中外合作办学的现状分析

三、中外合作办学的现状分析

对中外合作办学现状分析，本着点、面结合的原则，在总结全国总体情况的基础上，列举在该项活动中成绩突出且具代表意义的上海市、北京市、山东省为例，以期使现状分析比较准确和全面。省市“点”的选择依据有三：上海市、北京市、山东省分别据全国中外合作办学规模发展的前三名；省、市分布和各自的特点明显；能够获取比较完整的统计资料。

1.全国中外合作办学概况

据不完全统计，^[1]截至2002年底，全国共有中外合作办学机构和项目712个，与1995年相比增加了9倍多，除西藏、宁夏、甘肃等省（自治区）外，覆盖了全国28个省、自治区、直辖市。相对于2001年的统计数字657个机构和项目，也有较大增长。在2009年3月25日教育部第6次新闻发布会上，提到我国目前中外合作办学项目和机构已达到1100多个。但由于目前缺乏最新数字的详细分布情况，以下分析仍按2002年底所获数字进行。下面分别从地域分布、合作对象（国别和地区）、办学层次分布、专业分布、外部（宏观）管理体制以及内部管理体制等方面对中外合作办学的现状加以概括。

从地域分布看，中外合作办学相对集中在经济、文化较发达的东部沿海省份以及大中城市。办学机构和项目位居前10位的有上海、北京、山东、江苏、辽宁、浙江、天津、广东、陕西、湖北等省市（见表5-1）。2001年底前各省市的排名与2002年底前的统计数字排名一致。总体来说，两年中各省市之间的增幅差别不明显。

从合作对象的国别和地区看，外方合作者主要来自经济发达、科技以及教育先进的国家和地区。排名前10位的国家和地区是美国、澳大利亚、加拿大、日本、香港、新加坡、英国、台湾、法国、德国、韩国（并列）等。与2001年底前统计数字相比，前10位没有变化，只是位次发生了变化，其中日本、香港、加拿大2001年底前的位次分别为第3、4、5名，2002年底前统计数字显示位次变化为第4、5、2名；加拿大变化突出，由原来的第五名跃居第二名，增幅较为明显（见图5-1）。

从办学层次和类别分布来看，中外合作办学的办学层次覆盖面很广，其分布从幼儿园到研究生层次均有合作办学的机构和项目，其中高等教育层次的合作办学机构占多数。我们通常把办学类别划分为学历教育和非学历教育两个大的类别。学历教育的中外合作办学为纳入国家年度招生计划的教学活动。学生通过参加国家统一组织的考试，并达到国家规定的最低录取分数线，被按照招生计划正式录取后所参加的全日制教育，国家承认其学历和学位。所以这里的学历教育亦即计划内教育，可覆盖从小学到研究生的各级教育活动。而非学历教育是国家计划招生外的教学活动。学生不参加由国家统一组织的考试，由各学校自行组织招生而举办的或业余的教学活动。非学历教育的机构和项目只能颁发本机构的写实性证书，即结业证书，国家不承认其学历。所以非学历教育也称为计划外教育。比较而言，中外合作办学的学历教育机构占多数。2001年底前统计的学历教育机构占总数657个的344个，非学历教育286个，幼儿园27个。2002年底前的学历教育总数为372个，非学历教育313个，幼儿园27个，高等教育的学历教育数量占多数，并呈持续增长的态势，而其他层次则相对平稳（见图5-2）。

从专业分布情况看，中外合作办学开设的专业相对集中，主要集中在工商管理类、外国语言类、信息技术类和经济学类，艺术类与教育学类也占一定比例。其中工商管理类包括：工商管理、市场营销、会计学、财务管理、人力资源管理、旅游管理等；外国语言文学类主要包括英语、德语、法语、俄语、日语等；信息技术类如计算机、计算机科学与技术、电子科学与技术等；经济学类主要有国际经济、国际贸易、财政学、金融学等。就专业分布情况看，2001年底前统计数字和2002年底前统计数字变化不明显（参见图5-3）。

