老年大学的办学体制问题

第二节　老年大学的办学体制问题

办学体制是教育行政管理的重要方面。我国老年大学的办学体制的形成过程也是我国老年学校教育独具中国特色的一个方面。

一、老年大学的办学主体

我国从春秋时期私学兴起后，一直存在着官学和私学两大学校办学系统。但1949年建国后，由于教育一直处于计划体制的调控之下，因此私立学校受到了很大的抑制。办学主体主要是各级政府及其部门、农村集体经济组织和一些国有大中型企业，相对说来比较单一。1982年《宪法》第十九条除了规定国家作为举办各级各类学校，发展各种教育设施的主体外，还规定了集体经济组织、国家企业事业组织和其他社会力量依照法律规定举办各种教育事业的权利，从而为建立多元化的办学体制提供了宪法依据。

根据教育法的规定，我国有权举办学校及其他教育机构的主体主要有：国家、企业事业组织、社会团体、其他社会组织及公民个人。按照其性质不同，可分为国家和社会力量两大类。

（一）国家作为举办主体

我国学校及其他教育机构的举办是与国家的整体发展工作相配合，按照国家的教育发展规划，有计划、按比例协调发展的。教育的发展规模要同国家的经济、社会、文化等各个领域的发展相适应并为消除这些领域发展的不平衡和差距作出应有的贡献。国家根据经济、社会的发展需要和实际的办学条件，协调教育的发展。为此，国家必须在学校及其他教育机构的举办上占有主导地位。教育法明确规定了国家在举办学校及其他教育机构方面的主要责任。各级政府都应当根据经济和社会发展的实际需要，制定中、长期教育发展规划和年度教育发展计划，并应当根据教育规划和计划要求，举办学校及其他教育机构，保证教育发展规划提出的教育事业发展各项目标得到实现。

国家举办学校及其他教育机构，主要通过各级政府及其有关部门来实现，其投入主要是各级财政预算中的国家财政性教育经费。在我国还有一类学校教育机构，其举办主体为上述主体之外的其他国家机关（如法院、检察院等）、某些企业事业组织、群众团体，这类学校教育机构主要利用国有财产和财政性教育经费来运转，从性质上看也可以归到国家举办的学校教育机构中去。

（二）社会力量作为办学主体

发展教育事业，国家负有重要的责任，但教育事业不可能完全由国家包下来。因此，除了国家之外，社会力量也是一支重要的办学力量。社会力量是指在我国境内注册并具有法人资格的企业事业组织、社会团体、其他社会组织和我国公民。不具有法人资格的社会组织不得举办学校及其他教育机构。社会力量举办的学校及其他教育机构，其经济来源主要依靠社会组织和个人投资捐资、集资、贷款以及学费等，而不是靠国家的财政性教育投入。根据这一特征，我们把某些企事业组织、群众团体举办的，主要靠国家投入的学校及其他教育机构视为国家办学，而不完全是社会力量办学的称为民办公助。为鼓励社会力量办学，国家在用地、征税、基建计划安排以及办学经费等方面给予必要的、适当的帮助。

教育法的规定为改革和完善我国的办学体制提供了基本的法律依据。我国办学体制改革的方向，就是要进一步改变政府包揽办学的状况，形成政府办学为主与社会各界参与办学相结合的新体制。（劳凯声等著，《规矩方圆——教育管理与法律》，中国铁道出版社1997年，第210～211页。）

二、我国老年大学办学主体的多元化特点

我国老年大学的创办初期，与其他各类学校的正规办学模式不同，既不是政府行为，也不是自上而下在统一规划和要求下开办的，而是各地有识之士带有自发性的义举。他们以各种方式、不拘一格、因陋就简地创办了初期的老年大学，这也为我国老年大学的多元化办学体制开创了先河。

（一）办学主体的多元化特点

从办学主体来看，我国的老年大学，有政府办的、部队办的、社会团体办的、大学办的、单位办的、个人办的，还有老干部局、老龄委办的，工会、教育系统举办以及多方联办的等，不一而足。总结归纳起来有四类办学主体：①公办（国办）；②民办（社会力量）；③公办民助（国有单位主办经费自筹）；④民办公助（社会团体举办国家投入经费）。

所谓公办即国家作为办学主体或称政府办学，既包括省、市、区、县、乡、街各级政府办的，也包括老龄、教育、文化、老干部、军队等各部门所办的学校，还包括大学、工厂、科研院所等企事业单位兴办的。而民办校则是由社会团体或个人创办并给予经费支持的。公办民助形式则是由政府及机构主办，由社会团体或个人给予经费资助；而民办公助则是由社会团体及个人为办学主体，但由政府给予经费支持的办学形式。据中国老年大学协会2000年所属会员校统计，老年大学和老年学校中，公办（政府办）的占82．1%；民办的占2．1%；公办民助的占4．7%；民办公助的占11%。（张文范，《中国第三年龄教育的发展和进步》，2000年，《榕荫笔谈》第391页。）此数字只是中国老年大学会员校的统计，只占全国老年学校的很小一部分。至于大量的非会员校的办学主体未见统计数字。根据部分省、市的实际情况推算，特别是基层和社区老年学校，民办体制者应占大多数。

