当前依法行政存在的问题及对策建议

房圣权

2011年底召开的全国税务系统依法行政工作会议，提出了“依法行政是现代政治文明的重要标志”“税务部门性质和特点决定了依法行政是衡量税收工作好坏的基本标准”“必须牢记依法行政是税收工作的生命线”等重要观点。2012年初的全省国税系统依法行政工作会议，重申了这些观点。当前，国税系统依法行政方面仍存在一些不容忽视的问题，需要采取针对性措施，切实加以解决。

自2004年国务院颁布《全面推进依法行政实施纲要》以来，国税机关在推进依法行政方面做了大量工作，取得了显著效果，但仍存在一些突出问题，主要表现在：

1．法律意识方面，离法治思维尚有明显差距。突出表现在两个方面：一是法律工具论仍占据一部分领导和税务干部的执法思维。在他们看来，法律不是为了实现社会公平正义，而是作为实现税务部门、本单位利益的工具，甚至作为实现个人利益的工具。强调税收收入的多，考虑税收秩序的少；强调加强征管的多，考虑税收公平的少。二是不能正确对待行政复议和行政诉讼。提起复议、提起诉讼是纳税人的权利，只要纳税人认为具体行政行为侵犯其合法权益，就可以提起行政复议和行政诉讼。行政复议也是税务机关自我纠错的一次机会，但有的领导和税务具体工作人员对此缺乏正确认识，视复议和应诉为不光彩的事，是纳税人或行政相对人“找茬”，具有明显排斥心理，与国家税务总局“充分发挥复议、应诉在解决涉税矛盾纠纷中的主渠道作用”要求还有一定距离。

2．制度建设方面，缺乏有效的规范性文件校正机制。一是规范性文件制定不够科学却得不到及时纠正。制定税收规范性文件时，未充分征求一线单位和执法人员、纳税人及其他行政相对人的意见，进行合法性、合理性、可操作性等方面的论证，导致实际工作中规范性文件难以执行，且这种状况难以及时有效改变。如农产品税收政策问题，纳税人自行开具发票，购买方凭发票抵扣增值税，蕴含巨大执法风险。二是违反上位法的税收规范性文件得不到有效审查。依据哪个文件执行都对，依据哪个文件执行都错。比如促进残疾人就业税收优惠政策（财税〔2007〕92号）与《增值税暂行条例》矛盾甚多，按法律适用原则，《增值税暂行条例》位阶高，又是后颁布的，应当适用《增值税暂行条例》，但目前财税〔2007〕92号未废止，继续有效，并被各级国税机关执行着。三是制定税收规范性文件时未充分关注税收执法风险。以防范出口骗税为例，防范出口骗税，税务、海关、外汇管理局等单位负同样的责任。目前，海关只抽查3％货物，无法保证货物的真实性，外汇管理局不监控外汇来源地，只要账户上有外汇即可，防范出口骗税的责任全部转到了税务机关。再如：废旧物资行业退税由财政办理，却由税务机关出具稽查报告，将执法风险转移到税务机关。

3．监督方面，监督指标设置不合理，扭曲了依法行政。一些监督过分关注数字指标，忽视了对执法行为的合法性和合理性监督。比如：基数加增长率的税收计划考核欠科学。经济决定税收，经济发展水平决定税收总量，税收计划以上年完成基数加上一定百分比的增长率，而不是建立在经济的客观发展上，显然不科学。更严重的是，税收计划的刚性，迫使基层税务机关违法，或有税不收，或提前征收。同样，对稽查、评估下达税收计划是没有依据的。再如：欠税增减率考核，安庆某企业2007年停产，欠税无法追回，2010年被法院裁定破产，欠税才被核销。在2007年停产至2010年裁定破产期间，管理员毫无办法采取什么合法措施来追回欠税，但同时又毫无办法地被考核欠税增减率，依法行政却被其他考核扣分。

4．决策方面，欠缺科学化、民主化。一是决策过程未充分遵守程序。有的决策过程，是领导先决策，再找依据、理由、分析利弊等，而不是先听取意见、论证合法性、权衡利弊等，再做决策。如：集中办税，是否真的方便纳税人办税，纳税人与税务机关的看法不一致。二是参与决策未很好落实。《纲要》《意见》均要求参与决策、群体决策，提高决策的透明度，但目前决策考虑保密、影响等因素，决策过程更适合网络总结的“会议定律”：解决问题的重要性与参会人数成反比，即参加会议的人数越多，解决的问题就越小；参会的人数越少，解决的问题就越大。三是决策效果很少评估。已经作出的决策，有没有解决问题或者达到预期目标，还存在哪些问题，哪些方面还需要改进，几乎没有进行评估。即使少数评估，也“为尊者讳”，走走过场，对不当决策、错误决策的纠正乏力。

5．执法方面，干扰执法因素较多。一是地方政府的压力。国税机关虽然人员、经费等实行总局垂直管理，但在地方执法，需要地方政府的大力支持。地方政府就税收执法向国税机关和执法人员施压，国税机关难以抵挡。二是人情、关系、利益等因素的困扰。执法人员的一些亲朋好友、老领导、老同事等，由于各种原因向执法人员说情，执法人员碍于亲情、友情等，违法行政或者滥用行政裁量权。三是执法环节过多。一般情况下，一个税收事项由管理员签字，到管理科长签字，有的还要有关业务科室签字，再到分管领导，有的还得等会议决定，然后再盖章，回到管理员，只要一个环节出现问题，事情就办不成。四是干部素质难以适应税收改革的需要。一些同志年龄偏大，对计算机和网络化操作不熟悉，对流程管理、目标管理等认识不够深入，总觉得过去管理方式很好，不愿主动学习，难以适应新征管方式。