我国对中外合作办学的管理主要从宏观和微观两个方面进行。从外部（宏观）管理体制来看，高等教育外部管理体制主要涉及政府与高校、中央与地方在实施高等教育管理过程中的相互关系以及各自的职能与权力分配。高等学校中外合作办学的外部管理体制是关于政府与办学机构以及中央与地方的关系、职责、权力和义务的分配。由于中外合作办学的特殊性以及办学模式的复杂性，政府与合作办学高校之间的关系也是错综复杂的。

一般来说，政府对高等学校的管理主要通过立法、拨款、评估等手段以实现宏观管理。目前我国政府对高校中外合作办学的管理，主要通过国家教育行政机构——教育部以及国务院学位委员会具体操作。就管理方式而言，总体上还是集中领导，统一管理。依照组织形式，中外合作办学可分为独立设置和非独立设置两种办学形式。根据《条例》，独立设置的办学形式应有独立法人资格，但是外国教育机构同我国实施学历教育的高等学校所设立的实施高等教育的中外合作办学机构，可以不具有法人资格。两种办学形式都可包括学历教育和非学历教育层次，对每一种办学形式的管理办法也不尽一致。例如在审批程序上，申请设立实施本科以上高等学历教育的中外合作办学机构，由国务院教育行政部门审批；申请设立实施高等专科教育和非学历高等教育的中外合作办学机构，则由其所在的省、自治区、直辖市人民政府教育行政部门审批。政府不对中外合作办学机构拨款。但在实施过程中的质量保障和监控，则由各地省一级教育行政部门负责。事实上，目前政府对高等教育合作办学机构和项目的管理主要是通过立法和行政手段，即在审批、证书认证程序上严格把关。由于我国高等教育还在很大程度上执行的是计划体制，即政府的计划部门决定一个高校的计划招生规模，因此，高等学校的中外合作办学只有实施高等学历教育，才能属于计划内学生，其毕业证书、学位证书才被政府认可。所以，即使是国家教育行政部门或地方教育行政部门批准了高校的中外合作办学机构或项目，只要没有纳入计划内招生，政府的批准只能表明这一机构或项目的合法性，不能证明其颁发的学历、学位证书就能得到国家认可。

国务院学位委员会负责管理中外合作的学位教育。中外合作的学位教育经申请批准可以颁发国外高校的学位证书。根据《通知》，凡申请授予国外大学的学位，必须按本《通知》的有关规定办理。

国务院学位办自1994年起，对在中国境内开展中外合作办学的国外高校颁发其学历、学位证书，开始了接案、审批工作。截至2003年上半年，已经批准了110个中外合作办学项目可以在中国境内授予国外高校的学位证书。其中有99个在办项目。参与此项活动的有北京大学、清华大学、复旦大学、同济大学等名牌大学，以及国外12个国家的55所高校和教育机构。^[2]专业涉及到管理类、国际经贸类、电子商务类、医学类、机械制造类等多种学科专业。其中与美国的合作项目最多，共计27项，其次为澳大利亚15项，接下来是法国、加拿大、荷兰、英国、欧盟、比利时、挪威、泰国、新加坡。整个欧洲地区为12项，亚洲地区为13项。该类项目审批自1994年起步，1995—1997年发展相对平稳，1998—2000年发展较快，2001年以后的审批数量占全部审批项目数的42%。详情见图5-4。

从内部管理（微观）体制来看，按照以往的《暂行规定》以及现行的《条例》，作为独立设置的法人型的办学机构，其内部管理体制是设置董事会或联合管理委员会，实行董事会领导下的校长负责制。目前此类合作办学机构大部分都实行这一制度。非独立设置的中外合作办学机构或者项目中的管理模式则五花八门。法规要求“不具有法人资格的合作办学机构应当设立联合管理机构”，而且联合管理机构中的中、外方人员都有具体规定。从访谈和调查的情况看，尽管在申请文本中也有对具体的联合管理机构进行描述，但事实上，在执行过程中情况比较复杂。有些联合管理机构形同虚设，有些全部由中方管理，有些则全部由外方在指挥。而在非独立设置的中外合作二级学院中，作为一级学院领导下的办学实体，很大程度上沿袭的是我国传统计划经济模式下国有高校的办学思路和管理办法，主要依靠一级大学的师资、设备等教育资源。作为合作项目，有的高校责成大学的外事部门管理，有些责成相关院、系或成教部门实施管理。总之，无论是独立设置的具有法人地位的中外合作办学机构还是非独立设置的二级学院、专门部门、附属机构，我国目前对其内部管理体制没有统一的规定，管理形式表现出复杂性和多样性，从而加大了管理的难度。