（二）办学体制多元化的办学方向

目前老年大学老年学校办学体制是多样化的，仅中国老年大学协会的会员校至少有公办、公办民助、民办和民办公助四种办学形式。这种多元化的办学体制，可以说是20多年来老年大学（学校）能得以迅速发展的一个重要原因，也是一条重要经验。尽管老年学校的公益性很强，但它不是义务教育，也不是福利事业，所以不可能也不应当由政府包办。必须采取国家办和民间办、政府办和社会办两条腿走路的方针。一方面必须有各级政府举办的骨干校，另一方面，应当由政府大力提倡、发动、组织和鼓励社会各方面的力量，诸如企业、事业、工会、妇联、老年协会等社会团体和各种活动中心、活动站出资或出场地、设施，兴办各级、各类老年学校。这个方向必须长期坚持下去，这也是我国健康、有序、迅速发展老年教育事业的一项重要保证。

（三）各级政府应当规划和规范老年学校的办学体制

首先，各级政府及其老年教育行政主管部门应当按照国务院发布的《中国老龄事业发展“十五”计划纲要（2001—2005）》的要求和有关法律、法规的规定，制定本的区包括办学体制在内的、举办和发展老年大学（学校）的计划，并且付诸实施。其次，要规范政府办学。各级政府应当首先办好对本地区老年教育影响大的示范性老年大学和骨干老年大学；对其办学的质量和各方面的标准、设置等应当有较高要求。国家和省一级老年教育行政主管部门应当通过调查研究，对老年学校领域中的政府和民办学校做出比较科学的界定。目前同样是乡镇、街道举办的学校，有的地区认为是政府办，有的认为是民办；同样是老干部部门或者老年活动中心举办的学校，有的地区按国办校管理，有的按民办校管理。甚至高等学校、社区学院开办的老年教育也有的算国办，有的算民办的，认识和管理都不一致。概念不清，标准不一，不仅是统计数字无法准确，而且也很难具体实施老年大学的行政管理。

（四）示范性老年大学应当以各级政府举办为主

国务院发布的《中国老龄事业发展“十五”计划纲要（2001—2005）》要求：“省（自治区、直辖市）要建立1～2所示范性老年大学，地级市和有条件的县（市、区）要设立老年大学”。所谓“示范性”，主要是指能够为本地区各级各类老年大学、老年学校作出榜样并带动、指导、促进本地区老年教育的事业健康、有序发展的老年大学。从这个意义上讲，大、中城市和大城市的城区都应有示范性老年大学，因为这些地区一般都有几十万以上人口，老年人口至少都在几万乃至十几万、几十万人以上，老年教育需求量大，在这些地区，会逐步建立起老年教育各级办学的网络。至于县，主要是人口多、人口集中的大县才有条件建立一定规模的老年大学。以上这些，都可以视为示范性老年大学，一般的都应当是国办，即由当地政府或者有关部门举办。至于哪个部门办最好，须因地制宜。但是，一些地区经验说明，在高等学校、社区学院、成人教育中心以及其他教育机构中举办示范性老年大学，是一条合理配置教育资源多快好省进行建设的捷径。

示范性老年大学要由政府办，主要是因为他要求高，投入大，而且对本地区老年教育所发挥的作用十分重要。只有政府及其行政主管部门，才能有足够的人力、财力、物力和组织协调能力；示范性老年大学数量极少，一个地区只有一两所，如果政府合理配置教育资源，在人、财、物力上是完全可以承受的。当然，不排除政府支持和帮助有条件的民办老年大学成为示范校。事实上，目前也有一些民办老年大学，在当地政府的大力支持和帮助下，解决了他们自己无法解决的困难，办成了一流的示范性老年大学。（高序堂主编，《老年大学发展研究》，天马图书出版公司，2002年，第71～74页。）

（五）未来老年学校办学主体将进一步多元化

中国的老年教育需要社会各界进一步地、长期地共同努力。党和政府鼓励社会办好各类老年学校，未来老年学校的办学主体将进一步多元化，主要是向以下几方面扩展：

（1）教育系统。老年人有继续受教育的权利，理应使老年人共享社会的教育资源。现在高考取消了年龄限制，也就是已经同时向老年人开放。还有的高校或与老年大学联合办学，或兼办面向社会的老年大学（分校）、老年学校或老年班。这些虽都只是少数，但这是一种有生命力的方向。许多大学在网上开设的课程更是为老年人所毫无差别地共享。今后高校为老年人所开的门将越开越大、越开越多，并在收费和管理上给予较为宽松和优惠的政策。成人高校更将为老年人提供上学的机会和方便。

