科学构建财政监督新机制的思考与对策

四川省新津县财政局　冯元昌

财政监督机制就是依据国家有关财政法规政策，通过一定的程序和采取必要的方式、手段，对单位财政财务活动的规范性、安全性和有效性进行监督，对违规违法行为进行查处，以保障国家财经法规政策的正确贯彻实施。在市场经济条件下，随着财政职能的转变和财政改革的深入，对财政监督工作也就提出了新的课题和要求。为此，如何建立健全与之相适应的财政监督新机制，是一项亟待研究解决的重大课题，下面，笔者就此问题进行探讨研究。

一、建立健全财政监督新机制的重要性

思想是行动的先导。建立科学的、反应灵敏的、涵盖面广的财政监督新机制，是顺应新形势的需要，也是按照财政监督发展规律的一个重大举措。

(一)建立健全财政监督机制是全面落实科学发展观、促进构建和谐社会的需要。构建社会主义和谐社会是我们党从建设小康社会的全局出发提出的一项重大任务。公共财政作为重要社会财力保障，在构建和谐社会的伟大工程中担负着致力于市场机制和谐、经济运行和谐、社会发展和谐等重要使命。切实履行这一使命，需要公共财政在促进经济增长、促进“五个统筹”、促进财政管理效率的提高等发挥更大的作用，这就客观上要求必须强化财政监督，以确保公共财政致力于和谐社会建设目标的全面实现。从另一方面看，公共财政致力于和谐社会建设和落实科学发展观，也为新时期财政监督在理念、内容、方式等方面提出了更新更高的要求。通过建立健全财政监督机制，逐步形成预算编制、执行和监督相互分离、相互制约的财政运行机制，使财政监督贯穿于财政运行的各个环节，实现财政管理的动态全程监控，充分发挥财政监督在推进市场经济体制的完善、整顿和规范市场经济秩序、确保财政宏观政策执行、提高财政资金使用效益等方面的积极作用。

(二)建立健全财政监督机制是切实加强公共财政管理、促进公共财政体制建设的需要。建立社会主义公共财政体制，是当前乃至今后一段时期我国财政改革的主要目标。近几年，虽然各项财政改革取得了很大成效，改革的成效也逐步显现。但国家所要构建的公共财政的现实基础还比较薄弱，财税管理还存在诸多问题，一些部门和单位争项目、轻管理的意识和行为仍然较为突出。而且随着各项财政改革的深入，改革遇到的新情况新问题越来越多，改革的难度也会越来越大。如果不注意加强财政监督和规范财政管理，不注意及时处理各种矛盾和纠正各种违规违纪问题，各项改革的措施就可能走样、变形，以致影响整个公共财政体制的建设。因此说，财政改革越深入，财政监督和管理越需加强。

(三)建立健全财政监督机制是财政监督全面协调发展、促进提高财政监督能力的需要。过去，财政监督在确保财税政策执行、推进财政改革、整顿和规范市场经济秩序、查处财政违规违纪问题、保障财政正常运行以及国家宏观调控措施的顺利实施等方面做了大量的工作，发挥了重要作用，取得了很大成效，但与全面加强财政监督能力的要求相比，目前财政监督仍然还存在着与财政管理融合不够紧密、监督能力与质量有待提高、监督工作发展不平衡等矛盾和问题，根本的一条就是财政监督机制还不健全完善。因此，只有通过建立健全财政监督机制，把财政监督作为一个环节、一个组成部分，设计到财政运行过程之中，根植到财政管理当中，才能促进和确保财政监督的全面协调发展。

(四)建立健全财政监督机制是严肃财经纪律，从源头上、制度上预防和惩治腐败行为的需要。党中央、国务院非常重视从源头上治理腐败。中共中央在印发《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》中明确指出:“加强对财政资金运行的监督，健全公共财政体制，规范财政资金分配行为。监督检查部门预算、国库集中收付制度、政府采购和收支两条线管理的落实情况。”2007年3月，温家宝总理在国务院廉政工作会议上又指出:“完善预算编制、执行的制衡机制，强化对预算执行的监控。”从这个角度上讲，建立健全财政监督机制，集中体现了对政府各预算部门财政事务方面所拥有的自由裁量权的监督和制约，对于加强对公共权力的监督和制约，从财政源头上防范腐败行为必将发挥重要作用。

