民办高校内部管理体制改革若干问题探析

民办高校内部管理体制改革若干问题探析

浙江树人大学　徐绪卿

一、民办高等教育已经成为我国高等教育的重要组成部分

近几年来，随着我国高等教育大众化的深入发展，高等教育资源不足的状况日渐明显。民办高等教育抓住机遇，加快了发展步伐。截至2008年年底，我国已有民办普通高校318所，在校生182.87万人，其中本科生26.9714万人，专科生155.892万人，另有其它注册学生25.7万人；独立学院322所，在校生218.4377万人，其中本科生196.3143万人，专科22.1234万人。两者之和，全国已有民办高校640所，在校生401.3万人，另有民办高等教育机构866家，在校注册生达到87.34万人。民办高校的数量已经占全国普通高校总数2263所的26.8%，在校生占全国普通高校总数2021.0249万的19.9%。据了解，全国共有10个省份民办高校在校生超过当地普通高校在校生总数的20%，见表1。比例最高的浙江省已经达到33%左右。民办高等教育已经成为我国高等教育的重要组成部分，在高等教育体系中已占重要地位，在承担培养现代化事业建设者和社会主义事业接班人的宏伟事业中负有重要的使命和责任。建设高等教育强国的进程中不可能也不应该没有民办高校的参与。民办高校在为国家高等教育发展做出重要贡献的同时，也在不断完善自身。在国家高等教育发展环境和政策转移到提升质量和内涵，竞争内容从规模扩张转移到质量和特色的宏观背景下，民办高校如何加强管理，改革管理模式，提高管理水平和效益，已成为当前和今后一段时间民办高等学校可持续发展的重要命题，也是民办高等教育研究工作者应予关注的重要课题。

表1　2008年全国民办高校比例最高的10个省份

二、管理体制改革是民办高等学校可持续发展的重要命题（略）

三、民办高校内部管理体制改革的若干关键问题

经济学家刘易斯在谈到经济增长的阻碍因素时说，在某个地方和某个时候，某一阻碍增长的因素可能比其他因素更为突出，也就是说这个缺陷在这一时点上是最突出的，或者说从这点出发比从其他点开始要容易，在寻找解决途径的时候，也要从最突出的因素着手。我们在进行民办高校管理体制改革时，也要寻找民办高校发展的最大障碍。当前我国民办高校内部管理体制改革，首先要解决好如下几方面的问题。

（一）民办高校产权问题

邬大光认为，我国80%的民办高校都是“投资”设立的，这是现阶段我国民办高等教育的基本特征。由于调查所选样本的偏差，“80%的民办高校是投资型”的结论不一定完全符合我国民办高等教育的实际情况，但是，追求对民办高校产权的拥有并取得相应的利益回报，却代表了相当一部分民办高校投资者的办学期望。

产权制度是民办高校内部管理体制架构的基础，产权制度的基本要求是要在产权的公益性和营利性（激励性）之间保持恰当的平衡。一方面，教育不同于经济，民办高校不同于企业，投入民办高校的资金不能完全等同于投资经济领域的资本，对民办高校的投资也不能像对企业投资一样以利润最大化为目的，对产权的过分激励有可能助长民办高校的营利性，这是民办高校产权制度公益性的要求。从国际私立高等教育的发展经验来看，大部分发展较好的私立高校都不是营利性的，都不追求产权回报，如美国哈佛大学。另一方面，适当地保护民办高校创办者或投资者的收益权、控制权等各项产权权利，对于激发创办者或投资者的积极性，吸引更多社会资金进入民办高等教育领域，也具有重要的作用，这是民办高校产权制度对营利性（激励性）的要求。从我国发展现实来看，追求一定的回报，正是民办高等教育在短时期内能够迅速发展的主要动力。那么，从长远来看，如何既能保持民办高校产权的公益性，又能够关照到民办高校产权的营利性，是今后民办高等教育研究的重点问题之一。

（二）民办高校的决策机构问题

决策机构问题是民办高校内部管理体制的基本问题之一。《民办教育促进法》第十九条规定：民办学校应当设立学校理事会、董事会或者其他形式的决策机构。根据这一规定，董事会（理事会）是民办高校的决策机构。鉴于董事会（理事会）在民办高校内部管理中的重要地位，《民办教育促进法》及其实施条例用了大量篇幅对董事会（理事会）进行了规定。

《民办教育促进法》第二十条规定：学校理事会或者董事会由举办者或者其代表、校长、教职工代表等人员组成。其中三分之一以上的理事或者董事应当具有五年以上教育教学经验。学校理事会或者董事会由五人以上组成，设理事长或者董事长一人。理事长、理事或者董事长、董事名单报审批机关备案。第二十一条规定，学校理事会或者董事会行使下列职权：

①聘任和解聘校长；②修改学校章程和制定学校的规章制度；③制定发展规划，批准年度工作计划；④筹集办学经费，审核预算、决算；⑤决定教职工的编制定额和工资标准；⑥决定学校的分立、合并、终止；⑦决定其他重大事项。其他形式决策机构的职权参照本条规定执行。