（2）文化系统。文化系统拥有丰富的文化艺术教育设施和人才资源。国家文化部已要求各级文化行政部门兼办老年大学和老年学校。这也将是普及老年教育的一支重要力量。

（3）社区和村镇。中央和有关职能部门要求老龄工作和老年教育工作面向基层、面向群众。就老年教育而言，就是要把老年大学和老年学校建立在社区和村镇上。随着社区、村镇的改革，随着社区、村镇文化教育的日益被重视，社区和村镇的老年学校必将在各地更为广泛地建立。随着老年教育涵盖面的扩展，社区、村镇的老年教育将挑起大梁。

此外，其他政府部门、民主党派、社会团体、企事业单位和个人兴办、联办或积极赞助老年大学的，各地都不乏先例，今后也将越来越多。

办学主体的多元化，需要主管的一元化，需要政府有一个具体部门行使统一规划、依法管理的职权，并做好综合、协调、督促的工作。这样才能使老年教育坚持正确的方向，才能有力地动员各有关方面积极兴办、参办、助办老年教育事业，才能使政府和社会增加投入，才能理顺主办与主管的关系。（杜子才，《新世纪中国老年教育新趋向探索》，老年教育研究文集，2001年增刊，第9页。）

三、天津市老年人大学的办学主体

（一）天津市老年人大学办学主体的沿革

1983年9月，山东省红十字会在全国办起了第一所老年大学，开创了我国老年教育的先河。天津市红十字会领导受山东的启发，首提倡议，于1984年初，由市老龄委、市委老干部局、市社联、市民政局、市科协和市红十字会等部门领导组团去山东考察学习，归来后即酝酿创建天津的老年大学，建立筹备组并起草建校方案报市领导审批。1984年4月3日，市政府副秘书长、办公厅主任王辉函告市社联副主席常之，市委副书记、副市长吴振答复同意此事。届时，一个由市政协、天津警备区、市委老干部局、市老龄委、市民政局、市社联、市红十字会和市民盟等联合筹建天津市老年人大学的行动便正式开始了。之后，确定校名为“天津市老年人大学”，原市委书记刘刚任名誉校长，市人大常委会教科文卫委员会主任赵平任校长。同年年底确定由天津市老龄委担当天津市老年人大学的主办单位。紧接着成立校务办公室，借用市红十字会一间8平方米房屋为办公地点，于是包头道16号就成了天津市老年人大学诞生的摇篮。工作人员是聘请的3位离退休老人，担负着建校、教学、教务和后勤全部工作。1985年3月6日，天津市老年人大学向市第二教育局申请登记，8月30日批准备案。1985年4月6日，天津市老年人大学正式开学，举行了隆重的开学典礼仪式。

办学经费的筹集：原议定参与创办的单位各赞助9　000元，但到最后落实为市红十字会和老龄委各出5　000元，社联、民政局、科协各出3　000元，共19　000元，并于开学后陆续到账。开学前的筹建阶段却身无分文，只好由红十字会先垫付了200元临时办公费。然而开学一年后，经市领导批示，由市财政每年拨款5万元经费。（摘自李贞瀛《夕阳情深》，发表于《天津市老年人大学十五周年校庆专刊》，作者系原天津市老年人大学副校长。）从此，天津市老年人大学便以民办公助的办学形式沿袭至今。

（二）天津市老年人大学的办学主体和办学性质

天津市老年人大学是在我国老年教育多元化办学体制的背景下诞生的。天津市老年人大学在学校创办初期，曾经以市政协、天津警备区、市委老干部局、市老龄委、市民政局、市社联、市红十字会和市民盟等多家单位联合筹建的形式公之于世，但是，多家创办，职责分工不明确，不利于行政管理。于是，在2000年，市老年人大学提交市政府《关于明确学校主办单位的请示》报告，同年12月20日，市老龄委发给市老年大学的《关于明确学校主办单位的通知》称：“根据市政府领导同志关于市老年人大学《关于明确学校主办单位的请示》的批示，明确市老龄委为市老年人大学的主办单位，日常工作由学校校董会和行政负责人具体管理。”

天津市老年人大学的主办单位是市老龄委，在市教育局社会力量办学部门登记注册，属于社会力量办学。学校经费使用的是非国家财政性教育经费，但实际上人财物的筹集和教学活动的开展，还是靠国家政府的支撑。长期以来，天津市老年人大学与全国许多老年大学的状况相同，经常受到两大问题的困扰：一是长期没有固定校舍；二是经费短缺。然而，近年来，天津市老年人大学在历届市委、市政府主要领导的关心、支持下，使得这两大问题都得到了妥善的解决。校舍采取教育资产重组的办法，由市财政陆续拨款，为学校置换了1万平方米的校舍。经费逐年递增，由最初的每年5万，到2000年的26万，到2001年的41．6万，直到2010年市财政补贴日常经费达到300万元，此外，一些年份还有专项拨款。为加强学校基础性建设和适当提高工作人员劳务费补贴和教师兼课费等，提供了财力支持。

