文化体制改革难点探析

以发展为主题，以改革为动力，是我国经济体制改革的基本经验，也是深化文化体制改革的必然选择。2005年12月，《中共中央关于深化文化体制改革的若干决定》（以下简称《决定》）的出台，标志着我国文化体制改革进入从试点向全面铺开转变的新阶段。虽然两年多的改革试点已经积累了不少经验，而《决定》也明确提出了文化体制改革的目标和基本框架，但由于文化体制改革的特殊性和复杂性，全面推进这项改革仍面临不少难点，可以说，文化体制改革正在进行一场“攻坚战”。在“十一五”期间，如果不能尽快从理论和实践的结合上突破这些难点，构建起适应社会主义市场经济和精神文明建设要求的新型文化体制的基本框架，将会贻误中国文化发展的有利时机。概括起来，目前文化体制改革主要面临五大难点。

一、传媒体制改革如何正确处理公共性与产业化的关系

目前，文化体制改革遇到的难点，从产业领域看主要集中在传媒领域。在其他方面，如电影、音像、演艺、会展、艺术品经营等领域，由于与意识形态关系不大，国家已经允许民营资本和外资进入，甚至一些领域允许非公有资本对国有文化单位通过参股、控股进行重组改造。但在传媒领域，无论是2005年国务院10号文件还是中央14号文件都明确党报、党刊、电台、电视台继续保持事业体制。最近中办和国办联合下发的《“十一五”时期国家文化发展规划纲要》，对广播电视和报业仍然界定为“新闻事业”，避开了敏感的传媒产业用语。目前已经组建的几十家传媒集团是我国文化市场的主导力量，但大多还都按照“事业体制、企业化运营”的二元体制结构在运行。对于这种过渡性的、很不规范，同时也缺乏法律依据的事业集团体制形态如何进一步改革，各方面的认识还不一致。分歧的焦点是对传媒的公共性和产业化的关系认识有所不同。因此，需要在理论上对传媒的性质和特点进行深入分析。

首先，现代传媒的频道、频率、刊号和卫星资源，是国家的公共资源和战略性资源。因此，要充分发挥传媒在现代化建设和社会稳定，以及维护国家文化主权和文化信息安全方面的重要作用，必须由国家对传媒的所有权实行垄断，这是我国作为全球最大的发展中国家，同时又处于转型期的国情所决定的。

其次，如何正确认识、处理传媒的公共性和产业化的关系问题。众所周知，现代传媒作为国家的战略性资源，是公认的“社会公器”，具有很强的公共性，但同时又具有产业化的特性，能够通过市场化、产业化运营，产生巨大的经济效益，这已被国际经验所证明。在美、英、法、德、日等发达国家，传媒作为重要的产业部门，已经成为新的经济增长点和支柱产业。事实上，除了极少数具有纯公共文化产品和服务性质的媒体不能进行产业化经营外，就绝大多数作为准公共文化产品和服务性质的媒体而言，其公共性和产业化几乎是一个硬币的两面而不可分割。单纯强调传媒的公共性，强调其意识形态的功能和社会效益，而忽视其产业特性是片面的；把传媒等同于一般商品，强调其产业特征和经济效益，而忽视其公共性和社会责任也是不可取的。问题在于，在国家对传媒的所有权实行垄断的前提下，如何根据传媒的性质和特点来科学、合理地安排其经营权的委托代理模式，使之既充分发挥“社会公器”的重要作用，同时又通过市场化、产业化运作得到迅速发展壮大，是文化体制改革面临的新课题。

再次，就绝大多数作为准公共文化产品和服务性质的媒体而言，其公共性的强弱也有所不同，在市场准入、体制模式等方面应该按照分类指导的原则推进改革。比如说党报、党刊、电台、电视台等，这些媒体承担了较多的公共职能和社会责任，公共性比较强一些；而科技、财经、生活、娱乐、教辅类媒体，提供的产品和服务更具个性化和私人性质，公共性相对弱一些。对于这类更具个性化、产业化特点的媒体，是否可以允许非公有资本进入，实行国有资本控股的混合经济结构，是下一步深化传媒体制改革值得研究的一个新问题。

