当前民办基础教育发展存在的问题及建议

当前民办基础教育发展存在的问题及建议

台州市教育局　叶　卫　王康艺

当前，民办基础教育正处于发展与转折的重要时期。一方面，要正确认识民办基础教育的真实状况，正视制约民办基础教育发展的突出问题，坚持实事求是，一切从实际出发，理清思路，找准出路；另一方面，正如省民办教育协会黄新茂会长在今年召开的“促进浙江民办教育持续发展研讨会”中所说的，“要进一步解放思想，敢为人先，通过研讨提出促进我省民办教育持续发展的有效对策，为省人大、省政府决策民办教育提供参考”。本文就我们台州市民办基础教育的发展情况以及在落实民办教育政策方面所做的工作进行简要的回顾，重点讨论当前我市民办基础教育发展存在的问题和困难，并提出我们对发展民办基础教育的设想和建议。

一、我市民办基础教育的发展情况

（一）基本概况

截至2009年底，我市民办中小学校（含小学、初中、普通高中和职业高中）共有117所。其中，小学46所（含民工子弟学校31所），在校生43481人；初级中学27所（含民工子弟学校8所），在校生28573人；普通高中17所，在校生14257人；中等职业学校27所，在校生9743人。这些学校的学生数分别占当地在校生总数的13.89%、18.99%、25.10%和24.30%。教职工总数达5967人，其中专任教师4451人，占我市全部中小学教师总数的10.20%。

（二）发展历程

我市的民办教育始于1983年，是以部门举办的职工技能培训和学科单一的文化补习为主要内容的业余民办学校。分别创建于1986年9月和1987年秋季的天台青梅中学和临海市白云高级中学，是我市两所最早从事民办基础教育的学校。此后，我市的民办基础教育大致经历了三个发展阶段：

1. 1986—1991：探索开创阶段。当时的民办中小学往往都是自发的，未经审批而办学；学校规模偏小、条件简陋；且办学层次不高。但是，这些学校一开始就致力于积极探索新的办学机制，无疑为我市基础教育的改革与发展注入了新的活力。

2. 1992—2000：兴旺繁荣阶段。这时期我市民办中小学的数量明显增加，办学规模显著增大，办学形式日趋多样，而且已基本形成民办基础教育的完整体系，一批优质的民办小学、初中、普通高中和中等职业学校纷纷创立，极大地满足了广大人民群众对各类基础教育优质资源的需求。

3. 2001—现今：规范提高阶段。一方面，对于新举办的民办学校一律按程序和规定要求审批，实施从严控制，对不合格学校加强监督和检查，并进行必要的整顿；另一方面，在政府对民办学校管理逐步规范化的同时，民办学校自身的发展也开始步入正常化轨道。在全市涌现了一批办学指导思想端正，质量较高、管理精细、环境优美，并具有较强社会影响力的民办中小学校。

（三）主要特点

1.起步早、后劲足。我市的民办基础教育是从20世纪80年代中后期兴起的，从全省范围来看起步还是较早的。与我省第一所民办中学（创建于1984年8月）安吉县“上墅乡私立学校”相比，仅相差2年时间。此后，随着市场经济大潮的不断涌起和改革开放的逐步深入，我市的民办基础教育迅猛发展，民办中小学的数量和质量都迅速提升，在全省民办教育中占有重要的一席之地。

2.能有效地满足社会对基础教育的多方面诉求。我市的民办基础教育是首先在初中和普通高中突破的，此后逐渐掀起了兴办民办小学、民办职业高中的热潮。近几年来，随着形势发展的需要，在社会上又出现了民办民工子弟学校（以小学和初中为主）。目前，我市的民办中小学校涵盖了基础教育的各个领域，从小学、初中、普通高中直至中等职业教育、民工子女教育，都能满足社会上的不同需求。可以说，我市的基础教育已形成了自己独特的体系。

3.实现了办学体制多样化。在我市的社会力量办学中，比重较大、学校数量最多的是私人独资或个体合资办学的形式，它对我市民办基础教育的发展也最先作出了贡献。此外，还不断涌现了民办公助、国有民办、民有国办、股份制办学等多种办学形式。有效地打破了政府包办教育的格局和单一经费投入的体制，极大地促进了办学活力的增强，同时开启了办学主体多元化的新时代。尤其是“书生教育实业有限公司”创办书生中学的“教育股份制”的实践和研究，对推动民办教育的科学发展产生了重大影响，对公办学校的改制和现代学校制度建设的政策设计都有重要的启示意义。