二、现行财政监督机制存在的问题

(一)思想认识不到位。由于受传统思维方式的影响，少数财政部门，对财政监督工作的认识跟不上形势发展的要求，以老眼光看待新问题，监督意识不强，自觉性不足，积极性不高，总把财政监督工作当成可有可无、可大可小的软性任务，装装门面，走走过场，应付了事，甚至从主观上给财政监督工作设置障碍。

(二)监督与管理相脱节。目前财政业务部门尚未与财政监督机构建立规范、畅通的沟通方式和联系机制，在实施监督检查时，从监督范围来看，主要对个别财政专项资金使用情况进行检查，对预算编制、预算执行等情况监督缺位，存在监督盲点;从过程环节来看，只侧重于事后检查，事前审核、事中监督相对弱化;从监督方式、手段来看，主要采取集中性、突出性的专项检查方式，通过账簿账表查找问题，检查方式过于单一。由于监督与管理相脱节，监督机构无法对财政财务运行情况进行同步监察督导，致使很多监督检查流于形式，缺乏时效性、准确性和权威性。

(三)机构队伍建设与职能不匹配。机构建设是开展财政监督工作的重要载体，干部队伍建设是做好财政监督工作的重要保证。尤其是在及少数地方在财政监督机构设置上不很重视，“空壳”运行，职能不清，力量单薄，兼职较多，这在很大程度上影响了财政监督检查工作的正常有效开展。

(四)监督处理手段尚未完全转型。监督的权威性和威慑力来源其处理力度和实施效果。长期以来，由于形成了监督检查对事不对人的思维定势和习惯，检查处理以经济处罚为主，且多针对单位。而从单位尤其是从行政事业单位违规违纪类型分析，真正属于财务会计处理上的问题属于少数，重点和实质在于部门、单位领导行政决策、行政行为的违规违纪，如擅自立项收取基金，擅自改变收费项目的范围、标准、对象和期限，坐收坐支应当上缴的财政收入，截留挪用财政专项资金，乱发奖金补贴等。对这种行政违规违纪行为，如果只简单采用经济处罚手段，而不对违规违纪责任人进行行政责任追究，则难以发挥监督制约的震慑作用。

(五)监督立法比较滞后。建国以来，尤其是进入上世纪的九十年代以来，财政立法取得了显著成绩，相继颁布了《预算法》、《会计法》、《税收征管法》、《政府采购法》、等一批法律法规，使财政运行中一些重大领域基本做到了有法可依，为促进市场经济建设和深化财政制度改革，发挥了重要作用。但相对而言，财政监督立法则比较滞后，迄今尚无一部完整的、具有权威性的对财政监督职能、内容、手段等方面作出专门规定的法律。一直以来各级财政部门开展财政监督工作，主要依据国务院颁布的《财政违法行为处罚处分条例》和财政部制发的《财政检查工作规则》等规章、规范性文件来进行，因而在执法上存在着尺度偏松、手段偏软等问题，严重影响着财政监督的权威性和成效。

三、建立健全财政监督新机制的思考与对策

随着财政改革的深入以及公共财政体制框架的初步建立，财政监督工作在新形势下的重要性越来越强，要求也越来越高。因此，建立健全适应市场经济的财政监督机制就必须在机制创建、配套措施等方面都要有新的提高。近年来，四川省新津县财政局在财政监督管理机制方面做了认真的探索和创新。

(一)突出重点，构建财政监督新机制。建立健全财政监督机制就是要围绕财政管理改革目标，以“预算——执行——监督”财政运行机制为主线，重点建立起财政预算编制监督、预算执行监督，并将预算执行监督检查结果反馈到预算管理的财政监督机制，实现财政监督经常化、制度化和规范化。