近几年来，在文化体制改革试点过程中，一些传媒集团解放思想，大胆实践，在创新发展模式、体制模式方面进行了积极的探索，积累了丰富的经验。我国传媒集团改革创新的具体途径和发展模式已初显端倪，逐步清晰可见，如上海文广集团通过广泛联合，打造跨地区、跨行业的综合型传媒集团，培育国际品牌的发展模式；牡丹江广电集团以国有资产划拨的方式，吸收合并牡丹江报业集团，组建企业性质的区域性、跨行业的新闻传媒集团的发展模式；上海世纪出版集团探索由国有资本控股，通过股份制改造实现资本多元化的发展模式。总体来看，传媒集团改革试点正在沿着正确的方向不断深化。但除了牡丹江新闻传媒集团外，其他绝大多数传媒集团在突破“事业体制、企业化运营”的双轨制方面尚未取得实质性进展。

总结试点和非试点单位的一些成功做法，我们认为，传媒集团下一步的改革试点可以有三种途径：一是多数兼具公共性和产业性质的传媒集团，可以依据《公司法》，按照整体改制的方式创新体制模式，实现“事业体制、企业化运营”的双轨制向企业体制并轨。集团公司改制为规范的国有独资有限责任公司，在资产管理、人事管理、业务管理上与国家有关监管部门对接。集团下面可按照事业和产业两类单位分别进行管理和财务核算，同时建立健全各项管理运营制度和激励与约束机制。二是少数公共性特别强的传媒集团可以考虑回归事业体制（如中国广电集团），以事业为主体，对下属广告、发行等经营性资产有限分离，分别执行事业和企业的财务制度，按照政策规定对产业单位进行改组改制，支持主业的发展。三是借鉴国际经验，结合国有文化资产管理体制改革，择机进行国有传媒控股公司和国有资本控股、混合经济结构的传媒集团试点。同时要积极探索传媒文化产业集团通过股份制改造进入资本市场，利用资本市场的投融资平台加快发展，实现跨媒体经营和国际化经营的具体方式和途径。

二、国有经营性文化事业单位如何“转企”

发展文化产业必须有一大批具有活力和竞争力的市场微观主体。塑造文化市场微观主体的途径有两个方面：一是存量改革，即对国有经营性文化事业单位进行转企改制；二是增量改革，即开放文化市场引入社会资本，发展一批非公有制的文化企业。目前，文化市场准入初步放开，非公有制的文化企业发展迅速，但作为整个文化体制改革中心环节的国有经营性文化事业单位转企改制却举步维艰。我们认为，国有经营性文化事业单位转企改制的难点不在于人员分流，而在于缺乏改革的动力。

改革开放以来，由于我国文化体制改革特定的路径选择，国有经营性文化事业单位逐步形成了“事业体制、企业化运营”的双轨制。这种体制具有兼容旧体制和新体制的特点，在文化体制转型时期，在诸多配套政策还不完善的情况下，作为一种过渡形态是必要的，也有利于推动文化产业的发展。然而，由于它既保留了事业的待遇，又享有企业的好处，已经形成的“刚性”利益格局使得绝大多数单位至今不愿意转企。目前，事业单位的工资福利待遇与企业有相当大的差别，而文化事业单位尚未参加全国社会保障体系，完全转变成企业体制并完成职工身份转换，会使职工有退休后万一企业破产的顾虑，因而普遍缺乏转企的动力。此外，政府主管部门在“管办分离”“政企分开”方面步伐缓慢，也使转企缺乏必要的外部环境。2004年，政府有关主管部门提出经营性出版单位从事业体制转变成企业体制，但实际推进过程并不那么简单。据了解，目前全国40多家经济类出版社，绝大多数都不愿意转企。

