中外合作办学尚存在的问题和不足

二、中外合作办学尚存在的问题和不足

多年来的中外合作办学取得了可喜的成就，但也存在一些问题和不足。曾任教育部国际合作与交流司司长的曹国兴在连续两届的中国教育国际论坛上的发言都提到了中外合作办学所存在的几个主要问题：办学层次偏低，学科门类相对偏少，几个门类在布局和地域上分布还不平衡，低水平重复现象严重；有过分追求经济利益的表现，商业性过强；审批标准不一，重审批，轻管理；办学规模较小不能满足需要；原有法规不健全、滞后等。有些地方和学校不考虑学校的办学目标和运行能力，不仔细核查外方的资质和办学能力，偏重在办学成本相对低廉的商科、管理以及计算机和信息技术等学科（专业）低水平重复办学；有些学校未能悉心谋划合作办学的办学模式和教学安排，引进外国教育优质资源特别是引进外方核心专业课程以及外国教育机构教师授课的比例很低，难以保证办学质量；一些地方和学校背离中外合作办学的公益性原则，追逐经济利益；更有个别地区和学校缺乏依法办学和维护教育主权的意识违规办学，损害教师和学生的合法权益等（教育部教外综[2007]14号）。本人根据文献综述中的有关观点，结合实践体会，将中外合作办学目前尚存在的主要问题归结为三大类：一是认识类问题；二是体制类问题；三是法制监管类问题。

1.对中外合作办学的认识问题

对中外合作办学地位、性质和意义等的不同认识直接影响到政策层面、管理层面、实践的操作以及运行的效果。在中外合作办学的实践中，认识问题主要涉及三个方面的问题：一是对中外合作办学的地位、作用的认识误区；二是片面夸大的教育主权意识；三是对中外合作办学市场性和产业性的认识不足。另外，还有对中外合作办学的发展战略和方向的认识分歧、对中外合作办学的营利性和公益性办学性质的认识等方面的问题。

首先，对中外合作办学的地位和作用缺乏充分的认识。

我国政府在2003年颁布《条例》之前，《暂行规定》称中外合作办学为“我国教育事业的重要补充”，《条例》第一章第三条规定“中外合作办学属于公益性事业，是中国教育事业的组成部分”。^[1]尽管如此，实践中却仍把中外合作办学只看成“拾遗补漏”，认识不到它是整个教育的重要组成部分，看不到它对我国教育和教学改革的推动与促进作用。更为严重的是，持诸如此类的看法的人还很多。调查发现，我们的各级教育主管领导以及中方高校领导中有很大一批人尚存在此类看法。访谈中合作办学的举办者和外方管理人员对此问题均有同感。有些领导无视方兴未艾的发展趋势，认为合作办学可有可无，只是在证明领导政绩的时候多了一项“国际指标”；也有的领导认为合作办学投入精力太大，往往规模上不去，“出力不讨好”。尤其是在全国高等教育规模扩张之后，国立大学不需要在招生宣传等方面做太多工作，就有充足的生源源源不断地输入学校，而且这些生源都是经过严格筛选、素质较高的学生，管理上省心，学费收入可观。相比之下，中外合作办学的非学历教育招生要市场化运作，耗费大量的广告宣传费用，招进来的学生一般分数和综合素质较低。学历教育的中外合作办学项目需要高校领导有魄力和胆识，从总体计划中分离一部分给中外合作办学项目，因为这类项目的学费一般要比国内的学生收费高出较多，所以造成尽管高校拿出了部分计划，但实际到校的学生人数不足。有些高校领导“后悔莫及”，痛失“计划指标”。如此种种原因造成一部分领导缺乏对合作办学的信心，由此带来的决策上的犹豫不决及失误并不少见，大大影响了中外合作办学的顺利开展。