4.致力于打造学校品质。我市的民办基础教育是从满足群众对基础教育的个性化选择的需要中逐渐发展起来的，这种需要既包括了对高质量基础教育的要求，也是一种对学生个性化发展的需要。注重质量，特色鲜明，几乎成为了所有民办中小学的一致目标。为此，我市的民办基础教育从一开始就注意加强内部管理，走特色化发展之路。大多数民办学校的办学主体明确，董事会与校长的职责清晰，校长依照职责对学校进行管理。学校实行教师全员聘任制，责、权、利统一，优质优酬，对一些有名望的教师重金聘用，不合格的教师予以辞退。学校课程设置规范，除严格按国家教育大纲开设课程外，还开设特长课、活动课、生活课，加强外语、电脑、艺术等特长教育。同时，我市的民办中小学不仅重视教学管理，也注重对学生的服务，实行食、宿、行、医、保、教一体化。正是通过学校内涵建设和品质打造，我市的民办基础教育保持了蓬勃发展的良好态势，也为百姓接受更好更高的教育提供了可能性。

二、我市在落实民办教育政策方面所做的一些工作

为了维护广大人民群众的教育权益，促进基础教育全面、健康发展，我市各级政府一直把发展民办基础教育作为一项重要的工作来抓，不仅认识到位，组织落实，而且在政策和制度的层面上予以保障，努力营造积极发展民办基础教育的良好氛围。具体地说：

1.规范引导社会力量兴办民办学校。早在1991年9月，原台州地区教委、物价局、财税局、劳动人事局、工商局就联合下发了《台州地区社会力量办学若干暂行办法》，要求积极引导社会力量办学。1998年5月，台州市教委制定了《关于台州市社会力量申办高中的补充意见》，对申办条件、程序和管理等方面都作了进一步的规定。同年，市编委和市教委联合颁发《关于对社会力量举办的教育机构开展事业单位法人登记有关事项的通知》，开展法人登记。1999年8月，市委、市政府颁布了《关于加快我市教育改革和发展的若干意见》和《台州市教育现代化纲要》，进一步明确了社会力量办学的地位和作用，强调要研究新情况，求得新发展，大力鼓励社会力量办学，走出一条与台州经济发展格局相适应的路子。

2.出台公共财政支持民办教育发展的文件。为了贯彻落实“积极鼓励、大力支持、正确引导、加强管理”的十六字方针，采取切实有效的措施促进民办教育的可持续发展，2001年5月，市政府又颁发了《关于进一步鼓励社会力量参与办学的若干意见》（后来就简称为台政发〔2001〕71号文件），针对民办学校的实际和需要，提出了一系列具体的鼓励和扶持政策。其中，最有地方政策创新意义的，是对各级各类民办学校开展政府公共财政支持。主要条款有：①对按公办学校收费标准接纳义务教育阶段学生的，按照公办生均经费予以补助。②对达到政府规定条件的民办中小学校提供一定的奖励性扶持。对被评为国家级、省级、市级优秀的民办学校，每年度分别按应使用教师数的2/3、1/2和1/3给予相当于公办教师平均基本工资数额的奖励。在规范办学的前提下，对在校生超过1000人的学校奖5万元/年，在校生超过1500人的奖10万元/年，在校生超过2000人的奖15万元/年。对从事职业教育的，按每一个毕业生500元的标准给予奖励。③给予民办中小学以税收方面的优惠。在土地征用和建设配套等各项税费减免上，享受与公办学校同样的优惠政策。在本市缴纳所得税的企业用税后利润在本地投资办学的，与其投资额对应的企业所得税地方所得部分用于办学的，由同级财政全额予以补助。

3.大力推进民办职业教育。为了进一步促进以政府投入为主，社会各界参与的公办、民办职业教育健康发展，把民办职业教育纳入职业教育发展总体规划，2008年，市政府出台了《关于大力发展职业教育的若干意见》（台政发〔2008〕43号），提出要“在招生、创建示范专业、创建实训基地等方面，民办职业院校与公办学校享受同样的扶持政策，对于政府补助的专业建设和实训基地建设实行专款专用。在民办职业院校就读的学生，享受公办学校同样的有关政策”。这一文件的出台，弥补了我市民办职业教育政策的空白，有效地推动了我市民办职业教育的发展。

4.重视民办学校教师队伍建设。随着义务教育开始实施绩效工资制改革，民办学校的生存与发展、依法保障民办学校合法权益、民办学校教师的待遇、养老保险及队伍的建设等问题，日益受到关注。为此，市教育局于2009年8月14日专门召开了由各县（市、区）职成教科科长参加的会议，交流台政发〔2001〕71号文件的落实情况。各县（市、区）都对近年来民办教育的发展情况作了汇报，对发展民办教育的举措进行了交流，还就当前民办教育发展存在的问题进行了探讨。这对于统一发展民办教育的认识，加强民办学校与政府部门之间的沟通，督促民办教育政策的贯彻与落实，都具有一定的意义。