2.上海市中外合作办学的发展现状

（1）发展历程。

上海市的中外合作办学可以追溯到1991年由原国家教委外事司批准成立的上海法语培训中心，具体合作双方分别是法国文化协会和上海虹口业余大学。之后多年发展平稳，始终以非学历教育为主，外方合作国别集中在澳大利亚、美国、新加坡等少数发达国家。2000年后发展迅速，数量增长快，且办学性质逐步向学历教育的方向发展。上海市教委先后公布了两批经审批获准颁发办学许可证的中外办学机构和项目名单，第一批为84个，第二批有63个。^[3]由上海市教委中外合作办学工作组和上海市教育评估院联合组成编委会，编辑出版的《2003年上海市中外合作办学机构与项目指南》，公布了上海市中外合作办学情况。截至2003年8月20日，上海市的中外合作办学机构和项目共有202个，约占全国总数的1/4，在读学生已达8万余人。^[4]这些项目和机构涉及到除义务教育（小学、初中）以及国家有特殊规定的教育培训外的学前教育、普通高中、中等职业教育、非学历成人教育以及高等学历教育。仅就2002年底前的全国情况和上海市的统计数字做比较，上海市的中外合作办学机构和项目总数约占全国的1/4（当年的上海市统计为154个）。^[5]据2008年上海市教育工作年报统计，全市共有中外合作办学机构54个，项目199个，占全国总数近六分之一。其中，研究生教育22个，本专科教育118个。全市有外籍人员子女学校20所。2008年各普通高校有留学生14273名，比上年增加8.78%。外籍人员子女学校接受外籍学生24720名。2008年上海市高校在校全日制港澳台学生及华侨学生共计2065名。中外合作办学更趋成熟。^[6]另外，在教育部公布的2010年7月19日更新的数据显示，上海市目前经审批和复核的中外合作办学机构和项目共88项。^[7]但由于目前缺乏最新数字的详细分布情况，以下分析仍按2002年底所获数字进行。从以下历年批准的机构和项目数的走势看，2001年之后的发展较之以前的发展有成倍的增加。

从合作对象的国别（地区）看，外方合作的国家和地区主要集中在几个经济、科技、教育都比较发达的国家和地区。2002年度第一批获得办学许可证的共18个国家和地区，涉及到澳大利亚23项、美国9.5项^[9]、香港9项、新加坡6.5项、日本和加拿大各6项、台湾5项、法国4项、荷兰3项、爱尔兰和德国各2项，韩国、马来西亚、毛里求斯、新西兰、欧盟、丹麦、澳门各1项。第二批获准办学许可证的国家中增加了挪威和英国。其中排名前三位的分别为澳大利亚（占25%）、美国（占19%）、加拿大（占9%）。就近几年的发展看，尽管澳大利亚、美国的绝对增加值远远超出其他国家和地区，但是，英国、加拿大、法国、日本等国的增幅引人瞩目。

在办学层次上，上海市的中外合作办学层次分布广，除了国家禁止的领域外，基本包括其他所有的办学层次。其中高等学历教育占25%（27项获得国务院学位办批准可授予外方学位），非学历成人教育占66%，主要以培训为主，中等职业教育占5%，普通高中占2%，学前教育占2%。^[11]就高等教育学历教育和非学历成人教育的比例看，上海市的中外合作办学多年来一直是非学历教育项目占据主导地位，但近年来，高等教育学历项目数的增长超出了非学历成人教育项目数。这标志着上海市中外合作办学的教育层次和重心正在上移。

