树立全新的中外合作办学教育主权观

七、树立全新的中外合作办学教育主权观

首先要树立中外合作办学教育主权的发展观。传统的国家主权理论在经济全球化时代受到严峻挑战，国家主权主体和构成的分离，主权子系统中部分内容的转让、下放、让渡等现象，整合为这一时代国家主权的主要特色。教育主权作为主权构成之一或其子系统中的分支之一，同样也随之发生相应的变化。传统教育主权理论中的诸多内容已经转化、下放到一般教育权的范围，部分层次和结构也伴随着教育服务贸易的全球化，逐步让渡和转让。因此，中外合作办学的教育主权观必须以其发展观为核心，正确认识教育主权在国家主权中的地位，坚持教育主权必须围绕着国家实现经济的可持续发展和综合国力的增强这一目的；正确认识坚持教育主权与处理国际机制间的辩证关系，强调教育主权不能排斥国际机制，理解眼前的“侵蚀”是为了长远的强化；深刻领会教育主权动态发展的特性，强调教育主权的重心、程度和范围必须依据国际、国内经济、政治环境的变化而变化。今日是教育主权的问题，明天可能就成为普通的教育权范畴的事务，因此说，没有一成不变的教育主权观。

其次，梳理教育主权的内涵和外延，防止教育主权泛化现象发生和发展。明确教育主权与一般教育权、教育产权、管理权等概念的关系。在中外合作办学中出现的投入体制、办学方式、管理模式等现象大部分与经济学的产权概念相关联，因此处理起来更多地要用经济学的方法和规律来操作，而不能一味地用教育主权这一名词解释一切现象，避免教育主权概念泛化的趋势发展下去。鉴于在中外合作办学中维护教育主权的呼声不绝于耳，因此，我们有必要首先理清何为“教育主权”，其主要内涵和核心是什么。教育主权是国家主权的一部分，是一国处理与该国教育有关的事务的最高权力，对内表现为一国处理其国内教育事务的最高权力，对外表现为其处理教育事务时的独立自主权。教育主权的这一内涵规定，说明它是政治意义上国家层面的权力，是一国政府处理国内外事务的至高无上的权力，并非涵盖一般权力内涵。在当前和今后相当长的历史时期，只要坚持了国家教育立法权、司法权和行政权，在国内的有关法规中坚持维护国家利益，保护合作各方的合法权益，也就确保了教育主权不受侵犯。在具体的立法过程中，原则上注意在教育目标上坚持安定团结、爱国主义和有利于国家发展、人民安康，只要没有对抗国家和民族利益，没有严重的意识形态领域的宗教色彩的内容，都不应被视为有损于我国教育主权。我们要严格区分主权和产权的层次和内容，不能把一般教育权中的产权概念与教育主权混淆。国外高等院校出资多，说明他们的办学投入大，必然会导致他们在经济利益分配问题上占有优势，这只是实际操作层面的产权问题，办学的主导权依然在我国高校手中，因此不会造成对政治层面教育主权的侵害。我国现实中教育主权泛化的趋向，不仅妨碍了非政府资金（包括外资）的进入，而且挫伤了除政府以外举办教育主体的积极性，由此带来国家原来教育资源不能真正充分放大、扩张和提高利用效率的结果。因此要避免只担心国家利益和教育资产的流失，不担心无效益运作，看不到引入国外资本和教育资源对国家整个教育发展的资源“增量”的现象。维护教育主权必须是以促进教育以及社会经济、政治的发展为根本，否则任何保守主义的观念、借口或者模糊概念都只能拖此项事业发展的后腿。

同时，正确处理好政府、市场与中外合作办学机构之间的关系，对于具体办学中应该由市场调节和监督的内容，不需要都由国家教育行政部门来解决。做到各司其职，即由政府通过行使相应的最高权力解决维护教育主权问题；由市场的经济规律来操作中外合作办学的经营活动；由教育规律来控制和提高合作办学的教育质量，达到培养高级、专门人才的目的。所以，教育服务贸易中我国承诺的外方可以拥有多数拥有权，中外合作办学中“外方控股”、“允许外方在中外合作办学中有收益回报”等都不会危害我国的教育主权。如果我们在国内法规中对于国家利益所需的教育内容做出规范，在国内教育市场日趋成熟之时，“国外高校或机构在中国单独办学”的方式也不会使我们丧失教育主权，这是因为他们的办学活动还是在国家的法规控制范围之内。

再次，以发展和开放的视野，正确对待国际间学历、学位证书互认问题上的教育主权问题。

我国是一个重视学历的国度，对高层学历文凭的控制相当严格，只有在国家计划内招生的学生以及通过国家统一组织的其他形式的考试的学生，所获得的学历文凭才被国家认可，一旦认可，就会享受相对于非学历教育文凭来说占有绝对优势的待遇和机会。同样，对国外高校在我国颁发的学历文凭的控制更加严格，以致把学历文凭视为我国教育主权的一部分，视为需要保护和限制的主要范围。目前批准的国外大学能在我国境内颁发其学位证书的项目相对于全部中外合作办学规模来说，寥寥无几；审批上控制之严，造成“千军万马过独木桥”的局面。问卷调查显示，95%的被调查者认为目前中外合作办学中最大的困难就是国外学历文凭的认可问题，但是没有一人认为国际文凭互认会影响我国的教育主权。

诚然，目前国内高等教育市场发展不成熟，需要一定的政策加以保护，避免水平良莠不齐的国外学历文凭冲击和干扰国内教育市场。而且，国际跨国高等教育的输入国在对待此类问题上，也采用不同形式的保护政策。但随着国内高等教育的逐步开放，国际间教育服务贸易的迅猛发展，国际公认的学历文凭相互认证框架的建立和逐步成熟、完善，国际间学历文凭的对等互认将越来越普遍。我国政府目前虽然将其视为教育主权的一部分加以限制和保护，但事实上，近年来，与其他国家建立对等互认学历文凭的进度越来越快。我们相信在我国有能力培养出专业评价人员，能够建设一支专业化社会评价队伍和组织，能够从事高水平的国际认证工作之时，政府的这部分权力将移交社会非营利性评价和认证的中介机构。审批权和认证权相对分离，可以在一定程度上避免因“政府失效”所带来的严重后果。随着我国高等教育质量的不断提高，我国的学历文凭也将很快融入到国际认可的国际认证框架之中。届时，这一当今的教育主权问题就会让渡和下放。

最后，教育服务贸易中重新审视教育主权。

在WTO中，成员方之间的服务贸易要求在资源上共享，在交易中相互协调。既然教育服务贸易被列为服务贸易之中，就不能涉及过多的政治因素和主权问题。因此说教育服务贸易必须也只能以国家教育主权的让渡为前提。一国教育主权在双边或多边的国际机制中相互让渡，使各国的教育逐步超越意识形态和社会制度差异的影响，开始回归教书育人和人类知识无疆界的本位。按此逻辑，教育主权的观念逐步淡出和转化终将成为不争的事实。另外，在非营利组织的视野中，教育在逐步走向公共部门的过程中，学校作为非政府、非营利组织将会越来越少地涉及教育主权问题；至于国家在教育问题上的行政权和监督权，将会更多地由政府部门的授权组织或者社会中介组织承担，但是国家对学校课程相关领域的权力一般不会减少，反而会增强。^[1]