为了进一步加强和规范我市民办中小学教师流动管理，同年10月29日，由市人事局和市教育局联合下发了《关于加强我市公办教师到民办中小学校任教流动管理的通知》（台人才〔2009〕225号）。规定：各地教育行政部门应对所属民办中小学校进行定员；公办教师在公、民办中小学校之间流动的，须经当地教育、人事行政部门同意；民办中小学聘用的普通高校毕业生，需流动到公办中小学校时，应参加同级教育、人事行政部门组织的公开招聘考试；民办中小学校不得无故解聘保留公办身份的教师；民办中小学校要加强对聘用人员的档案管理。

为了适应新形势下民办教育发展的需要，市政府还鼓励各县（市、区）积极出台政策，创新发展民办教育的机制。如，温岭市人民政府于2010年4月8日发布了《关于进一步明确民办学校教职工待遇有关问题的通知》（温政发〔2010〕57号）。明确规定：民办学校可以从本市公办学校聘任教职工，与公办学校一样参与全市每年一次的教职工双向聘任，允许本市教职工在公、民办学校之间双向流动；在民办学校任职的本市公办教职工，人员性质不变，工资档案保留在教育局，工龄、教龄连续计算，调资、晋级、职称评定、评先评优、业务进修、住房安排等与公办学校一视同仁；在民办学校任教的本市公办教职工的医疗保险及体检享受与公办学校教职工同等待遇，经费由市教育局负责、列入财政预算；本市公办教职工在民办学校正常退休后，人事关系划至市退教协第二分会并参加活动，退休工资从办理退休手续的次月起由市财政预算经费承担并统一发放；本市公办教职工在民办学校任职的工资（包括奖金、福利）标准参照同类公办学校教职工绩效工资标准执行，其中基础绩效工资部分可视民办学校意愿和申请由财政代发、并由学校于学期初先期汇入财政指定账户。同时文件还规定：民办学校聘用非公办在编的社会人员任教，必须具有相应的学历和教师资格条件，按有关规定办理手续、缴纳各种社会保险。另外，市政府还决定设立民办教育奖励基金，用于发展民办教育作出贡献的组织、学校和个人的奖励。

三、当前我市民办基础教育发展存在的问题和困难

就总的来看，目前我市民办基础教育基本处于平稳发展的阶段。但是，由于学生人数的缩减、政府不断加大教育投入下的公办学校快速发展，尤其是义务教育阶段学校教师绩效工资制的实施和关于民办学校“民办非企业”的定性等，导致民办基础教育受到了严重的影响。其具体表现为以下几方面：

1.民办教育机构出现了相对萎缩的趋势。民办高中（含普通高中和职业高中）的数量明显下降。目前，民办普通高中已基本上停止申办；民办职业高中尚有27所，但实际上有相当一部分名存实亡，有几所面临着改制或关门。民办小学的数量有所增加，但所增加的基本上都是民工子弟学校。目前，我市的民工子弟学校都是民办的，民办的民工子弟学校（含小学和初中）共有39所，占所有民办小学和初中的53.42%。

2.民办学校的招生问题日益突出。主要是，近几年来，随着公办教育投资力度的增加，重点学校纷纷新建、改建，进而一再地扩大招生，使民办学校赖以生存的基本条件——生源受到了挤压；另外，有些地方的招生“壁垒”（包括限制生源、限制招生时间等）仍然没有撤除，使得教育资源配置市场化的进程难以有效地推进。

3.民办学校教师的福利、待遇逐渐丧失了优势。从总体上看，公办学校教师的工资调整频率快，尤其是去年以来绩效工资制的实施，使公办学校教师的工资大幅提升，民办学校原有的高工资、高待遇的吸引力已荡然无存。由此而引发的是，民办学校必须花费很大一部分资金用来提高教师的福利和待遇，从而导致民办学校的资金流严重短缺，学校日常运转难以为继，更谈不上再发展。

4.部分县（市、区）的财税、人事部门对民办学校的支持力度不够。如在学校收费标准的制定、所得税的征收以及教师人事管理等方面过紧，不利于当地民办学校的发展，也导致了各县（市、区）民办教育发展不平衡的现象在一定程度上仍然存在。

5.关于民办学校性质的认定和教师身份的确认，对民办学校的发展和教师队伍的稳定产生了影响。根据2001年民政部、教育部颁布实施的《教育类民办非企业单位登记办法》（试行），民办学校的性质被界定为“民办非企业”单位法人，这就使得民办学校教师的身份与公办学校教师不同，在养老保险金的缴纳、退休后待遇等方面也与公办学校教师存在较大差异。从目前实际运行来看，这对民办学校教师队伍的稳定性带来了相当大的冲击。