从合作专业分布情况看，上海市的中外合作办学项目和机构共设置了近70个专业，主要以经济、工商管理为主，还有外语、计算机等。其中经济、工商管理类专业105个，占36.7%；外语类76个，占28.7%；计算机、信息类44个，占15.4%。事实证明，上海市中外合作办学的优势之一就是引进国外成熟的课程体系、专业资格证书体系以及与社会发展紧密联系的热门专业，这些专业与行业发展联系紧密，而且有些是国内尚未设立的专业，填补了国内学科专业课程的某些空白。

（2）上海市中外合作办学的管理情况。

上海市的中外合作办学宏观管理主要由我国政府地方教育主管部门——上海市教委负责。教委负责协调中外合作的双方高校、合作办学机构和项目与政府的关系。通过宣传和贯彻国家教育部颁发的法令条文，教委制定上海市中外合作办学规范、政策和其他各项决定，负责审批专科以下学历和非学历教育项目，监督管理和控制国家级和上海市政府审批的各种中外合作办学项目，联合教育评估院对实施中的机构和项目进行质量评估和控制，定期向公众公布合格的和不合格的办学机构和项目名单。上海市的中外合作办学开展的时间早，发展较为成熟，政府的宏观管理比较完善，中外合作办学项目能够健康有序地开展下去，并且能够在原有的办学水平上逐步提高办学层次和办学质量，这与上海市教委长期以来的规范化管理是分不开的。早在1993年底至1994年中期，上海市先后出台了《上海市境外机构和个人在沪合作办学管理办法》、《上海市国际合作办学人事管理暂行规定》、《上海市国际合作办学收费管理暂行规定》等，对中外合作办学的基本运行提出了原则性意见。1995年原国家教委颁布了《暂行规定》以及国务院学位委员会于1996年颁发了《通知》以后，上海市对中外合作办学的管理有了更加可靠的法律、法规依据。2000年7月，针对上海市合作办学活动的新情况，上海市教委又颁布了《关于做好中外合作办学工作的试行意见》，对合作双方的资质条件，包括经费投入的最低限度、申报材料要求、教学环节等提出了更加明确的要求，并采取专家评审组参与的审批制度，由上海市教委对中外合作办学的招生宣传广告进行审核，委托相关教育评估机构进行年检，并在媒体公布结果和整改意见。2003年我国政府颁布了《条例》之后，上海市教委又根据条例精神，起草并颁发了相关具体措施，如《中外合作办学机构拟新增设教学点的申请规定和程序》、《中外合作办学（学历教育）拟增设专业的审批规定和程序》、《中外合作办学（非学历教育）拟增设专业的审批规定和程序》、《中外合作办学申报须知》等。^[13]总之，上海市教委对中外合作办学的规范化管理在全国起到表率作用，成为外省市纷纷仿效的榜样。

上海市中外合作办学各办学机构和项目的内部管理方式各有特点，其投资主体、办学模式、合作方式都有很大差异。如果从合作的关系来看，分紧密型和松散型。紧密型的合作中，中外双方共同参与，形成一个合作的整体，从董事会（理事会）的设立、人员的聘用、教师的选派、课程的分担等，无论是教学还是管理都体现出合作的精神。松散型办学主要表现在项目合作上，以合作的一方为主，另一方少量参与。例如，在有些培训项目的运作中，中方只负责与政府间的协调，其他教学和管理则完全由外方来承担。根据合作方式和合作内容、合作层次，中外合作办学的内部管理表现出很大的随意性。