依法行政的核心是实现社会公平与正义。国税机关应当从社会公平与正义的角度认识和推进依法行政。

1．思想认识方面，树立法律至上的理念。一是增强对公平、正义的认识。实现社会公平与正义，是法律的目标，也是社会和谐、稳定发展的基础。税务机关及其工作人员要克服部门利益、个人利益倾向，忠实执法税法的规定，实现税收公平和税收正义。二是提高依法行政认识。作为行政机关，应当严格遵循“法不授权即禁止”的行政法原则。同样，税务机关的权力来源于法律的授权，税收执法、行政管理等，都应当以是否符合法律规定作为第一要素。尊重纳税人维权，积极应对复议和诉讼案件，不以案件的多少评价执法情况，而是以案件是否依法办理作为评价依法行政的依据。三是加强教育培训。依法行政应当作为公务员培训、岗位练兵、初任培训等各项培训的必修课，对于规范执法、合理合法行政等具有重要作用。四是抓好案件反思。选择一些安徽省国税系统实际发生的案件，包括纳税人合法或违法维权案件、税务机关及工作人员依法或违法案件等，分析依法行政的经验、教训、存在问题及今后应当注重事项，用事实说话，以法律服人，能够取得较好效果。

2．制度建设方面，加强税收规范性文件的制定管理。一是增强制定规范性文件的科学性。基层实践经验丰富，其意见和建议，对于完善税收政策、改进征管方式、堵塞税收漏洞、防范执法风险等，有十分重要的参考价值。制定规范性文件时，应当听取基层税务机关及一线执法人员的意见和建议。纳税人利益与税收政策息息相关，对税收政策调整敏感度较高，更应当征求意见和建议。二是拓宽违法规范性文件审查渠道。对税收规范性文件合法性、合理性、可操作性等方面存在问题的，基层税务机关及执法人员、纳税人及其他行政相对人、无法律关系的个人或组织等，均可以随时向制定机关或者备案机关反馈，甚至直接向国家税务总局提请合法性审查，扩大信息收集来源，增加纠正的机会。三是健全违法审查机制。下级制定规范性文件报送上级机关备案后，上级机关应对实体或程序是否违反上位法、可操作性、执法风险等进行全面审查，并将审查情况、意见或建议及时反馈下级机关。

3．监督方面，建立统一的依法行政考核体系。一是建立健全依法行政考核体系。对目标管理考核、征管质量考核、巡视、审计等考核检查进行整合，形成统一的依法行政考核，只保留一个考核，只进行一次检查，依法行政考核之外不再组织考核或检查。二是对现行考核指标进行立、改、废。以依法行政标准，对当前考核和检查进行重新审视，当前考核未涉及的依法行政内容，着重于“立”，不符合依法行政原则的考核指标，着重于“改”，违反依法行政原则的考核指标，着重于“废”。三是不断完善依法行政考核体系。在保证依法行政原则之下，结合某一时期的依法行政工作实际和工作重点，不断调整、完善考核体系，有针对性、有步骤地推进依法行政工作。

4．决策方面，健全依法科学决策机制。一是先论证后决策。在作出决策之前，应当就决策目标、情境等事项，征求利害关系人和相关人员的意见，论证决策的可选项及优劣，在反复比较利弊得失的基础上，然后再作出决策。二是重大决策应当履行五个程序。对于与税务行政相对人利益直接相关的重要税收执法事项，如重大税收减免、重要行政审批、重大税务案件查处等，以及重要干部任免、重大项目安排、大额资金使用等事项，确定为重大决策，应当履行公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定。三是评估决策效果。一般决策实施后两年应当开展评估，对决策的效果、存在问题、建议等进行全面判断。重大决策可根据实际需要进行评估，如果决策效果需要较长时间体现，则可适当延长评估时间，反之则缩短评估时间。四是追究违法决策责任。对违法决策、不当决策给税务机关或者当事人造成损失的，应当追究决策人的责任，如承担部分损失、给予处分等，但在决策时持反对意见的不应当被追责。

5．执法方面，多管齐下规范执法。一是及时公开相关信息。除了税收政策、办税流程等公开外，还应当把与税务行政活动的其他信息，也作为公开的内容，如行政处罚情况、行政审批情况、税款入库情况等，增加执法透明度。二是推广说理文书。对税收执法案件的事实认定情况、法律适用情况、当事人的辩解及采用情况、行政裁量权的行使情况等，在执法文书中进行说明，可有效规范执法，减轻执法阻力和外来压力。三是精简执法环节。根据执法行为的特点，分别采用审批和备案制。重大、关键性的执法行为，采用事前审批制，须审批后再执法，如税务稽查审理报告等。一般日常执法行为采用事后备案制，执法人员先执法，后报送领导备案，如发票发售等。四是深化信息化应用。整合当前各个软件，打开一个软件即可办理所有事项。增强预警和提示功能，简化操作界面，实行“傻瓜式”操作，方便一线执法人员适用。对个别适应能力差的同志，有针对性地安排“传、帮、带”，保证各项征管改革的顺利进行。

（作者：安徽省安庆市国家税务局）