其次，教育主权意识的盲目夸大和泛化现象。

对中外合作办学是否会影响或丧失我国的教育主权的顾虑，一直困扰着政策的制定者、教育研究的学者以及合作中的中方高等教育机构。传统主权观认为主权是无需争论的、绝对的、全方位的、排他的。受此观念的影响，在合作办学过程中，时时处处都可以感受到“要维护我国教育主权”的警觉性。往往在决定是否开放、开放力度要多大、哪些领域可以开放时，首先考虑的就是“主权”问题，甚至涉及一些教学和管理方面的具体问题时，都要与教育主权问题挂钩。例如，在中外合作办学的“吸引外资”问题^[2]，“市场理念、经营手段、产业运作方式的过度采用”等问题^[3]，都与维护我国教育主权挂起钩来。诸如此类的提法在涉及合作办学的文章中，比比皆是，已经让人们产生了中外合作办学与维护教育主权存在必然联系的误解。本人的问卷调查其中第2题和第5题涉及对教育主权的认识。在对第2题的答复中，半数以上的人（主要是中国人）认为“外方控股”、“允许外方在中外合作办学中有收益回报”、“外方拥有主要管理权”、“国家间学历、学位证书互认”、“国外高校或机构在中国单独办学”等内容都会对我国教育主权产生影响。第5题的答复中，把教育主权作为中外合作办学中重大问题的也超过70%。一个有趣的现象是，对外方的访谈和调研中发现，答复有很大差异。其中有人认为在经济全球化的今天，还强调教育主权是不合时宜的；也有人认为跨国教育和跨国教育集团的国际间流动，说明教育主权的争论就要像对经济主权的讨论一样，都会变成历史。一位在中外合作办学机构中任高职的官员认为，在具体的合作过程中，不存在教育主权问题，合作办学机构的墙外就有我国的公安机关，使人更感觉不到“主权受到威胁”。

到底是教育主权问题有泛化的趋势，还是存在教育主权旁落的危险？为什么中外双方意见分歧如此之大？问题的回答一方面要依据合作双方的国情，另一方面要认真研究教育主权的含义、历史发展和适用范围。如果在分析了以上经济全球化时代的国家主权观和教育主权观之后，再来回答这些问题可能就不会太难。中外合作办学中的教育主权观与经济全球化时代的教育主权观一脉相承。就中外合作办学中教育主权的认识问题，本人在第四章专门论述，并在第七章观念转变中阐述了个人的看法。

再次，对中外合作办学市场性、产业性运作方式的认识缺失。

中外双方高校为了各自的目的和利益开展合作办学。我国开展中外合作办学的实质，“就是让出我国教育服务的部分市场，引进境外优质教育资源，增加教育供给的多样性和选择性，借鉴有益的教学和管理经验，提高学科建设和师资队伍水平，推动教育教学改革，更多更好地为国家培养人才”；“核心是引进外国优质教育资源”。^[4]国外大学到他国开展跨国教育，不是处于“无私援助”（个别国际性援助项目除外），主要目的是通过提供教育服务，获取教育服务贸易的利润。在此意义上，合作双方在表面上似乎已经达成共识，即中方出让部分教育市场给国外大学，我们花费一定的代价（市场、资金等）购买国外的“优质教育服务”，只是为达到发展自我的更大目标。看似完全符合市场经济规律，但是在实际操作过程中，我们有相当多的人却接受不了让国外大学赚中国人的钱的事实。认为加大教育的开放力度，允许外方在我国的合作办学中实施产业性、市场性运作就是对我国教育主权的威胁，就会危害我国社会主义办学的大方向。这种观念尽管随着我国教育产业理念的逐步加深，有了很大的改观，尤其是在国家逐步削减对计划内大学生的投入趋势明朗之后，^[5]国立大学的领导层越来越体会到大学市场性、产业性运作的必要性。但当问题一旦落到涉外问题上，理解上就有很大不平衡，无法接受“肥水外流”的事实。

本人认为这种想法有失偏颇。既然教育已经作为服务贸易在教育市场上进行“交易”，那么，教育服务贸易就离不开教育规律以及市场规律（有时政治规律也在发生作用）的约束。教育作为特殊的产业，各种贸易行为要建立在公平交易的基础之上，同样，我们一心要得到国外“优质的教育资源”，必须为此付出一定的成本和代价，即让出的部分国内交易市场并支付相应的成本费、学费等。国外高校的产业性运作经验比较丰富，同时把教育质量和高效的高校运作有机地结合起来，没有出现我们原来对“注重学校的产业运作，而忽视和降低了教学质量”的种种担忧。相反，为了树立自己的教育品牌，外方往往不惜一切代价，甚至是牺牲经济利益来保全所提供的教育质量。实践证明，经济规律与教育规律同时运用到教育活动中，并不矛盾。