（3）上海市中外合作办学所取得的成就。

20年的发展历程不算长，但上海市在中外合作办学方面所取得的成就斐然。合作办学的水平逐步提高，办学层次由非学历为主逐步向学历教育发展。在高等教育和职业教育领域涌现出一大批高水平的合作机构和合作项目。例如，由上海交通大学和欧洲管理发展基金会创立于1994年的中欧国际工商学院，跻身世界权威媒体英国《金融时报》2004年度MBA全球排行第53位，亚太地区第一名。上海交大的每一个学院都至少和世界知名大学的学院进行着实质性合作，共同培养国际化人才。其中与美国密歇根大学工学院的项目中，有大批本科生和硕士生参加了试点。华东师大与法国高师集团联合培养博士，^[14]上海理工大学已形成5个中外合作办学学院，全校10%的学生进入国际合作教育改革项目中学习。^[15]上海大学、复旦、同济、上海财经大学、上海海运学院、上海对外经贸大学等，都在中外合作办学方面取得了很多成功经验。国务院学位办于2003年7月公布的“授予国外学位与香港特别行政区学位的合作办学在办项目名单”110个获准项目，其中上海地区高校的项目就有24项，接近总数的1/4。^[16]

3.北京市中外合作办学的发展现状

（1）北京市中外合作办学发展历程。

北京市中外合作办学发展迅速。北京市高校不仅指的是北京市属大学，而且还包括其他部属驻京高校。北京市的第一家中外合作办学机构诞生于1993年。北京市教委国际合作处曾就这十几年的办学历史做了总结并将其划分为3个阶段：^[17]第一阶段自1993年至1995年《中外合作办学暂行规定》颁布之前。此间北京市已有近十个中外合作办学机构和项目，但批准部门五花八门，从中央各部委教育主管部门、市政府各教育主管部门直至区县政府教育主管部门，管理无章法，且办学质量良莠不齐。这一阶段是探索期。第二阶段自1996年至1998年底。这一阶段经历了北京市教委的成立，并颁布中外合作办学初期规范性政策和规定。尤其是针对合作办学的审批，取消了1996年之前《北京市社会力量办学许可证》制度，统统规范为《北京市中外合作办学许可证》制度。因此，这一阶段又称为规范化办学阶段。自1998年以来为第三阶段，即提高办学水平的阶段。通过年检、协调物价、外汇管理、人才协调等，使中外合作办学逐步走上正规办学轨道。

截至目前，北京市的中外合作办学机构和项目数为73个，其中获得国务院学位办批准颁发国外、港澳台地区学位的办学项目共27个，占总数的1/4，主要涉及几个教育部重点大学。^[18]据教育部公布的2010年7月19日更新的数据显示，北京市目前经审批和复核的中外合作办学机构和项目共60项。^[19]但由于目前缺乏最新数字的详细分布情况，以下分析仍按2002年底所获数字进行。

从合作办学的外方的国别或地区情况看，北京市的中外合作办学的外方共涉及16个国家和地区，其中美国10个，加拿大8个，澳大利亚、香港各6个，日本、台湾各4个，还有占份额不大的其他一些国家，如英国、德国、法国、荷兰、新西兰、韩国、新加坡、马来西亚、意大利等。^[20]

从办学层次和类别分布看，北京市与国外、港、澳、台的合作办学覆盖了除国家规定的军事、外交、宗教等特殊门类的教育，以及义务教育以外的各个阶段和层次的办学。既有学历教育，也有非学历教育；既有普通教育，也有职业教育和培训等。其中学历教育有21项，非学历教育52项。学历教育中高等学历教育机构和项目10个，中等学历教育11个。在校生达2万多人。^[21]（2）北京市中外合作办学的管理。

中外合作办学的内部管理情况与上海市的情况很相近，此处略。外部管理体制主要通过政府在北京市的教育主管部门——北京市教委，负责对北京市的中外合作办学进行专科以下学历教育层次以及非学历教育的审批、监管和质量监控、有关信息的披露等。1996年北京市教委出台了《北京市中外合作办学审批程序的若干规定》，作为《暂行规定》补充性法规。之后，在物价审批部门为中外合作办学专设审批程序和标准，协调外汇管理部门为有需要的合作办学机构和项目开设外汇账户，通过人才管理部门为中外合作办学机构的有关老师办理档案的存档、职称的评定、出国的政审手续，沟通属地解决中外合作办学机构的党团组织的设立等，北京市教委做了大量的宏观调控和协调工作。

