对跨国高等教育和中外合作办学的影响

1.WTO中关于教育服务贸易的规定及其发展状况

WTO（World Trade Organization），世界贸易组织的英译。它是世界上最主要规范国际贸易规则的国际组织，它是约束各国政府将其贸易政策限制在议定的范围内，目的是为了帮助产品的制造商、服务的提供者和进出口商进行商业活动。在世界多边经济体系中有三个影响最大的组织机构：世界银行、国际货币基金组织、世界贸易组织。这三个组织乃当今经济全球化秩序的三大支撑体系。WTO是经济全球化的国际规则与框架之一。WTO建立于1995年1月，其前身为关税与贸易总协定（General Agreement of Trade and Tariff——GATT），现有144名成员（国家或地区），95%的全球贸易原则上受其约束。WTO协议主要包括关贸总协定（GATT）、服务贸易总协定（GATS）、知识产权协议（TRIPS）及信息技术协议（ITA）等。服务贸易总协定是自WTO成立时才增加的，这也是服务贸易不断深化发展的产物。

教育服务贸易是WTO服务贸易协议中一项重要的组成部分。根据WTO《服务贸易总协定GATS》第13条规定，教育服务贸易是指除了由各国政府资助的教学活动外（如军事院校），凡收取学费，带有商业性质的教学活动均属于教育服务贸易范围。它覆盖基础教育、高等教育、成人教育和技术培训，所有世界贸易组织成员均有权参与教育服务贸易竞争。根据日内瓦WTO统计和信息系统局按服务的部门（行业）划分，全世界的服务分为12大类143个服务项目。教育服务属于12类服务贸易中的第五类，在项目上教育服务贸易又分为初等教育服务、中等教育服务、高等教育服务、成人教育服务及其他教育服务五类。

服务贸易又可分为四种提供方式：跨境交付、境外消费、在服务消费国的商业存在和自然人的流动。具体到教育服务贸易，简言之，跨境交付指的是跨境的远程或函授教育服务；境外消费是留学生到国外接受他国教育服务；在服务消费国的商业存在指的是跨国际的合作办学；自然人的流动是外国教师以个人身份到外国参与教育服务。

部分国家或地区对教育服务贸易做了承诺。截至2002年5月，144个世界贸易组织成员中有44个（欧盟12国在减让表上作为一个成员）至少在一个教育部门做出了一项承诺，其中OECD 30个成员国中有25个至少在一个教育部门上做出了承诺。高等教育是在GATS所有教育部门中，各成员方做出最少许诺的一个部门，这或许是因为各成员方都想尽量追求境内教育优先发展，在未来逐步实行教育服务的自由化；也可能是由于在各成员的双边谈判中，教育一直不是作为优先考虑的选择原因造成的。值得注意的是，在非OECD成员中，中国、泰国等作为教育服务的主要出口国（每年派出大量留学生），做了开放度较大的承诺，其中为数不多的几个低收入国家，如刚果、莱索托、吉尔吉斯等国在高等教育部门做出了无条件的完全承诺。澳大利亚对私立三级教育（包括大学）做出承诺。

教育服务贸易在整个服务贸易中的份额呈上升趋势。1970—2000年间，教育服务出口占整个服务贸易出口的比例：大部分国家缺乏系统的数据，美国、英国、澳大利亚、意大利和加拿大是五个最大的教育服务贸易出口国；澳大利亚从1970年的600万美元上升到2000年的21.55亿美元，占整个服务贸易出口的比例从0.6%上升到11.8%；美国从1989年的45.75亿美元上升到2000年的102.8亿美元，但同期占整个服务贸易出口的比例却从4.4%下降到3.5%。

1970—2000年期间，教育服务进口占整个服务贸易进口的百分比：美国、意大利、加拿大、澳大利亚依次为最大的教育服务贸易进口国，但比例变化不大，美国从1989年的5.86亿美元上升到2000年的21.50亿美元，占整个服务贸易进口的比例从0.7%上升到1.0%。^[1]另据OECD统计，目前各成员国的教育贸易额占服务总量的3%。