运用经济学的理论和方法研究教育现象和问题产生了教育经济学，其中最大的成就就在于大胆提出教育与经济发展的关系以及经营教育的理念。教育产业理论揭示出这样的道理：教育的有效经营可以产生利润，获得大幅度的教育经费的增加，可以缓解因规模扩大、国家投入相对减少而带来的困境。把教育当产业来经营以及教育可以获利，同教育的非营利性并不矛盾。教育的非营利性是指教育的性质而言。经营教育的理念认为教育过程的最终完成，是一个复杂的多因素、多规律作用的综合过程，教育的发展取决于政治规律、经济规律和教育规律。我们不能把教育的经济规律运用到教与学的关系处理上，也不能将经济领域的价值规律运用到对师生员工的政治思想教育上；同样不能用政治规律去衡量教育效益而不计算教育成本，也不能用经济规律代替政府的办学行为，不能只讲办学的经济效益而忽视了学生的德智体多方面发展，三种规律是交叉重叠的。^[6]但原则上，教育的经济规律主要作用于教育的经营、管理活动之中，教学、科研等学术活动必须以教育规律为主导。我国高等教育按照教育规律办事经验丰富，但是在学校的经营和管理上运用经济规律的杠杆来操作这一方面，我们还没有足够的尝试和经验。在与国外大学的合作办学过程中，领会和学习国外先进的经验，为我所用，这好比送上门来的“服务”，补好这一课，时机不容错过。那种传统的“君子言义不言利”的观念早就被商品经济时代所淘汰，当然我们还要避免“只言利不言义”的偏激观念和行为。

2.中外合作办学的体制问题

高等教育体制一般包括管理体制、办学体制和投入体制，三者紧密联系，相互制约。中外合作办学中主要的体制问题为，一方面由于其办学体制约束性而造成投入体制和管理体制上的很多问题和不足；另一方面，又表现为投入模式对办学模式和管理方式的制约关系。中外合作办学的办学体制主要表现为办学模式上，由于其办学模式多采用依附式的非独立设置办学模式，投入体制多采用非资金投入合作方式，因此造成管理体制上的很多弊端。因此解决管理体制问题要从办学模式和投入体制这两个源头抓起。关于办学模式和投入体制问题，第六章将详尽阐述，此处集中讨论中外合作办学宏观和微观管理上的主要问题。

（1）中外合作办学宏观管理中多头管理、交叉行政等引起的效率低下问题。

《条例》第一章总则中的第八条规定：“国家教育行政部门负责全国中外合作办学工作的统筹规划、综合协调和宏观管理。国务院教育行政部门、劳动行政部门和其他有关行政部门在国务院规定的职责范围内负责有关的中外合作办学工作。省、自治区、直辖市人民政府教育行政部门负责本行政区域内中外合作办学工作的统筹规划、综合协调和宏观管理。省、自治区、直辖市人民政府教育行政部门、劳动行政部门和其他有关行政部门在其职责范围内负责本行政区域内有关的中外合作办学工作。”^[7]

国家教育部和国务院学位办作为国家级的教育行政管理部门，前者负责中外合作办学的本科以上学历教育的申请受理和备案，后者负责受理、管理和审批外方在我国境内举办学位教育并颁发学位证书的事宜。所以，对拟获取本科以上学历教育资格而且拟得到学位办颁发国外学位许可的合作办学项目来说，根据《条例》规定，首先应该向省、自治区、直辖市一级的教育行政部门申请，由国家级教育行政部门（教育部）审批学历教育（本科以上）资格；同时或之后还要经同一程序，最终向国务院学位行政部门（学位办）申请颁发学位教育的许可。得到这类办学项目颁发的外方学位证书，最终只有经过教育部留学服务中心的认证，才能证明此证书的真假；获得这种资格的中外合作办学项目如果再继续协议实施国外学位教育的话，也必须经过教育部学位与研究生教育发展中心评估所的评估、学位办批准才能获取继续开办的许可。且不说这一程序下来的时间耗费要多长，这种多头管理造成工作效率低下，同时也可能影响和延误合作办学项目的发展进度，极大地影响了政府政策的可信度。现实中这种事例屡见不鲜。例如，有一S大学与美国A高校合作举办MBA项目，S大学准备好必需的各种文件和资质，申请许可在我国境内颁发A大学的学位证书，一切按照正常程序申报。但两年的时间过去了，申请犹如石沉大海，在校的学生面临毕业，能否颁发国外的学位证书还是个谜。S大学多方找到国家以及省一级的主管部门询问结果，答复是必须满足两个必备条件：一是双方高校皆为政府认可的正规大学，二是中方高校必须具有授予MBA学位的资格（与学位办有过规定相符）。当时S大学尚未取得第二项资格，但事实上已经获准这一资格但并不完全具备以上条件的情况屡见不鲜。那么到底政府部门审批的标准是否通过认真的调查和技术层面的水平评估等，而后再做出批准与否的决定呢？针对这类典型问题，本人专门访谈了教育部学位与研究生教育发展中心及其评估所的有关人员，得知，初次获得授予国外学位资格的审批和评估无需通过评估部门的技术层面的水平评估，评估所目前只承担第一次审批期满、申请继续开办学位教育的中外合作办学单位的评估任务。目前已经进行了60多个再申请单位的评估，委托这项任务的是国务院学位委员会。可喜的是，继续申请此类办学资格的这一批合作办学项目终于有了一定的评估标准作为依据；遗憾的是，目前还未看到政府主管部门能够具体案例具体分析，对初次申请的办学机构和项目至今没有纳入科学、客观的审批轨道，随意性和主观性的判断依然存在。