4.山东省中外合作办学的发展状况^[22]

山东省的合作办学总数排在全国前三名，但从办学层次和水平上，与上海、北京两地相比，山东省的中外合作办学活动还存在一定的差距。如果说全国中外合作办学可分为三个阶段的话，山东省和其他省份一样（只有北京、上海等城市经历第一阶段），只从第二阶段始。

（1）山东省中外合作办学发展历史及现状。

在办学规模方面，从1995年原山东省教委审批的第一个中外合作办学项目开始，截至2003年7月，山东省共有合作办学机构和项目78个。但是通过访谈以及调研发现，这78个机构和项目中很多的项目已经不存在，而有些实际在办项目却没有列入其中，所以实际的在办项目数与国家公布的数字可能会有出入。78个项目和机构中，有17个独立设置的机构，高等学历教育项目只有5个。全部78个项目中，能开展实质性合作办学活动以及办学层次较高的合作办学活动为数不多。经过整顿和调整，截至2007年底，山东省的中外合作办学项目和机构数达89个，覆盖全省38所高校。2008年，全省共有149个高等教育中外合作办学机构和项目。据教育部公布的2010年7月19日更新的数据显示，山东省通过教育部复核的中外合作办学机构和项目共15个。^[23]随着我国高等教育战略从规模发展到内涵式建设和提高教育质量的转变，近几年，中外合作办学项目和机构的数量没有明显增加，工作重点转移到规范办学、加强管理方面。山东省近几年在这方面，除了按照教育部依法治教和规范管理的精神，对中外合作办学依法监管之外，还根据山东省高等教育资源短缺，教育市场供应严重不足的情况，在以引进优质教育资源为核心、坚持中外合作办学的公益性原则的前提下，使中外合作办学项目数量较之前几年有了较大增加，短期内在一定程度上缓解了高等教育资源不足的矛盾。另外，在国务院学位办公布的可授予国外、港、澳、台学位的合作办学项目中，山东省还没有一个获此殊荣。

从山东省教育厅历年的审批数目看，2001年为9项，2002年为17项，2003年15项。截至《办学条例》颁发之前，在地域分布上，山东省有17个地市，开展中外合作办学的地市有12个。地域分布情况极不均衡：主要集中在济南（26）、青岛（13）、烟台（12）、潍坊（11）、威海（6）、泰安（3）等地，其他地市如聊城、荷泽、滨州、临沂、德州、济宁等分别只有1个项目。

在合作办学的国别和地区分布方面，山东省的中外合作办学涉及到15个国家和地区，相对集中在澳大利亚（14）、加拿大（12）、日本（11）、美国（8）、德国（5），其他国家（地区）的数量较少，依次为香港、新加坡、英国、法国、台湾、新西兰、挪威、韩国、马来西亚、乌克兰。

在办学层次上，山东省中外合作办学的办学层次覆盖了中等以上的学历和非学历教育。其中学历教育28项（高等学历只有5项），非学历教育50项。专业分布以经贸、经济和管理类专业为主。非学历教育占64%，学历教育只占36%，其中高等学历教育只占0.6%左右。

（2）山东省中外合作办学的管理。

目前山东省的中外合作办学管理机构比较复杂，仅就政府的教育职能部门——山东省教育厅来说，原来只有外事处负责受理审批和管理，2000年之后改为综合管理模式，涉及到5个处室：其中外事处负责国外学校的资格认定，项目和机构的申请审核、报批；发展规划处负责机构的学历教育；职教处负责非学历教育；基教处负责中等以下教育层次；高教处负责合作办学的项目审批和管理。就山东省的情况看，目前缺乏一个综合的主管部门对中外合作办学进行总体管理。信息公开、公布的工作以及中外合作办学的年检等工作尚未开展。因此需要及时梳理原申请的合作办学机构和项目，加强管理，及时建立年检制度，建立健全质量控制和监管机制迫在眉睫。可喜的是，近年来国际交流与合作处已作为中外合作办学总协调部门，在规范管理上取得了令人瞩目的成绩。