一是建立预算编制监督机制，提高预算管理水平。财政监督专职机构对预算编制的监督，在于监测预算单位基本情况及其上报预算的真实性和完整性，监督财政预算编制职能机构行使分配权力的公正性与合理性。通过对预算编制的监督，剔除水分，减少随意性，提高透明度，确保部门预算的科学与合理。按照我国预算“两上、两下”编制的程序，各部门根据部门预算收支建议计划分别报送财政业务机构和监督专职机构，财政监督专职机构对各部门上报的部门预算收支建议计划进行审核。在财政部门业务机构审查后，财政监督专职机构根据审核情况，对财政部门业务机构审核结果签署意见后，由财政预算机构核定部门预算控制指标，并将部门预算控制指标核定情况报监督专职机构审核签署意见后下达;各部门根据财政部门核定的预算控制指标编制部门预算(草案)，分别报财政预算、业务机构和监督专职机构共同审核。财政部门审核汇总后报人代会审查批准;财政预算机构根据人代会批准的预算批复各部门，同时抄送财政监督专职机构，以便对预算执行过程进行监督;对于预算执行过程中的指标追加，报财政监督专职机构审核后方可办理。

二是建立财政收入监督机制，确保财政收入的稳定增长。对财政收入的监督，就是对税收收入征收机关和非税收入收缴部门征管质量的监督，防止财政收入流失，实现应收尽收。对税收收入监督的主要内容包括:征收范围是否全面;征收对象和税率的确定是否符合规定，有无违反规定减免税收、随意多征、少征、缓征、不征的行为;征收的税款入库是否及时，上缴预算级次是否正确。对非税收入监督的主要内容包括:非税收入收费立项、范围、标准是否符合规定;非税收入是否纳入预算管理，没有纳入预算管理的，是否纳入财政专户实行“收支两条线”管理;非税收入有无被截留、挪用、坐收坐支情况。财政收入监督机制由日常监督机制、专项检查机制和分析报告机制组成。因此，近年来，从加强三方面的工作入手，抓收入监督机制的创新。

首先，加强对财政收入的日常监督。一是财政监督专职机构与税收征管机关、非税收缴部门、国库部门建立了工作联系制度，有关部门及时报送有关税收收入、出口退税和免抵退税、收入入库计划和完成情况报表及说明材料、非税收入收缴情况;建立收入信息库，随时掌握财政收入动态情况和影响因素。信息库按税种、地区、计划完成进度、增减比例情况，重点税源户的纳税情况、经营情况和财务状况，非税收入项目、范围、标准等情况;二是建立收入对账制度。与税收征收机关和纳税专户、非税执收单位和征缴部门、国库部门、财政专户代理银行等进行对账，财政收入对账制度是实现日常监管的一项重要措施;三是建立财政收入退库审批制度。做好增值税、企业所得税和其他税费的退库审批工作;规范审批程序、审批权限，明确审核责任;关注年终突击退库。

其次，加强财政收入的专项检查。财政监督专职机构认真围绕社会经济发展中涉及财政收入的重点、热点问题及日常监管中发现的问题，有计划有重点地开展专项检查。主要检查税收征管部门在征收过程中存在的越权减免现象;检查收费项目和标准是否符合规定，非税收入是否坚持“收支两条线”管理，查处私设“小金库”及坐收坐支现象;检查国库部门划分、留解、退付财政收入的情况，查处不按规定级次划解收入以及擅自延解、占压、退库行为，杜绝“虚收”、“短收‘和’空转”的现象，提高财政收入质量。

再次，实行财政收入监督分析反馈制度。通过对财政收入的日常监督和专项检查，分析税收和非税收入计划及完成情况、增减变化因素、政策执行情况及产生问题的原因，提高加强征管、收缴和完善政策的建议，改进管理措施，确保财政收入的稳定增长。