国家政府层面的管理情况如此，省市一级的中外合作办学主管部门又如何呢？多头管理、交叉行政的问题势必会直接影响实际工作效率。

入世促进我国政府转变职能，政府的角色要求逐步向服务的角色转变。中外合作办学处于国际教育交流的前沿，一方面领略着国外高等教育成熟市场经济体制下的管理模式，另一方面面对着一些政府部门职能转变不到位的尴尬。这种政府办事效率低下的管理必然带来某些合作办学机构进行“暗箱操作”、“打擦边球”等不规范运作的问题，进而导致中外合作办学的不健康无序发展，其引起的损失是可想而知的。

中外合作办学宏观管理上存在的另一典型问题是重审批、轻管理。政府行政主管部门把精力主要投入到了各种申请文件的审核上，但是审批的技术水平标准不明确，缺乏对国外高校资质确认的有效渠道，使审批结果不能令人满意。再者，各地审批条件笼统，不同地域在执行上宽严不一，导致某些管理上的混乱、无秩序。

（2）中外合作办学机构的内部管理问题。

在中外合作办学机构内部管理中出现的常见问题（有些问题是宏观和微观管理的连带问题）包括：合作双方利益时有冲突，办学效率低下；办学规模上不去；办学模式复杂多变，不易掌握；办学层次偏低；外方高校的资质不高；各项内部管理跟不上等问题。概言之，本该学校层面管好的事没管好。

在独立设置的中外合作办学机构中，投入方式如以资金投入为主的话，外方一般为私人财团，由于产权份额大，因此在董事会中的声音较响，在办学方针和运作方式上往往矛盾较突出。有些中方董事不顾投入的比例和产权分成，一味地坚持按照我国高校传统的资金运作方式执行财务和其他管理事务，造成中外合作办学机构内部的管理难度加大。在非独立设置的办学机构和项目中，对董事会中董事长的人选问题也经常出现争议。中外双方各自认为自己有担任董事长的理由，这种争执为以后的合作埋下了阴影。

财务管理方式上，有些合作办学机构和项目外方要求独立核算，按照西方会计制度运作。但是我国的有些合作高校不仅做不到专款专用，甚至还发生将合作办学资金挪做他用的问题，由此引起的中外方的冲突也不少见。

此外，在人事管理方面，我国目前还没有制定统一的中外合作办学的人事管理办法，只有上海市1994年曾经出台过《上海市国际合作办学人事管理暂行规定》。由于颁发的时间较早，有些条款已经不能适应现实的需要，亟待调整。管理人员、教师队伍等没有纳入国家或地方的人事管理范畴，更缺乏支持和发展的政策，使中外合作办学的人事管理具有临时性、不稳定性，无法建立一支长期、稳定、高素质的教职工队伍。

3.中外合作办学的法制监管问题

尽管我国已经颁布了《中华人民共和国中外合作办学条例》，但《条例》本身尚存在很多不足（参见第七章第三节），有待于进一步建设和完善，中外合作办学活动在很大程度上还处于摸索期和法制的逐步建立与完善期，期间暴露的主要法制监管问题包括：