我们认为，对此需要进行必要的制度安排。除了〔2003〕国发105号文件规定的对转企的事业单位给予一定时期的免税政策，实行“老人老办法、新人新办法”等配套政策外，为增强转企的动力机制，实现新、旧体制的顺利衔接，能否允许转企的文化单位进行股份制改造，吸收和整合社会资本，实行经营者和骨干员工持股；在公司制改造过程中，如何构造新型的法人治理结构，把党的领导和公司制度有机结合起来；等等，都需要进行深入研究和探索创新。

近年来，云南省文化产业发展取得了显著成绩，受到业界好评。2005年全省文化产业（不包括旅游业）在GDP中的比重上升到了5．29%，远远高于全国2．2%的平均水平。其重要原因之一是采取了符合云南实际的文化体制改革方案和产业发展策略。在国有经营性文化事业单位改革方面，他们采取了“先繁荣、后改革”的办法，而不是“一刀切”，进行所谓的打破“铁饭碗”。他们认为，那样的改革只能让人提前退休，打散原本脆弱的文化建制，导致文化人才流失，增加社会不稳定因素。因此，他们千方百计发展和繁荣文化产业，目的是打造更多的“金饭碗”，以此吸引国有文化事业单位的员工自动放弃“铁饭碗”。

党的十六大报告提出了“公益性文化事业”和“经营性文化产业”两大类别，这对于积极推进文化体制改革，加快发展文化产业，无疑具有分类指导的重要意义和作用。但从具体实施和操作的角度看，究竟哪些属于“公益性文化事业”，哪些属于“经营性文化产业”，其边界还不十分清晰。在此情况下，为抓住当前的有利机遇，加快文化体制的改革步伐，应当按照先易后难、逐步推进的原则，首先把三类经营性的国有文化单位从“事业体制”中分离出来进行转企改制：一是演出、娱乐、会展、影视、音像、体育健身等竞争性文化行业中的国有文化单位；二是科技、财经、生活时尚、体育、教辅等非意识形态的经营性传媒单位；三是新闻出版、广播电视等国有垄断性文化行业中除了少数党报、党刊、电台、电视台等直接关系到国家意识形态和文化信息安全的国有经营性文化单位，包括近几年来组建的仍具有事业性质的国有文化产业集团。上述三类国有文化单位有一个共同的特点，即产业化、市场化的程度较高，都是属于可以面向市场的营利性文化行业。其中，前两类单位与国家意识形态和文化信息安全的关系不大，因而可以率先从“事业体制”中分离出来，推向市场；第三类单位中，有一部分不同程度地涉及国家意识形态和文化信息安全，因而需要做出特别的制度安排并配套相关政策，逐步从“事业单位”体制中分离出来，推向市场。

三、文化宏观管理体制改革如何破解“三大难题”

随着文化体制改革的深化，人们注意到，管办不分、党政不分、条块分割等文化宏观管理体制方面的问题，已经与文化生产力发展的内在要求产生了严重冲突，迫切需要进行改革，以减少交易成本和体制摩擦，使上层建筑适应文化生产力发展的需要。2005年年底出台的《决定》提出的文化体制改革目标中，前两条“党委领导、政府管理”就涉及文化宏观管理体制改革。

按照社会主义市场经济理论，文化宏观管理体制改革的基本原则是：市场能做的，让市场发挥资源配置的基础性作用；市场失灵的领域，在党的领导下政府要发挥应有的作用。目前，在文化宏观管理体制改革进程中，有三个难点有待破解：

一是科学界定党政关系问题。要坚持党对文化工作的领导地位，党委部门既要依法发挥领导作用，但又不能以党代政。目前真正实现“党委领导、政府管理”的目标尚有一定的难度，党委与政府的职能分工需要进一步科学界定。