在教育服务贸易的各种提供方式中，境外消费（留学生教育）占据举足轻重的地位，同时，商业存在（境外办学）、远程教育等也在国际教育服务舞台上扮演着日益重要的角色。

2.GATS中的TNHE

商业存在（Commercial Presence），即跨国教育，是教育服务贸易的提供方式之一。根据GATS解释，商业存在是世界贸易组织成员的教育提供者在任何其他成员境内通过建立、经营和扩大商业实体来提供教育服务。可以采取海外分校、姐妹计划、特许、子公司等形式，与当地机构进行各种交流合作。事实上，TNHE并不是在1995年WTO成立之后才开始发展，在此之前，已经初具发展规模的TNHE，在国际教育服务贸易中需要一个国际规则和框架来保护各国贸易利益，逐步解除各种教育服务贸易中的壁垒。经济全球化使全球产业结构发生变化，人才结构出现结构性失衡的现象，由此产生了大批新的岗位和职业。另外，人才流动的国际化，要求各国高校从国际维度来衡量教育目标和绩效。再者，受教育者群体也逐步从以青少年为主，转向全体民众，终身教育的理念不再是一种理想，而变成了脚踏实地的现实。教育资源的国际性流动和市场化配置促使TNHE的迅速发展。各国在跨国的教育活动中急需一种国际性的法规框架，来指导和规范TNHE的实践，由此商业存在方式登上了WTO中GATS的“舞台”，成为一种历史的必然。

那么在GATS中对商业存在方式都有哪些规定呢？由于商业存在方式是在其更大的GATS框架下的一种形式，所以它也必须遵守GATS对所有成员方所规定的一般义务（适用于所有部门，无论成员是否已经承担某项特殊承诺）、有条件义务（只约束各成员方在部门已经承担的承诺）、特别规定（只要成员遵守某种法律、有关条款、规定，允许他们偏离最惠国原则）、例外规定（如成员采取了与承诺不符的法规性措施，这些措施必须是取代特定政策目标之一，如保护生命、健康、公共秩序）、需进一步规定的内容。基本原则有四条：一是国民待遇（national treatment）；二是市场准入（market ac-cess）；三是逐步自由化（progressive liberalization）；四是自下而上及自上而下的手法（bottom-up and top-down approach）。每个成员方在做出一项承诺时就从法律的意义上规定了减让表中所标明的市场准入和国民待遇，当然，成员方还可以在开始时，在以上原则中做出不同程度的选择。例如，中国政府承诺开放我国高等教育市场，但在商业存在方式上，没有对国民待遇做出承诺。除了要注意和遵守的原则外，对高等教育的服务贸易，尤其是跨国高等教育来说，最重要的还是认清并了解可能存在的各种障碍或壁垒，而消除这些障碍也正是GATS存在的理由。根据美、澳、新、日四国提出的磋商建议，教育服务贸易的障碍可以概括为以下几种：^[2]

（1）一般性障碍：主要来自教育提供国的观点，集中在提供方式的第一和第三种上。

——对政府法规、政策和资助框架缺乏透明度

——国内法律、法规不健全，管理不善

——津贴不明晰、不透明

——向政府的申请常被延误，被拒时不提供理由，不提修正意见

——对外方税收歧视

——对外方合作伙伴比其他组织更带歧视和偏见

（2）针对TNHE或商业存在（CP）的障碍包括：

——不能获取国家批准的可以颁发提供国学历、学位证书的“执照”

——外方直接投资额受限（合理的最高额度）

——国籍要求

——外籍教师录用限制

——政府垄断

——当地院校的高额津贴

——批准程序困难

——对提供方的经济需求测探

——要求采纳当地合作伙伴的决定

3.教育服务贸易的反对声音

教育服务贸易，在支持者的世界里将之称为普照世界的“福音”，但是支持声中夹杂着反对的声音。2002年5月23—24日，OECD和美国贸易部及教育部在美国华盛顿举办了世界范围的首次国际教育服务论坛。论坛过程中，各国专家就国际教育服务贸易进行了充分讨论，其中加拿大Toronto大学高等教育国际化问题专家Jane Knight博士提交的《无边界高等教育观察——高等教育服务贸易：GATS的内含》（The Observatory on Borderless Higher Education，Trade in Higher Education Services：the Implacation of GATS），引起很大反响，为广大专家所认同；另外Ghent大学教授Flemish In-ter-University Council（VLIR）总干事德克·旺达姆博士提交的《与教育服务贸易有关的高等教育国际质量保障及认证趋势和模型》，从质量保障和国际质量认证的角度把当今国际高等教育服务贸易中最突出的问题，提到大会的重要议题上来，引起教育学家以及各国教育管理者的广泛注重。OECD为论坛起草了工作报告，罗列出了当前教育服务贸易涉及的几个重大政策问题：