三是建立财政支出监督机制，提高财政资金的使用效益。一是加强对基本支出的监督。基本支出是各单位维持正常运转最基本的支出需求，包括人员经费和公用经费，财政监督专职机构按照“定员、定额”管理和年度均衡用款原则，根据部门预算指标及用款计划和用款申请书进行审核后方可支付。二是加强对项目支出的监督。项目支出指标包括预算安排和中央专项转移支付资金。中央专项转移支付资金的分配方案报财政监督专职机构审核后下达。财政监督专职机构对项目支出从用款计划、用款申请书、支付、资金使用等各环节进行审核并全程跟踪监控。同时对项目资金使用情况进行安全性、合规性和有效性进行评价，实现绩效监督。三是加强对政府采购的监督。政府采购是财政资金支出的一个大项，财政监督专职机构通过对采购立项的审核和对采购过程的监控，参与验收，实现对政府采购网上全程监督。对政府采购监督，重点就是要关注采购方式是否符合规定，评标的过程是否公正;合同的执行是否严格;采购资金的申请拨付和程序是否规范;采购资金的拨付对象与中标供应商是否一致;中标标的与采购合同是否相符等。

(二)努力完善财政监督机制的配套措施。一要更新观念，转变监管方式，提升财政监督工作层次。全面提升财政监督工作层次，不断适应财政管理与改革的要求，必然要求财政监督工作者要更新理念，创新发展。一是财政监督从过去的重微观监督向以宏观监督为主转变。通过对整个财政经济运行状况的监控和分析，及时发现财政经济运行中的突出问题，为实现经济决策提供依据，促进国民经济持续健康发展。二是由对外监督为主向内外并重转变。通过对财政预算编制、预算执行的监督，加强财政部门内部监督，规范财政资金分配活动。三是由注重事后检查向事前、事中、事后全过程监督转变。将财政监督关口前移，以财政资金为主线，实行全程跟踪监督。四是由突击性检查向日常性监督转变。立足财政管理，着眼于财政活动的全过程。通过事前调查审核与事中监控，实现经常性的日常监督，形成监管并重、专项检查与日常监督相结合的财政监督工作新格局。

二要加强协调配合，形成财政监督合力，不断提高财政监督工作的质量和效率。一是正确处理好与财政部门内部的工作关系。要实现财政监督新机制，财政监督机构必须建立与财政业务机构的工作机制。一方面，财政监督工作的高效实施，需要财政业务科室提供工作信息和相关文件精神支持;另一方面，在实行对外财政监督检查时，实行了归口管理，协调行为，避免多头检查、重复检查，节省财政资源，降低检查成本，全面提高财政监督管理的效率。二是要协调好与社会其他经济监督主体的关系。建立财政监督与审计监督之间的不同层次和明显互补的协作关系;实行财政监督对税收征缴部门再监督，确保国家税收应收尽收;建立财政监督与纪检、监察、司法等部门的案件移送制度，强化对财政违法行为的惩处等。这些措施，对于增强财政监督工作力度，实现优势互补，提高监督工作效率都具有较强的现实意义。三是要协调好与国库、财政业务代理银行等部门的关系。财政监督要借助“金财工程”，与国库、财政业务代理银行实现信息共享，突出财政监督的过程性和同步性，强化财政监督的程序化和规范化。通过准确地掌握财政收支进度情况，实现对财政活动全方位、全过程监督，实现财政监督效益最大化。

三要加强制度建设，为财政监督提供制度保障。从实现财政监督新机制，做到事前、事中、事后全过程监督的要求出发，结合国务院颁布的《财政违法行为处罚处分条例》的规定，近年来，新津县财局制订了《预算编制监督检查办法》、《财政收入监督检查办法》、《财政支出监督检查办法》等细则，对财政监督的工作程序、具体行为、具体事项等进行规范。

四要加强队伍机构建设，提升财政监督工作水平。面对财政监督工作新的发展机遇，努力建立一支具有较高的政治素质、业务素质以及较强的综合分析能力、实际操作能力和敏锐的洞察判断能力的财政监督干部队伍。同时，新津县财政局根据财政监督工作的实际情况，进一步加强财政监督机构建设，多方面对财政监督机构给予必要的支持和保障，使其更好地履行监督检查职能。

总之，建立健全财政监督新机制，就是要围绕财政改革和财政管理中心工作，以创造一个健康有序的市场经济环境为切入点，不断拓展财政监督领域，提高财政监督层次，促进财政工作的全面协调发展。