（1）有关政策的滞后性和政策的不配套问题。

首先，学历、学位证书的认证、认可问题。高等教育的中外合作办学涉及到的主要教育层次有学历教育和非学历教育。由于国家对学历教育部分控制较严，所以，中外合作办学的学历教育基本都在各级政府部门的掌握之中。问题主要出在非学历教育的合作办学中。国家一方面鼓励“一些中外合作办学机构采取‘3+1’或‘2+2’等多种灵活多样的办学形式”，因为这类形式“考虑到人民群众的实际经济水平，降低了出国学习的成本，又可以满足人们在国内就可以及时学习国外先进文化科学知识的愿望”；^[8]另一方面严格限制此类非学历教育向学历教育的转化。特别是从这些办学项目中完成了第二阶段在国外的学习任务，获得了国外大学的本科文凭后，如何看待和认证或认可这类“合作文凭”呢？1996年以后我国的中外合作办学中有很大一部分学生参加了这类办学形式的学习，目前有的在第三国（马来西亚、新加坡等）拿到第二国（教育输出国如美国、英国、澳大利亚等）的本科文凭，有的直接在第二国接受了本科毕业文凭，他们都面临着回国工作或继续进修的问题。让他们最担忧的是，回国后我国政府是否能认可这种由加法得来的文凭。国内尚未出台任何有关此类文凭的认证法规或政策。目前全国接受国外学历学位文凭认证任务的是教育部留学服务中心，该中心做出了对国外学历、学位证书的认证范围：在国外攻读正规课程所获得大学专科以上（含大专）学历、学位证书；经国务院学位委员会批准的中外合作办学项目取得的国外学位证书；经省、直辖市一级教育主管部门批准的硕士学位以下的（不含硕士）层次中外合作办学项目取得的国外学历、学位证书。根据这些规定，上述有困境的学生本科学历、学位证书的认证应该属于第三类范围。但由于这类学生在海外就读期间的情况比较复杂，我国对境外学位的真实效用、水平等状况缺乏权威的认定机构和途径，学位管理部门对境外教育的提供者处于严重的信息不对称，所以这项工作至今无法开展。这些学生有的已经回国，有的还在国外学习，他们都在等待国内有关政策的迅速出台。诸如此类的由于政策的滞后而引起的教育消费者利益得不到保障的事例数不胜数，国内由此类问题引起的“民告官”、“民告校”的法律案例并不少见。

其次，物价、税务、外汇等问题。合作办学机构和项目的管理不仅是教育行政的事，还会涉及到负责税收、外汇、民政及海关等事务的劳动行政部门以及金融部门等。实践中需要实施统一配套的政策管理。目前《条例》第五章第四十条规定：中外合作办学机构的外汇收支活动以及开设和使用外汇账户，应当遵守国家有关外汇管理规定。除此之外，没有对这类问题有任何规定。

物价：开办合作办学项目需要向有关物价管理部门申请收费许可。山东省物价管理部门1998年尚未批准任何中外合作办学机构和项目的收费申请，按照国内收费标准，定价必须依据严格核算各项教育成本，中外合作办学的特殊性没办法执行国内统一核算办法，尤其是针对国外的知识产权的等价折算更是困难重重。无收费许可就意味着无法招生。

外汇：我国于1999年和2000年分别发布了《关于非贸易及部分资本项目项下售付汇提交税务凭证有关问题的通知》（通知1）以及《关于非贸易及部分资本项目项下售付汇提交税务凭证有关问题的通知》（通知2）。^[9]其基本精神为：境外企业和外籍个人，为我国境内企业和个人提供各种服务的外汇收入，如汇出境外，应提交税务凭证。依照有关税法，国内学历教育可以免征所得税。非学历教育要征收营业额3%的营业税。这样一来，开办学历教育的中外合作办学项目由于免征企业所得税，只提交外方人员的个人缴纳所得税的凭证，就可以将外汇汇出境。非学历教育的中外合作办学机构如需将外汇汇出境，必须首先缴纳3%的营业税，同时还要缴纳外国人员个人所得税，合作办学机构还要缴纳33%的所得税。^[10]这一规定其实是把非学历教育视为企业性质。由此引发这样的问题：一方面合作办学中的学历教育与非学历教育的距离越拉越大，同是国外高校来华合作办学，所承担的税务责任和外汇条件差距悬殊。事实上，学历教育的合作办学同样要面临成本支出、需要将资金汇出境的问题，但其承受的税度要比非学历教育少得多。另一方面，把中外合作办学视为企业性质，造成非学历的合作办学项目和机构要承担比外商投资企业还繁重的义务和责任，但是应该享受的权利却得不到。如果按照企业对待，就应当在投资体制上按照外国现行的外商投资企业法规定，不仅可以汇出必要的费用，而且可以光明正大地参与利润的分配。但是我国的《条例》中，在分配的内容上，连“回报”都要避免，只能用“结余”二字，英文翻译为“surplus”而非“return”。这样做的目的是政府明确要将合作办学活动与商业合作区别开。^[11]上举S大学在中外合作办学中，面临支付国外教材预付款等必要的外汇结算费用问题到中国人民银行咨询有关事务（1999年，以上两个通知尚未出台）时，工作人员很无奈，由于没有现成的条款可以参照，如果按照外资、合资企业的外汇管理办法，所列支的外汇支付额度必须做到进出口收支平衡，但教育上的合作似乎又不能照此办理，其结果只能是不了了之。