二是如何解决政府部门职能交叉的问题。长期以来，文化事业与文化产业的各个门类分别属于文化部、国家新闻出版总署、国家广电总局、国家旅游局、国家体育总局等多个部门管理，不可避免地造成了政府职能交叉、多头管理、缺位与越位并存等诸多问题，也不利于我国对外文化合作与交流。越位方面的表现是，政府过多地干预文化市场的微观运行；缺位是在文化产品的质量、价格、资本准入、市场执法等方面，政府监管不到位。2003年文化体制改革试点以来，全国9个试点地区按照中央的要求，首先把地（市）县（区）级的文化、出版、广电三局整合到一起合署办公，统称“文化出版广电局”或“文委”；整合文化、工商、税务等部门的执法队伍，实行综合执法，取得了良好的效果。显然，这也昭示了未来文化宏观管理体制改革的方向。但在机构整合的过程中并未同步解决机关人员分流的问题。政府人员过多，行政成本居高不下的问题仍有待下一轮政府机构改革时统筹解决。

三是如何实现“政企分开”“管办分离”的改革目标。2003年开始启动的文化体制改革试点，明确提出“经营性文化企业建立现代企业制度”，比1994年开始进行的国有企业进行现代企业制度试点几乎晚了10年之久。因而在国有企业以产权改革为主要内容、以股份制为主要财产组织形式的深层次改革已经全面展开，同时文化领域非国有经济迅速发展，所有制结构调整已经取得重要进展的情况下，而国有文化单位，尤其是新闻出版、广播电视等垄断性文化行业的深层次改革才刚刚开始。目前，政府文化主管部门在推进“管办分离”方面已有所进展，但如何实现与所属企业的“政企分开”，加快产权制度改革还有待继续进行探索。事实上这方面的改革已经触及政府自身的改革，也就是更深层次的政治体制改革了，如果没有政治体制改革的同步推进，文化体制改革就难以孤军突进而取得预期成效。

四、国有文化资产管理、监督体制如何构建

文化体制改革之所以“难”，是因为这一改革始终绕不开现代产权制度的建立和健全。迄今为止，长期以来国有文化资产管理责任人的“虚拟化”问题仍没有得到有效解决，导致一些国有文化单位经营不善，国有资产流失严重。目前，国有文化资产主要有两类：一是文化事业资产；二是文化产业资产，就前者而言，有一个如何进行有效监管的问题，后者则涉及如何运营、实现保值增值的问题。

传统的做法是两类文化资产都属于财政部门管理。试点期间，为实现“管资产和管人、管事”三结合，一些地区把国有文化资产划归党委宣传部门监管，但这样一来，国有文化资产岂不变成了“党产”？与改革开放初期小平同志提出的“党政分开”理论背道而驰。实际上，2001年已有10家国家级的大型出版社从国家新闻出版总署分离出来，划归中央党的宣传部门监管，在此基础上，2004年成立了中国出版集团。此举被各省、市纷纷效仿。但经过几年的实践，党委宣传部门也逐渐认识到，由党委直接管理国有文化资产和企业的微观运营似为不妥，不利于党委宣传部门管方针政策、抓大事。

1996年，为推进结构调整，实施“大集团战略”，中央决定在新闻出版、广电、影视等行业进行组建文化产业集团和深化内部管理体制改革的试点。截至2003年年底，已完成组建的各类国有文化产业集团达80多家。与此同时，在国有资本的投资机制方面，国家财政对新闻出版、广电、影视、演出等国家重点支持的行业和单位从长期以来的事业性投资、全额拨款逐步向项目投资、差额拨款转变，推动了国有文化单位经营机制的转换。目前，试点地区和80多家国有文化产业集团在国有文化资产管理体制改革方面进行了积极的探索，如重庆成立了国有文化资产控股运营公司，浙江日报报业集团等获得国有资产授权经营。但由于种种主、客观条件的制约，绝大多数包括文化产业集团在内的国有文化企业仍然缺乏运营主体和国有资产的人格化代表，国有文化资产管理与运营的诸多弊端依然如故，尚未从根本上得到解决。