天津市老年人大学的办学主体为社会力量，办学经费虽然不是靠国家的财政性教育投入，但仍然主要靠政府财政投入。从这一特征来看，其实质仍可视为国家办学，或称公办。但更准切地说：天津市老年人大学的办学主体是社会力量，国家给予经费或物质投入，政府拨款为主要经费来源，是较为典型的民办公助的办学性质。

附一　　　　　　《天津市老年教育条例》的制定

2002年7月天津市人大常委会颁布了《天津市老年人教育条例》，这是我国第一部老年教育地方法规，也是我国第一部老年教育专门法规。这部法规的制定和实施在老年教育法制建设上是个创举。2005年10月，市人民政府发布了《天津市老年教育“十一五”发展规划》，这是市人民政府下发的唯一一个专项工作规划，在全国也属首次。这两项开拓性的创举是在天津市委、市政府直接领导下实现的，也是在天津市老年教育促进会和天津市老年人大学的领导和管理人员所作的大量基础性工作的基础上实现的，凝聚了天津市老年教育促进会和市老年人大学的无数心血。

（一）《条例》制定的背景和过程

1．制定《条例》的背景

1998年党的十五大提出“依法治国，建设社会主义法治国家”的基本方略，1999年3月，九届全国人大二次会议通过宪法修正案，把这个治国安邦的大计载入国家根本法，作为我国社会生活、文化生活和精神文明建设重要组成部分的老年教育，迫切要求有法可依，完全纳入法制轨道。国务院2001年8月颁布的《中国老龄事业发展“十五”计划纲要》明确提出：“制定并公布全国老年教育条例，加强老年教育的规范化管理”。此前1995年全国人大制定的《中华人民共和国教育法》，一些条款的规定涵盖并适用老年教育；1996年全国人大常委会制定的《中华人民共和国老年人权益保障法》，单列一条三款对老年教育作出专门规定。这些规定虽然比较原则，却对制定老年教育专门法规提供了重要法源和基本依据。

现代老年教育始于欧美发达国家，在我国起步较晚，但是已有多年的实践经验积累。无论是国家机关关于老年教育的职责、领导管理体制、办学条件、办学宗旨、办学标准，还是老年教育内部的行政管理、教学管理、课程设置、教材建设等等，各方面情况异彩纷呈，深层次矛盾充分显露，多种解决问题举措可比较吸纳。通过制定老年教育法规，把老年教育的宝贵经验加以固定，使人们的认识提升到新的高度，能够指导这项造福当代、惠及子孙的“朝阳事业”和“永续工程”蓬勃发展、开拓前进。

长期以来，特别是世纪之交天津市老年教育发展的机遇期，天津市党政领导机关和主要领导人，不断加大工作力度，非常关注和支持老年教育事业。在制定《条例》前后的5年多时间内，市委书记、市人大常委会主任、前后两任市长等17位市领导同志，深入老年教育第一线，慰问和看望师生员工，进行调查研究，召开会议，发表讲话，进行决策，采取举措，解决老年教育发展中的关键问题。首先着眼于提升各级领导干部的认识。强调抓好老年教育是实践邓小平理论和“三个代表”重要思想的实际行动，是天津市形成学习型国际大都市和全面建设小康社会的客观需要，并提出把天津市老年教育做大做好，天津要比国家要求的时间提前建成包括老年教育在内的终身教育体系，要把天津市老年人大学建成崭新水平全国一流的综合性老年大学等要求。市领导率先垂范抓老年教育，带动和引发了各级领导机关和领导干部的重视、效法，在全市形成关心老年教育、发展老年教育的良好环境和浓厚氛围。同时，市级党政机关把老年教育立法工作摆上日程，抓紧运作、加快进程，地方国家权力机关也起了决定性作用。

2．制定《条例》的过程

天津市人大常委会按照宪法、法律赋予的立法、监督职权，在制定和监督实施《条例》中，起着核心、主导和决定性作用。2001年10月26日，市人大常委会组织视察全市老年教育工作，参观市老年人大学。参加视察的市人大代表进行座谈时，一致提出制定老年教育地方性法规的建议。会后，市人大常委会分管此项工作的两位副主任，会同教科文卫和内务司法两个部门负责人进行可行性论证；带队到区、县和市政府有关部门以及老年大学，走访中央国家机关有关部门，深入调查研究，广泛听取意见，多方予以协调，寻求解决症结、焦点问题方案，抓紧法规草案的拟定，建议列入市人大常委会2002年立法计划，作为当年力求通过的地方性法规项目。市人大常委会组成人员6人联名提出制定该项法规的议案，包括法规草案及说明，提交市人大常委会审议。由于准备工作成熟充分，法规草案切合实际、依法有据，相关方面不同意见事先得到统一、达成共识，市委、市政府全力支持、明确表态，这部法规草案于2002年5月和7月经过列入市人大常委会接连两次会议审议，予以表决通过。表现了地方国家权力机关对制定此项法规的高度重视，表现了地方党政领导机关之间以及有关部门之间密切配合、高效运转的工作作风。