四、今后发展民办基础教育的设想和建议

（一）设想

1.要进一步认识民办基础教育的意义，继续重视做好民办教育工作。对民办教育的地位和作用的认识，曾经有一个过程——首先是把它看成教育的“补充”；然后把它定义为社会主义教育事业的“重要组成部分”；日前出台的《国家中长期教育改革和发展规划纲要》，则又把它上升为教育事业发展的“重要增长点”和促进教育改革的“重要力量”。事实上，民办基础教育为实现九年制义务教育、普及高中段教育以及完成普职高1∶1的目标、解决流动人口子女的教育问题等立下了“汗马功劳”。而从长远的意义上看，民办教育在满足国民对教育不同层次的需求以及对教育多样性、特色性选择的需要等方面，将会起到决定性的作用。因此，各级政府要真正认识到民办教育是我国教育事业不可或缺的重要的“组成部分”，把发展民办教育作为教育工作的重要内容纳入地方经济和社会发展规划，把发展民办教育作为政府的一项重要工作职责，办好民办教育也是政府的业绩，切实办好一批高质量、高水平、能满足群众需要的民办学校。

2.对民办学校取得“合理回报”要有一个正确的认识，并在法规政策上予以支持。依法获得“合理回报”，既是调动民间力量投资办学积极性的需要，也是支持民办教育再发展的需要。作为民办学校，要努力办出水平，以真正优质的教育取得社会回报；作为政府，要承认民办学校取得回报的“合理性”，要通过明确的法律规定鼓励和支持社会力量投资教育，并在税收等方面有一系列的措施予以支持。从我市来看，除了进一步完善、落实各项涉民的教育税收优惠政策外，对举办教育者退出后的产权问题要有一个明确的规定，这既是对民办学校取得“合理回报”的尊重，也是政府对民办教育支持的一项制度创新。

3.要进一步给民办中小学松绑，不断增强民办中小学的办学自主权。《民办教育促进法实施条例》第二十七条规定：“民办学校享有与同级同类公办学校同等的招生权，可以自主确定招生的范围、标准和方式。”因此，在民办学校的招生和考试录取方面，应该让同级同类民办学校与公立学校享受同样的政策和优惠，在生源分配、招生时间安排、组织录取学生等方面，取消与民办学校相关的任何歧视政策。同时，为了促进民办学校的发展，在收费的标准上要向民办学校适当放开，允许民办学校按照办学成本提高收费。

4.要进一步完善政策，真正落实民办学校教师与公办学校教师同等的法律地位。在这一方面，温岭市走在了我市各县（市、区）的前列。各级政府要在进一步完善支持民办教育的政策上做文章，加强社会保障制度建设，维护民办学校教师的合法权益，确保民办学校教师队伍的安定和相对稳定。要建立允许教师在公、民办学校之间有序流动的机制；教育行政部门可以派出公办学校的领导和教师到民办学校担任领导或任教；新招教师要统一纳入公办教师的考录渠道。

5.要加强对已出台的民办学校扶持政策的督查力度，使其落到实处。对规模较大、办学质量较高、社会声誉较好的民办学校，在人力、物力上予以大力扶持或奖励，使其进一步做大做强。

（二）建议

1.要尽快出台《浙江省民办教育促进法实施条例》。对民办学校的内涵和外延，民办教育的性质，民办学校的收费、产权和税收政策，教师的社会保障等作进一步明确，为鼓励和支持民办教育持续健康发展创造宽松、和谐的政策环境；同时要加强宣传，在全社会形成更加关心、支持民办教育的良好氛围。

2.建议由省级财政建立民办教育发展专项资金，并由各级政府出台配套政策。如上海市政府于2004年就设立了4000万元的民办教育发展专项奖励基金，用于扶持、奖励上海市民办学校，其中2000万元用于奖励民办中小学。与上海市民办教育发展专项奖励基金配套，上海市一些地区也相应设立了民办教育专项奖励基金。其中，浦东新区以项目经费方式资助符合条件的民办学校，资助额为每校10万元左右；普陀区则对规范办学的学校奖励1万～2万元/年。

3.要将对民办教育扶持的力度纳入各级政府的考核指标。从某种意义上说，统一领导干部对民办教育的认识问题最为重要，也最为紧迫。只有把办好民办教育纳入各级政府的考核指标，才能使《国家中长期教育改革和发展规划纲要》提出的“各级政府把发展民办教育作为重要的工作职责”的任务得以实现。

《浙江民办教育》2010年第4期