如何构造新型的国有文化资产管理、监督与运营体制？我们认为，按照党的十六届三中全会提出的建立“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的现代产权制度的要求，要通过制定一系列法律法规和规章制度，构造政府与国有文化资产运营机构、国有文化企事业单位之间的层级授权经营和委托代理的法制化责任体系，形成各级政府财政部门代表国家行使国有文化资产的所有权职能，运营机构经政府授权对国有文化企业行使出资人职能，国有文化企事业单位具体负责经营（或管理）所属范围内的国有文化资产的格局，使各级责任主体切实担负起经营（或管理）国有文化资产的责任；二是要制定国有文化事业资产、经营性资产的分类管理和监管办法，加强审计、财务管理和评价考核，规范投资、产权转让等交易行为，防范经营风险和资产流失；三是对国有文化资产进行一次全面的清产核资。以摸清家底，做到心中有数。同时清理债权债务，界定产权，进行资产评估，核实企业资本金，测算改革成本，为整体推进国有文化企事业改革，建立国有文化资产管理和运营新体制创造必要的条件。

构造新型的国有文化资产管理与运营体制既是国有资产管理体制改革的重要内容，也是文化体制改革的有机组成部分，涉及党政关系、政企关系、政事关系、中央政府与地方政府的关系等诸多方面，应当统筹规划，科学论证，稳步推进。由于国有文化资产与国有企业的经营性资产有所不同，因而在改革中如何按照“党政分开、政企分开”的原则，把党对宣传文化事业的领导和政府在资产管理方面“管资产和管人、管事”三结合的原则有机统一起来，在理论和实践上都还存在着不少难点问题。此外，“事业资产”和“经营性资产”如何在财务上分开，进行分类管理和考核还需要通过试点继续进行探索。

五、文化市场如何破解“条块分割”的难题

近年来，由于文化消费需求和国家扶持政策的双向推动，文化市场迅速发育，但还很不健全。目前，我国文化市场正处于从行政配置资源向市场配置资源转型的初级阶段，主要问题有以下几个方面：

一是文化市场准入初步放开，但出版、广电等领域的国有垄断性经营依然如故。政府监管存在着越位和缺位并存的问题。

二是文化市场条块分割严重，尚未形成全国统一的大市场。由于文化体制改革起步较晚，文化市场现在的一个基本特征仍然是条块分割。首先是行业分割，文化、广电、新闻出版等行业主管部门从宏观调控、市场监管、产业政策、项目审批等方面一直管到文化企事业单位的微观运行，行业壁垒森严，仍然沿袭着计划经济的管理方式。其次是区域分割，文化资源和生产要素流动的区域壁垒很多，不利于资源和要素的合理流动与优化配置，制约着市场微观主体跨地区、跨行业经营，严重影响文化产业的健康发展。

三是文化产品市场发展迅速，但还不够健全，行政干预依然突出。比如，各地的党报党刊以及一些小报，在发行方面多多少少地存在着行政干预的色彩。图书市场、教辅发行市场等定价虚高，产品价格扭曲，难以发挥价格信号对资源配置的引导作用，致使文化资源配置扭曲。

四是文化要素市场，特别是体现文化特点的版权（著作权）市场建设还处于空白状态。因为文化创意产品的产权形式是版权（著作权），但目前我国版权（著作权）交易市场还没建立起来，市场交易大都是场外交易，透明度低，侵权和盗版问题严重，市场秩序混乱，既不利于文化资源和要素的有序流动、文化版权产业的形成和发展，同时也严重影响我国的国际形象。而这方面的问题，目前尚未引起有关方面的足够重视。在文化市场的理论和政策研究、要素市场的布局规划等方面都严重滞后于文化生产力的发展要求。

目前，影响文化市场健康发展的主要因素是传统的“条块分割”的文化管理体制，更深层次的原因则与现行的政治体制相关，而在短时间内解决这一问题还有一定难度。为此，要创新发展模式，以发展多元市场主体为突破口，大力发展和培育文化产品市场，培育一批以国有资本为主导的混合经济结构的大型文化流通企业，同时把文化要素市场建设提上日程，加快文化市场法律、法规建设，改革政府审批制度，提高监管水平，逐步建立统一开放、竞争有序、规范发展的文化市场体系，为文化事业和文化产业的发展和繁荣创造条件。

（本文写作于2006年下半年，原载于《经贸导刊》2007年第5期，2007年度《文化蓝皮书》全文转载）