在制定《条例》的过程中，作为社会团体的天津市老年教育发展促进会，作为本市示范性老年大学的天津市老年人大学，一直把它作为头等大事和义不容辞的责任，积极争取领导，主动参与活动，建言献策、承担任务、甘于奉献、做好服务。促进会和市老年人大学的主要领导同志，多方酝酿、主动邀请市级党政领导人和市人大代表、市政协委员视察老年教育工作，使之获得真情实感，给予更多更大的关注，促成立法动议的提出，立法计划的纳入，法规审议和通过的加速。2001年10月26日，经市促进会会长、市老年人大学校长鲁学政出面邀请，市人大常委会负责人和市人大代表视察老年教育，在视察市老年人大学时代表们当场提出制定天津市老年教育地方性法规的动议。市促进会和市老年人大学立即行动，积极整理有关资料。在酝酿和拟定法规草案的过程中，两次到市人大常委会机关，向分管此项工作的市人大常委会领导同志和工作部门负责人作详细的汇报，说明制定法规的必要性、紧迫性，提出拟定法规框架的建议，又受市人大常委会工作部门的委托，代拟了《条例》草案初稿，参与了法规草案修改稿的讨论，列席了市人大常委会审议法规草案的会议。促进了《天津市老年人教育条例》于2002年7月18日适时出台。

（二）《条例》的主要内容

天津市人大常委会于2002年7月18日通过了《天津市老年人教育条例》专门法规。这个《条例》是一切从实际出发、实事求是的思想路线与开拓进取、与时俱进的创新精神相结合的产物。《条例》共12条，约1　500字，简明扼要、重点突出、便于操作；它属于行政性法规范畴，执法主体是国家行政机关，有一半条款是规范本市各级人民政府和有关部门的职责；它坚持政府主导、社会参与、全民关心的原则，有利于充分发挥各地区、各部门、各方面办好老年教育的积极性，使老年教育成为包括老年人在内的全社会所有人都关心和受惠的事业；它依据国家法律、行政法规的规定，结合本市实际情况、保持地方性法规的连续性，又体现开创性、前瞻性的指导作用。《条例》在规范的主要内容上有多方面的突破，不少是中国特色社会主义法律体系的文件中第一次作出表述的。

1．明确性质地位

《条例》规定，“老年人教育是终身教育和老龄事业的重要组成部分”，从而对老年教育的性质、地位作出科学界定，申明老年教育的最本质属性姓“教”，应当明确无误地把它列入终身教育、终身学习不可或缺的部分，把老年大学、老年学校纳入学校教育行列。

2．明确政府指责

《条例》规定：老年人教育“是社会公益性事业”，这就突现了老年教育属于社会公共事务的特征，需要政府行为化。《条例》从总体和重要事项上规定了国家行政机关对老年教育应当履行的职责，突出了本市各级人民政府及其有关部门作为执法主体的职能、责任和地位。按照《条例》规定，各级政府负责本行政区老年人教育工作，要把它纳入社会和教育发展规划；组织有关部门做好老年人教育的统一规划、监督指导和协调等工作；统筹教育、文化、体育等资源，积极发展老年学校，市和区、县人民政府应当办好示范性的老年人学校；根据老龄人口对老年人教育发展的需求，逐步增加老年人教育经费；对在老年人教育事业中做出突出贡献的单位和人员，给予表彰和鼓励等。《条例》还对政府有关部门作出职责清楚、分工明确的规定。按照天津市已经形成的老年教育两大类别，即非学历的老年学校教育和其他形式的老年人教育活动，规定教育行政部门应当把老年学校教育纳入终身教育体系，规范和管理各级各类老年人学校教育；文化、体育等行政部门应当把开展老年人文化、体育等教育活动纳入工作计划，规范和管理各种形式的老年人文化、体育等教育活动；老龄工作部门负责老年人教育的协调服务工作等。

3．明确工作重点

《条例》规定：老年教育工作的重点在社区、在基层；老年教育是全社会的事业。为多方面、多渠道、多形式发展老年教育，按行政管辖范围、阶次形成几级老年教育网络，开展广播、电视、网上等远程老年教育，鼓励有条件的单位和个人举办老年人教育，为老年教育的开展提供了法规保障。

4．明确办学权利义务

《条例》规定了举办老年大学、老年学校、开展多种形式老年教育的权利和义务，做到依法治教、自主办学。

（三）颁布《条例》的重要意义

1．填补了教育法律制度的空白

该《条例》既是一部切实保障老年人合法权益的法规，又是一部填补教育法律制度空白的法规。《老年人权益保障法》对老年人继续受教育的权利作了规定，《条例》对有关老年人教育的较全面的规定，弥补了我国教育法律制度、特别是老年教育法律制度不健全的缺陷，完善了我国的教育法律制度、特别是老年教育法律制度。此外，由于它是全国第一部老年教育地方性法规，也是全国第一部老年教育专门法规，所以它在老年教育的法制建设上起了带头作用，对其他省、市、自治区制定同类地方新法规或者政府规章具有参考和借鉴价值，对我国中央国家机关制定有关老年教育的法律、法规、规章提供了立法经验和立法资料。