税收：按照目前《营业税暂行条例》以及《营业税暂行条例实施细则》的有关规定，高等学校非学历教育，要依法缴纳营业税，税率为营业额的3%。在没有出台中外合作办学的税收规定的情况下，中外合作办学是否应该遵循国内对学历和非学历教育的税收规定？据调查，该问题不仅中外合作办学的人员说不清，甚至基层税收部门自身也难以回答。^[12]另外，由于缺乏财务、税收方面的常识，在与国外大学商谈办学协议时往往未曾涉及国内税收的问题。结果在支付外方的成本费等必要的开支后，我国的有关税务部门依据以上规定，上门办理税收业务。无奈，只好“照章纳税”，但这一税款的支付是在支付了外方的必要费用后进行的，所以本应双方承担的责任，由于无相关税法以及对已有税法缺乏了解，导致中方学校单方面承担了巨额税款数额，造成外方避税事实。还有众多中外合作办学机构自办学以来就没有缴纳过任何税款，至今累计数额惊人，合作办学人员的焦虑日增。

现实中由于法规、政策滞后而引起的问题比比皆是。引进国外教学设备、器材、软件等需要向海关、税务部门申报，无章可依；合作办学中的外籍教师的出入境手续、申请长期居住等问题，无专门的条例参照（我国只有普通高校外籍教师的聘请和审批办法）等。

（2）监管无力度、年审和评估制度不健全等问题。

监管问题：除了个别城市之外，我国缺乏一整套完整的合作办学监管体系，从审批到广告宣传、办学过程的质量监管、财务审计等，还需要做大量工作。尤其是在管理尚未跟上的情况下，合作办学中出现了种种非法办学、谋求暴利、坑害消费者利益的现象，迫切需要我国快速建立起市场监督机制，把政府行政部门从琐事中解放出来，着力宏观调控、协调各种主要关系。让信息沟通、咨询策划、办学的筹办和论证、财务审计、办学质量监控和办学水平的评估等多项服务工作，完全由社会性的服务系统承担起来。上海市在这一方面做过很多有益的探索，年检之后，向公众公布结果，强行叫停一部分办学质量差的项目，公布合格的办学项目。国家级教育行政部门对此却监控缺失，年检无制度，核查无计划。只是在有关领导的发言中，偶尔提到个别办学质量好的机构和项目，缺乏标准和依据，制度管理不完善。相反经常在各种场合“揭露”许多不良的办学行为，以提醒人们多加戒备。有些国外大学被称为“学店”、“学历工厂”，主要是由于他们在一个地区或全国范围合作的院校过多、过乱。这种批评的依据是什么呢？我国没有任何法规或制度规定一个国外大学能够在国内开办多少个合作办学点，也没有文件限定颁发非学历文凭的数量，所以批判似无道理可言。再者，在国务院学位委员会办公室颁布的能够授予国外大学学位的大学中，一所国外大学与多所国内大学合作的范例不在少数，所以同一事例得到的不同待遇，不禁让人怀疑起我们的质量评判和监督存在太大的随意性和主观臆断性。

年检和评估：目前全国范围内的质量监督和评估机制尚未建立，少数地区的年检和评估也存在很多问题。年检制度和办学许可证制度不完善，有些地区根本就没有开展过年检或任何形式的办学中期质量监督，办学许可证制度也由于政策的滞后，迟迟得不到执行；即使开展过年检或有关质量监督活动的地区，也缺乏必要的科学化评估标准作为依据，评估机构的所谓标准主要还是由政府行政部门提供，评估所、评估院成为政府行政部门的附庸，不能独立执行参照国内外技术评估水准的要求，对合作办学进行评估。