止区域”，指摆摊造成通行不便，严重影响市容的地区。主要包括主干道、火车站、汽车站、广场、人行道和车道不区分的辅助干线道路等区域。第二类是“相对禁止区域”，指妨碍城市美观等危害程度较小的地区，在这里对摊位的规模、摆摊的时间和经营范围有一定的限制，对申请在此摆摊要严加管理。第三类是“诱导区域”，一般包括和住宅区分离的城市中心外围的空地、车辆通行很少的河溪两侧道路、经过长时间形成的传统市场内的道路。政府一般允许在这些地方摆摊设点，但对营业时间和经营范围也有限制。区域和时间划分清楚不仅有利于执法部门区别对待，也有利于摆摊设点者自觉遵守。

（5）新加坡的城市管理模式

作为城市管理的成功典范，新加坡成了国际公认的“花园城市”，形成了一套比较成熟和完善的城市管理模式和方法、规划、建设和管理相分离“建管分离”是城市管理的一个重要原则，新加坡在这方面做得十分成功。该国的城市规划、建设、管理分别由不同的相互独立的部门承担。城市的总体规划由城市重建局负责，城市管理职能则主要是由市镇理事会行使。各部门之间除了定期进行交流外，一般相互不干涉各自的职权范围，权责明确，便于城市管理规范化进行。新加坡城市管理最大的特点就是完全法制化的管理，这也是它成功的最重要经验。首先建立一套完备的城市管理法规体系，同时，城市管理的执法力度很大，“严”字当头。另外，还拥有一支素质精良的法纪监督稽查队伍和遍及社会各阶层的群众监控网络。新加坡政府认为法制化的管理只能“治标”，要真正“治本”需要从根本上减少城市环境的破坏行为，这就要依赖于广泛的宣传教育。因此，政府不断以各种形式对其居民进行城市管理方面的宣传教育，使他们从思想上认识到遵守各项法律规章、维护城市环境的重要性。新加坡城市管理的主要负责机构—市镇理事会，把居民、城市管理中的承包商、基层领袖和政府部门都看作是自己的合作伙伴，始终保持着有效的沟通。市镇理事会定期与建屋局、环境发展部等相关的政府部门举行会谈，通过宣传海报、布条、教育手册以及主办大型的活动来教育居民，同时还通过与基层领袖的定期会面以了解居民的问题和需求。新加坡城市重建局、建屋发展局、公园及康乐局、市镇理事会等公用事业局的工作人员每天巡视公园、绿地、街道等，对有损坏或者不合要求的地方及时进行整治。新加坡的总理也对环境卫生、绿化及整个城市的管理工作十分重视，经常亲自上街巡视，亲自检查。因此，政府官员的重视保证了新加坡城市管理工作的有效开展。

【注释】

[1]许崇德，皮纯协主编：《新中国行政法学研究综述》，293页，北京，法律出版社，1991。

[2]罗豪才，应松年．行政法学[M]．北京：中国政法大学出版社，1989：133．

[3]杨惠基．行政执法概论[M]．上海：上海大学出版社，1989年：1-3．

[4][22]参见《关于清理整顿行政执法队伍实行综合行政执法试点工作的意见》（国发[2002]56号）．

[5][23]参见《关于清理整顿行政执法队伍实行综合行政执法试点工作的意见》（国发[2002]56号

[6]王亮才：《中国城市建设与管理法律实务》，法律出版社，第99页。

[7][31]秦甫．城市管理行政执法手册[M]．北京：中国建筑工业出版社，2004：33．

[8]赵德关：《城市管理综合执法的现状及展望》，《城市管理》，2005年第3期，第67页。

[9]邹德浩：《管理小摊贩各国寻良策》，新华网，2006年10月28日。