《民办教育促进法实施条例》第九条规定，民办学校的举办者应当依照民办教育促进法和本条例的规定制定学校章程，推选民办学校的首届理事会、董事会或者其他形式决策机构的组成人员。民办学校的举办者参加学校理事会、董事会或者其他形式决策机构的，应当依据学校章程规定的权限与程序，参与学校的办学和管理活动。第十六条规定，“学校理事会、董事会或者其他形式决策机构的人员构成不符合法定要求，或者学校校长、教师、财会人员不具备法定资格，经告知仍不改正的”，审批机关不予批准。

以上规定虽然比较全面，但可以看出大都是原则性的规定，可供操作的内容不多，从而导致这些规定很难在实际操作中实施。根据我们的调查，许多民办高校决策机构不健全，有的有董事长没有董事，或者董事就是夫妻两人；有的看似健全，实际虚设，一年开一次会，董事会没有真正的决策权力；有的民办高校不仅没有董事会，连实际的负责人都难以找到。这样的民办高校是难以提高质量的。

（三）民办高校校长和执行机构问题

以校长为代表的民办高校执行机构，是民办高校的“办学者”，肩负着培养社会主义接班人和社会主义现代化事业建设者的重任。虽然投资者的资金对于办学具有一定的制约作用，但是办学者的办学理念和责任感会对办学的方向和目标产生直接的影响。《民办教育促进法》第二十四条规定：民办学校校长负责学校的教育教学和行政管理工作，行使下列职权：①执行学校理事会、董事会或者其他形式决策机构的决定；②实施发展规划，拟订年度工作计划、财务预算和学校规章制度；③聘任和解聘学校工作人员，实施奖惩；④组织教育教学、科学研究活动，保证教育教学质量；⑤负责学校日常管理工作；⑥学校理事会、董事会或者其他形式决策机构的其他授权。很显然，民办高校校长的角色是双重的。相对于董事会来说，他受董事会的委托管理学校，是董事会决策的执行者；相对于学校内部管理来说，他又是内部具体事务的决策者，这也正是民办高校“董事会领导下的校长负责制”的内涵，校长在董事会的授权下，独立自主地完成自己在学校治理中的分工。

从民办高校的现实来看，虽然有部分民办高校从自己内部培养起较为年轻的职业化校长，也有民办高校招聘较为年轻的学者到校担任校长，但是从总体来看，民办高校校长大部分都是公办高校退休的校领导。他们大都具有丰富的教学和学校管理经验，而且具备兢兢业业、为国植才的责任感和道德素质，可谓“德才兼备”。而且，公办高校的校长都有良好的“社会资源”，他们到民办高校以后，可以利用自己的“社会资源”积极促进民办高校各项事务的解决。因此，这样的校长队伍对于提高民办高校管理水平，进而提高民办高校的育人质量和社会认可度，都起到了重要的作用。

但是，从公办高校选聘的校长也有不足之处。一是有些民办高校校长到任后，观念难转变，办学凭经验，结果事倍功半，效果不佳。民办高校的生源和公办高校存在重大差别，民办高校的教师和公办高校的教师也有所不同，民办高校的管理体制与公办高校相比更是差异悬殊。因此，单纯利用公办高校的治校经验很难管理好民办高校。二是有些校长对民办高等教育的认可度不高，关心程度不够，对民办高校一味地抱怨，对民办高等教育和民办高校缺乏感情。三是有些校长缺乏办学主见，放弃原则，忘却教书育人的基本准则，将经济利益放在首位，忽视了教育的公益性和奉献性，把领导工作作为单纯的职业，雇用观念较重，将民办高校看作是“养老”和“创收”的地方。四是有些民办高校校长年龄偏高，虽工作勤恳，但观念陈旧，不思变革，创业不足，守业有余，学校发展缺乏应有的闯劲和活力。有些学校的校长甚至身体素质欠佳，难以适应大学校长这一需要较高体力和精力的岗位要求。

因此，以《民办教育促进法》和实施条例以及相关法规为依据，研究和探索民办高校校长的选拔、任用、培训、发展制度，逐步建立民办高校校长专业化成长的环境，是研究民办高校内部管理的重要内容。江西等省根据本省内民办高校发展的实际情况，对民办高校校长的任用进行了积极尝试，比如规定民办高校校长、副校长人选的年龄在65岁以下，任职年龄不得超过70岁，任职期限原则上为4年；民办高校决策机构负责人不得兼任校长，民办高校校长、副校长应实行与决策机构负责人直系亲属回避制。这些规定对于民办高校的发展会产生怎样的积极作用？是否值得在全国其他地区推广？这些问题还有待跟踪观察和研究。