它不仅直接推动实际工作的发展，而且从理论上、认识上有若干突破；它不仅对当前和一段时期有重要指导作用，而且对今后长期发展也将有深远意义；它不仅对老年教育事业的发展将起极大的推动作用，而且对老龄工作、终身教育体系的完善等都会有很大影响；它不仅进一步完善了天津市的法制建设，也会促进全国老龄和教育两个领域的法律、法规体系的建设。

2．科学界定了老年教育的性质、地位和作用

要明确表述老年教育最本质的属性是教育。《天津市老年人教育条例》规定：“老年人教育是终身教育和老龄事业的重要组成部分”，这是中国特色社会主义法律体系正式文本中，第一次把老年教育界定为终身教育重要组成部分而作出表述，这个界定是该项法规的“灵魂”，明确表述了老年教育最本质的属性是教育。制定老年教育法律法规，应当十分坚定地申明这个规定，这样就把握住了老年教育的最本质属性，并与形成学习型社会宏伟目标和坚持以人为本战略思想紧密联系在一起。老年教育“姓”教，是与学龄前教育、全日制大中小学教育并列的成人教育的组成部分，是终身教育的最后阶段，老年大学、老年学校也属于学校教育行列。只有坚持这种科学理念，对老年教育予以正确定位定性，才能自觉地用于指导实践活动，采取切实有效的举措。这也是人们常说的，认识到位是行动到位、责任到位、举措到位的前提。

明确表述了老年教育的不可替代作用和巨大社会功效。《条例》明确规定举办老年教育的目的是为了全面提高老年人的素质，提高老年人的生命生活质量。老年教育也是要教书育人，即提高老年人的思想道德、科学文化水平和身心健康状况，使受教育者在德育、智育、体育、美育等诸方面得到发展，实现学乐为结合，充分实现个人价值，促进人的自由而全面的发展。从老年教育的社会功效来说，要为加强社会主义精神文明建设和物质文明、政治文明建设服务，为维护发展、稳定、改革的大局服务，促进经济社会全面发展。法律法规做出这种规定，也是坚持正确的办学方向和办学宗旨的需要。

3．明确规定了国家行政机关对老年教育的职责

举办老年教育属于社会公共事务，是社会公益性事业，制定老年教育法律法规属于行政法类别，所以它的执法主体是各级人民政府及有关行政部门。《天津市老年人教育条例》共12条，其中多数条款的规定突出了举办老年教育要政府行为化，政府主导、社会参与、人人关心。明确规定各级人民政府的职责，即要求各级国家行政机关把办好老年教育作为自己的一项重要任务，统一规划、加强领导、专人负责、扎实推进；把它看成是践行“三个代表”重要思想，坚持科学发展观，坚持立党为公、执政为民的一件大事切实抓好。《条例》还把发展老年教育事业必须由国家行政机关办理的事宜规定得十分详尽，既能够操作，又便于检查。这就是把老年教育工作列入本行政区的社会、老龄、教育发展规划、计划，成为其中不可缺少的部分；整合资源，解决校舍、教学场地和设备、师资等方面的问题；逐步增强对老年教育的投入，把老年教育经费列入财政预算；表彰奖励对老年教育事业做出重要贡献的先进单位和个人，着力办好示范性老年学校，不断提高办学水平。还依法明确老年教育工作的主管行政部门，理顺领导管理体制，既要严格规范管理，又要积极周到服务。在办理行政登记、审批手续时，充分考虑老年教育的特点，作出了实事求是的规定。

强调老年教育工作是全社会的事业，重点在社区、在基层拟定老年教育法律法规，要提倡一切单位和个人都要关心、支持老年教育事业，坚持政府办和社会办两条腿走路方针，形成多层次、多渠道、多形式办学格局和老年教育网络；以办好老年学校教育为主，支持、提倡开展有组织的其他形式的老年教育活动，建立和发展广播、电视、网络、函授等老年远程教育。

（四）《条例》的促进作用

《条例》的制定和实施，推动了天津市老年教育事业蓬勃发展，更高跨越，开创了新局面。

1．全市老年教育的覆盖率明显提高

《条例》的贯彻执行使参加老年教育的人员更加广泛和普及。截至2004年底，在老年入学校教育方面，有老年人大学37所，老年人学校66所，合计在校学员38　300多人，占全市老年人口的2．9%；在其他有组织的老年教育活动方面，有老年人教学班、理论学习小组1　644个，基层老年人文化、体育、科技等教育组织2　498个，参加活动的222　100多人，占全市老年人口的16．95%。上述两类人数总计26万多人，老年教育的覆盖率达19．85%。2005年以来，参加老年教育的人口继续锐增。