（1）缺乏高等教育的质量保障和国际认证体系（主要针对TNHE）；

（2）网上教育提供者对现有高等教育市场的巨大影响；

（3）中等后教育的国外提供者的管理；

（4）学习材料的知识产权。

Jane Knight博士尤其对GATS的有些条文提出了质疑。他认为虽然GATS是各成员方在“自愿”的基础上决定不同部门的承诺状况，但这种“自愿”的本质、逐步自由化等问题，让人感到有很大疑虑。^[3]首先GATS涵盖或免除哪些教育服务？他认为GATS中最矛盾的关键问题是第1条第3款B：服务包括“任何部门的任何服务，但在行使政府职权时提供的服务除外”；第3款C规定：行使政府职权时提供的服务是指“既不依据商业基础，也不与一个或多个服务提供者竞争的任何服务”。实际上在混合教育体制中，很难将私立教育和公共教育做明确区分，公立和私立教育提供者在社会服务中共存的现象十分普遍。政府对公共服务领域资助的程度因国家而异，主要取决于国家依据社会和政治倾向在这些提供服务中所发挥的作用。某些政府服务要收费，例如入学，但并不是使这一服务提供于“商业基础之上”。^[4]另外，如果一个非政府的教育提供者，无论它是营利性还是非营利性的，它在提供教育服务时，都免不了要与政府教育提供者处于一个竞争环境之中，那么这样的政府教育提供者能处在非竞争地位吗？

其次，“逐步自由化”到底意味着什么？GATS不是一个中性的协议，它的目标是促进和发展服务贸易的自由化。这种所谓的“自由化”进程包括两方面内容——拓展GATS所覆盖的服务部门以及减少和消除妨碍贸易进展的各种障碍和壁垒。因此，尽管各成员方有权决定各部门的承诺范围和程度，但每一轮新的磋商都是致力于增加部门，并在减让表中增加新的承诺。那么那些不愿意或在进出口教育服务贸易中不感兴趣的成员，不得不面临巨大的压力。这就使有些人认为，GATS威胁到了政府制定和推行政策目标的主权，他们担心GATS条款会导致教育服务贸易的过分自由化，由此削弱了政府管理的权限。

当然除了上述针对GATS内部条款的质疑外，也有对高等教育是否需要GATS等问题提出了疑问。提出类似质疑的专家学者们有的是从教育与货物贸易的本质区别上大声疾呼，有的则是对教育被完全推到市场上进行交易，而失去了其应有的内在“不可交易性”的本质而痛心疾首。批评者的意见集中在政府的作用、公共利益和教育质量三个方面。瑞士学者安德鲁斯·巴巴兰在浙江大学举行的“全球大学革新联盟亚太地区中心”第一次年会上做了主题发言，题为《高等教育的国际供给：大学需要〈服务贸易总协定〉吗》，^[5]他认为：教育服务有货物所不具备的非物质特性；再者GATS谈判过程的不可信性更加深了对GATS的不信任感，因为WTO的谈判主要由各成员方的商业和贸易部负责，他们很少征求与谈判涉及的最相关的政府部门同事的意见。由此为一些组织的强烈反对提供了可靠的依据。美国波士顿学院的P.G.阿特巴赫，曾撰文《高等教育“入世”：并非全球化的明智之举》。他认为：“教育从主体上看都应是公益事业，其基本职能是提高国民素质和培养职业技能。而WTO关心的事，最大限度地把高等教育看作产业、市场，高校是教育市场的服务主体，学生是教育市场的消费主体，所有的关系都建立在市场供求上。”而高等教育入世涉及到高等教育的思想内涵和高等教育的前途，特别是涉及到发展中国家以及弱小国家的高等教育的前途。^[6]

发展中国家的利益同样在《教育服务贸易论坛》中受到广泛关注。专家们认为对教育服务贸易的态度，在发展中国家中也表现出不同的态度，有些积极欢迎，有些视其为一种莫大的威胁，这一点从他们对协议和承诺的情况中可以得出明确答案。质量和认证是发展中国家同样关注的问题。他们一方面重视输入教育的资格、认证和质量保障，另一方面也担忧本国无力提出既能推动贸易自由化，又能加快TNHE的质量保障和认证的框架。GATS鼓励各类人才的全球流动，而对发展中国家来说，他们面临的是教师、研究人员及专家的流失。最后，发展中国家也深深地体会到在国际教育服务贸易中，会造成贫穷更加贫穷的恶果。国际社会一方面希望发展中国家解除贸易壁垒，但另一方面发达国家却在某些项目上坚守着某些壁垒，造成贫穷差距拉大的可能性。