（四）民办高校监督机构问题

对于民办高校的监督机构及机制的研究，目前来说几乎处于空白状态。监督机制是实现民办高校法人治理分权与制衡的有力保证，也是完善民办高校法人治理结构最为迫切而又十分必要的方面。当前来看，我国民办高校的监督机构不健全，监督机制未建立，力量十分薄弱。在我国，民办高校得到的捐款量较少，捐款人的监督力量很有限。家长或学生虽然承担了教育成本，可以对学校进行监督，但这些监督没有明确的法律授权，再加上学校组织绩效评估的困难，家长力量又较分散，所以难以形成制度性力量。社区、校友和媒体的力量更是微乎其微，难以起到监督作用。监督机构的缺少，导致学校利益相关人的利益得不到保障。为此，建立健全监事会这一组织结构，提高监事会的地位，明晰监事会监督职权范围，保障其独立行使监督职权和增进监督实效，应该成为健全民办高校内部管理体制的重要内容。

针对一些地方政府对民办高校疏于管理，办学行为不规范、内部管理体制不健全、法人财产不落实以及行业自律、社会监督薄弱等突出问题，国家有关部门出台政策，要求加快建立对民办高校的督导制度，由省级教育行政部门向民办高校委派督导专员。督导专员依法监督民办高校贯彻执行有关法律、法规、政策的情况，监督、引导学校的办学方向、办学行为和办学质量，参加学校发展规划、人事安排、财产管理、基本建设、招生、收退费等重大事项的研究讨论，向委派机构报告学校办学情况、提出意见建议，同时承担有关党政部门规定的其他职责。这一重要举措将加强政府督导管理和引导民办高校健全内部管理体制有机结合起来，对于加快构建政府依法管理、民办高校依法办学、行业自律和社会监督相结合的管理格局，促进民办高校又好又快发展，具有十分重要的意义。

政府向民办高校派驻督导专员已有3年左右时间，这一制度尚需在实践中继续完善，存在着继续探索的空间。比如，督导专员的督导如何与直接的行政干预相区别？督导专员如何才能做到参与民办高校重大事项的研究讨论，但主要是起监督、引导和保障作用，而不是办学事务的直接决策者？督导专员不能越俎代庖，“越位”操纵民办高校内部事务，更不能凌驾于学校之上，干扰学校的自主权。另外，督导专员如何尽好“督”、“导”职责，保证民办高校的办学方向，保证利益相关人的利益，落实法人财产，严防学校办学风险等问题，都需要在理论研究和实践层面继续探索和提炼。

（五）民办高校内部管理制度

董事会、以校长为首的执行机构、监督机构是民办高校内部管理的三大基本组织架构。除了要完善这三大基本组织架构的内部结构和运行机制之外，民办高校也要完善内部管理的其他方面。如果将这三大机构看作是民办高校内部组织结构的“骨架”，则其他方面的管理制度可以看作是民办高校内部组织结构的“血肉”，是民办高校依法办学，实现发展目标的重要保证。建立健全合法的、规范的、系统的、科学的民办高校内部管理制度，对于保障学校正常教学秩序，提高办学效率和效益，完成各项教学、科研任务和发展目标，都有着重要意义。

民办高校与公办高校在内部管理制度上有许多共同点，公办高校的内部管理制度可供民办高校学习和借鉴。但是，由于办学体制的不同，民办高校的内部管理体制具有自身的一些特点。比如，由于存在大量外聘教师，民办高校的教师管理制度必然区别于公办高校。再比如，为了体现“机构精简、人员精练”的原则，民办高校的许多管理流程必须简化。还有，由于学生的学习基础相对较弱、学习自觉性较差，同时又是自费接受教育，学校在进行学生管理和教学管理时必须考虑到这些特点。目前，民办高校的教师待遇和福利等各方面均不如公办高校，保护教师权益，提高他们的待遇，也是民办高校需要重点关注的因素。

相比于公办高校，民办高校具有管理体制和运行机制自主灵活、市场意识强、市场敏感度高、历史包袱少等特点和优势，民办高校应该利用自身优势，抓住机遇，积极进行内部管理制度创新。目前很多民办高校已经在内部管理制度建设方面进行了尝试，并且得到了地方教育行政部门的大力支持和指导。我们因研究工作的需要，到过许多优秀民办高校考察，发现很多民办高校在内部管理制度改革上积累了很多宝贵经验。比如，黑龙江省大部分民办高校按照《劳动合同法》的有关规定，规范了与教职工的聘任行为，教职工的合法权益得到有效保护，而且该省大部分民办高校也建立了教师、学生申诉机制，畅通了校内救济途径。这些做法都值得全国其他地区民办高校借鉴。除了要勇于创新、敢于实践之外，民办高校也应该以开放的胸怀相互学习，相互借鉴，取长补短，学习先进民办高校在内部管理制度方面所进行的创新，只有打破封闭办学的局面，我国民办高校才能够实现共同发展，共同繁荣，共同为建设高等教育强国贡献更多的力量。

（作者为浙江树人大学副校长、教授，中国民办民办教育协会高教分会副理事长，中国民办高等教育研究院院长。此文为2010年教育部人文社科规划基金项目“我国民办高校内部管理体制的改革和创新研究”（编号：10Y JA880156）的部分研究成果，该课题由徐绪卿主持。）

该文刊登于《中国高教研究》2010年第5期，原文7800余字，收录时作者做了删节。