2．市和区、县两级示范性老年大学建设上水平、创规模

《条例》实施以来，市老年人大学作为全市示范校，市老年教育中心和老年教育研究中心软硬件建设获得长足进步。市政府投资3　500多万元置换的校舍，拥有占地11亩的独立院落，建筑面积1万平方米的3幢大楼和1座小楼全面启用；在五层高的主楼、东楼、四层高的西楼新安装了大载重量的电梯，装备了一个有45台液晶显示屏电脑的计算机教室。现在全校拥有礼堂、报告厅以及歌舞、声乐、钢琴、电子琴、书法、国画、烹饪、电化专用教室和其他教室50多个，这所市级示范校，在规范办学方面作了许多努力，获得有益成果。

在《条例》推动和各方面共同努力下，全市18个区、县示范性老年大学均已建立。各区、县领导机关进一步加强对老年教育工作领导，建立健全老年教育领导小组和工作机构，充实调整区、县老年大学领导班子，核定老年教育经费；实行资源整合、资源共享，充分而又合理地利用社区学院、职工大学、青少年宫、文化馆、老年活动中心、老干部活动中心和中小学等的场地、设备、师资办学，妥善解决老年大学、老年学校的办学条件。区、县示范校以崭新姿态展现，颇具吸引力，学员人数成倍、十几倍增长，市中心6个区老年大学入学者都在千人以上，有的接近2　000人。

3．全市老年教育形成网络，远程老年教育有力起步

《条例》实施后，由于各级政府抓紧工作，抓住时机，全市已形成梯次鲜明、互相衔接的四级老年教育网络，即市举办全市示范性老年大学，各区县和一些委、局举办本地区、本系统的老年大学，城市街道和农村乡镇举办老年学校或老年大学分校，社区和基层举办老年教学班、老年学校分校，并广泛开展多种形式的老年教育活动，从而吸收越来越多的老年人加入老年教育行列。市中心区的河东区、和平区和南开区，先后办起区电视老年大学，收听收看的注册学员近6万人，和平区办起了网上老年大学。市和其他区、县正在积极筹备广播、电视、网上等远程老年教育学校。

4．扩大了在全国和境外的声誉

《条例》的制定和实施在本市和外地都引起强烈反响和广泛注视，各方面大力宣传，多种媒体深入持续报道，起到了极其重要的作用。

《条例》正式实施的第4天，市政府召开了学习、宣传，贯彻《条例》座谈会，市人大常委会和市人民政府领导同志出席并讲话，市和区、县有关部门负责人参加，要求根据《条例》规定，明确职责分工，落实执法责任，做出工作部署，加快区、县建立示范性老年大学和开展社区老年教育活动步伐。《条例》通过后，天津主要新闻媒体迅速报道，公布法规全文，刊登和播发市政府常务副市长、老龄委主任就《条例》实施所做的长篇答记者问。市老龄委办公室、市教委、市文化局、市司法局也联合发出学习贯彻《条例》的通知。新华通讯社、《中国老年报》、《人民法院报》、中国老年大学协会《通讯》、《老年教育》杂志以及若干地方的报刊等，都对《条例》的诞生及其意义、法规的主要内容或全文予以刊载、播发。上述种种活动的开展和广泛深入的宣传报道，不仅使《条例》为更多世人所知，远近传播，而且为老年教育事业的发展形成强而有力的舆论支持。

通过媒体的宣传、会议的交流，来天津人员参观考察的实际感受，在本市、在外地以至境外产生良好反响，获得赞誉。美、欧、亚三大洲国际友人来天津参观市老年人大学和其他老年大学的络绎不绝，每年均有多批数百人。2004年4月越南国会代表、老年人协会副主席杜仲软来华访问，专程到天津参观考察市老年人大学，认真细致地听取情况介绍，多次提问询问，表示回国后要建立越南第一所老年大学。中央党政机关一些部门和半数省、自治区、直辖市众多老年大学负责人来天津参观考察老年大学，有的省和较大的市派员重点了解制定老年教育法规的情况和做法，对天津党政领导机关重视老年教育工作，对我们做出的成绩给予鼓励和赞扬，也使我们从中受到教益。

5．制定了全市老年教育发展规划

2005年10月8日，天津市人民政府印发了《天津市老年教育“十一五”发展规划》。《规划》就“十一五”期间本市发展老年教育的指导思想与基本原则做出规定，对提高老年教育的覆盖率、发展各级各类老年学校、推动群众心老年教育活动、创办远程老年教育、加强老年教育科研等提出目标任务，这是贯彻执行《条例》的又一重大举措，也是市政府发布的第一个老年教育发展规划，成为新时期新阶段本市老年教育事业发展的指导性文件。

附二　　　　　　《天津市老年教育“十一五”发展规划》的制定

2005年10月8日，天津市人民政府印发了《天津市老年教育“十一五”发展规划》。这是以省市政府名义发布的老年教育发展规划，是市人民政府下发的唯一一个专项工作规划，在全国也属首次。

