中外合作办学的历史发展

二、中外合作办学的历史发展

中外合作办学的概念规定了其内容不包括除了办学活动以外的其他活动；所以，尽管高等教育的科研合作以及校办产业的合作历史比较悠久，但都不属于中外合作办学的范围。对于中国第一家中外合作办学机构到底发生在何地何时，目前说法不一，这主要是由于在合作办学初期管理不规范，统计不完全的原因造成的。因此我们只能大致断言合作办学始于上世纪80年代末90年代初，这种判断是鉴于开展合作办学较早的北京、上海、天津等地的第一批合作办学项目获准的日期而断定的。已有学者把这二十几年的发展划分为若干阶段。肖地生认为我国中外合作办学经历了三个阶段：改革开放刚开始时的探索阶段；20世纪80年代末90年代初的逐步发展阶段；1995年《中外合作办学暂行规定》（以下简称《暂行规定》）颁布后的稳定发展阶段。^[1]北京地区根据本地中外合作办学的实际情况，也把这20年的时间划分为三个阶段：1993年第一家中外合作办学机构的诞生至1995年《暂行规定》的颁布，此为第一阶段；1998年底前为第二阶段；1998年至今为第三阶段。

由于各地的情况差异性很大，存在极大的不可比性，因此要硬性地为中外合作办学的发展划分阶段的话，难度大且不切实际。但为了考察我国中外合作办学历程的总体概貌，我们可以从国家政策、法令的颁布和实施时间的视角，梳理合作办学的历史。

探索期：北京、上海、天津等城市最早开展中外合作办学项目，针对这种情况，1993年原国家教委颁布了《关于境外机构的个人来华合作办学问题的通知》（以下简称《通知1》），提出“积极慎重、以我为主、加强管理、依法办学”的原则，此原则充分体现了当时政府在这一问题上的谨慎态度，也表明对合作办学活动加强管理的预见性。

发展期：随着中外合作办学在全国范围的迅速推进，我国政府又根据具体情况，于1995年1月26日由原国家教委颁布了《中外合作办学暂行规定》（以下简称《暂行规定》）。《暂行规定》就中外合作办学的意义和必要性、原则、范围、主体、审批权限和审批程序、办学机构的领导体制、学位文凭证书的管理等问题做出了明确的规定。中外合作办学活动从此被纳入了正式的部门规章的管理体系中。1996年1月22日，国务院学位委员会随之颁发了《关于加强中外合作办学活动中学位授予管理的通知》（以下简称《通知2》），使我国政府对中外合作办学机构和项目的学位管理初步制度化、法制化。2001年我国加入WTO，对教育服务的承诺是部分承诺，在项目上不包括军事、警察、政治和党校等特殊领域的教育和义务教育。除上述特殊领域和义务教育外，我国在初等、中等、高等、成人教育及其他教育服务等5个项目上做出承诺，允许商业存在，即允许中外合作办学，外方可以有多数拥有权，但不一定给予国民待遇。

规范发展期：我国在国际法的上位框架下，又根据国内《中华人民共和国教育法》、《中华人民共和国职业教育法》、《中华人民共和国民办教育促进法》，于2003年3月1日颁布了《中华人民共和国中外合作办学条例》（以下简称《条例》）。这是将入世承诺转化为国内立法的重要措施之一，其基本出发点和立足点是依法规范管理，维护各方合法权益。这项法律的颁布使我国有关中外合作办学的规则和政策更加规范、透明，表明了国家对中外合作办学的鼓励和支持，标志着我国对中外合作办学的规范和管理正步入一个新的阶段。2004年7月开始实施《中华人民共和国中外合作办学条例实施办法》，2007年4月教育部又出台了《教育部关于进一步规范中外合作办学秩序的通知》（简称14号文），对跨国高等教育的质量管理做了进一步规定。

所以如果按照国家政策、法令的颁布和实施时间的角度划分，本人认为，可以粗略地把1995年《暂行规定》颁布以前的合作办学作为第一阶段，即探索期。1995年至2003年3月《条例》颁布之前为第二阶段，即逐步规范化办学时期。2003年3月之后为第三阶段，为逐步法制化管理时期。当然，这只是从问题的一个方面的观察而得出的结论，不求雷同。

中外合作办学的法律地位也同样经历着不断提升的过程。规章中从早期的联合办学原则上的不能接受，到《通知1》中“多形式的教育对外交流与合作是对外开放政策的重要组成部分”，《暂行规定》中的中外合作办学是“中国教育事业的补充”，再到《条例》明确中外合作办学“是中国教育事业的组成部分”，2004年的《2003—2007年教育振兴行动计划》把中外合作办学纳入我国进一步扩大对外开放的内容和举措，^[2]中外合作办学的地位有了质的提升。

在对待中外合作办学的原则态度上，我国经历着类似的发展过程：《通知1》提出“积极慎重、以我为主、加强管理、依法办学”的原则。《暂行规定》第一条提出，制定本规定是为了加强管理和促进教育发展和教育对外开放。《条例》明确提出了“扩大开放、规范办学、依法管理、促进发展”的方针。目前的方针调整为“控制规模、规范管理、提高质量、创造品牌”。由此，我国中外合作办学的原则立场经历着“慎重开放——促进开放——扩大开放——规范管理”的发展足迹。

中外合作办学的审批数量在各个阶段呈现出规模发展的态势。截至《暂行规定》前的1994年，全国共批准设立了70所中外合作办学机构。^[3]其中实施高等学历教育的20个，高等非学历教育的23个，中等专业、技术学校及职业培训机构十几个，还有部分中小学和幼儿园。据不完全统计，到1996年6月，我国各种类型的中外合作办学达170个。截至2002年底，我国中外合作办学项目（含机构）共712项，比1995年增加了近9倍，覆盖了除西藏、宁夏、甘肃等省（自治区）以外的28个省、自治区、直辖市。到2005年，机构和项目达1111个。截至2007年2月，我国境内的中外合作办学项目或机构达1400多个，其中已经国务院教育行政主管部门和各级政府审核批准的达2/3^[4]，增幅达100%。2009年教育部第6次新闻发布会上，提到我国中外合作办学项目和机构总数有1100多个。