（一）制定《规划》的动议

2003年11月和2004年4月期间，主管老龄工作的市长、副市长先后到市老年人大学指导工作，提出要制定全市老年教育发展规划。在市老龄委名誉主任、市老年教育发展促进会会长、市老年人大学校董会董事长、校长鲁学政，市老年人大学常务副校长、市老年教育发展促进会副会长马贵觉的指导下，促进会积极开展调查研究，协助市老龄委起草《天津市老年教育发展规划建议稿》为市政府制定《天津市老年教育“十一五”发展规划》提供了第一手材料。

2005年10月8日，天津市人民政府正式发布了《天津市老年教育“十一五”发展规划》。《规划》分析了天津市老年教育发展情况，指明了发展中存在的突出问题，确立了推进老年教育发展的指导思想与基本原则、目标任务，是指导“十一五”期间发展老年教育的行动纲领。

（二）贯彻执行《规划》的重点工作

2006年4月，时任市老龄委名誉主任、市老年教育发展促进会会长、市老年人大学校董会董事长、校长鲁学政撰文指出：“2006年，是国家和天津市实施国民经济和社会发展‘十一五’发展规划的开局之年，也是贯彻执行天津市人民政府颁发的《天津市老年教育‘十一五’发展规划》第一年。做好全市老年教育‘十一五’发展规划提出的各项工作，是个老年大学、老年学校以及老年教育活动组织，全体老年教育工作者的中心任务。”

1．坚持发展是第一要务指导方针

老年教育是老龄工作的重要内容，是社会事业的组成部分。老年教育必须以科学发展观为统领，坚持以人为本，积极发展，促进老年人整体素质的提高，促进和谐社会建设。因此，要把发展作为第一要务。巩固已经取得的成绩靠发展，妥善解决存在的问题靠发展，打开新局面仍然靠发展。天津市老年教育存在的问题主要是老年教育覆盖率不高。《规划》要求，到2007年老年大学和老年学校在学的老年人占全市老年人口的比例达到7%以上，这是一个硬指标。目前天津市老年大学、老年学校的学员4万多人，入学率为老年人口的3%左右，这就意味着今明两年每年需增长2%以上才能实现目标任务。落实老年人口7%入学率，需要全市多方努力，也需要各老年大学、老年学校高度重视、采取得力措施，真抓实干才能有望兑现：一是各校要充分提高校舍利用率，根据老年人的需求增开专业学科，扩班增容，扩大招生规模；二是发挥市和区县示范性老年大学龙头校作用，各区、县示范性老年大学要积极带动街道（镇）居（村）委会老年学校和教学班，扎扎实实发展，使老年人就近就便入学；三是推动远程老年教育发展，办电视，广播、网上老年大学。实行规范管理的远程老年教育，应当纳入老年学校教育。河东、和平和南开区以区老年大学为龙头，协助社区办远程老年教育的经验值得其他区、县学习和借鉴；四是提高教育教学质量，增强老年学校对老年人的吸引力。

2．加强示范校建设，发挥示范校作用

《天津市老年人教育条例》规定：“市和区、县人民政府应当办好示范性的老年人学校。”市老年教育“十一五”发展规划提出了区、县示范性老年大学应达到的基本标准是“有固定的校舍和教学设施，有健全的领导班子，有可靠的经费保障；有完善的教育教学计划和管理制度。有优良的师资队伍和教学质量；有相当规模的入学人数”。这里所说的基本标准有6个方面的内容。分析18个区、县建立示范性老年大学的基本状况，目前，基本达标的有7所，占39%，不少于四项初步达标的有6所，占33%；其他5所占28%。这表明，要使区、县示范性老年大学全部基本达标，任务还相当艰巨。办好一所示范校就是一面旗帜，2006年应在推进示范校建设中有所作为；基本达标学校应当认真总结经验，进一步充实、提高、完善办学条件；部分达标或尚未按标准要求进行建设的学校，应当积极争取领导支持，加大工作力度，依据标准要求制定达标的方案，务必按期完成。

在示范校建设中，要高度重视从政治思想上建校。当前，各校要把学习宣传胡锦涛总书记关于树立社会主义荣辱观的重要论述列入重要日程，作为大事来抓。坚持树立以“八荣八耻”为主要内容的社会主义荣辱观，这是老年大学办学宗旨的重要体现，是全面提高老年人素质的题中应有之义。

3．加强科研工作，提高办学水平

市老年教育“十一五”发展规划提出，要加强老年教育科研工作，不断总结新经验，探索新理念，更好地指导老年教育的健康发展。全市老年教育发展已走过了21个年头，到2006年成立15年以上的老年大学就有17所之多。老年学校教育是在实践中前进，在探索中发展的。提高行动的自觉性，减少实践的盲目性，在科学理论指导下推动老年教育事业健康发展，是老年教育科研工作的根本目的。我们应当把老年教育理论研究提上议事日程，采取相应措施，进行理论探究，获得科研成果。老年教育事业需要研究的课题很多，就全市和各学校而言，应当立足抓应用性研究课题，短、平、快课题，突破瓶颈求发展的课题。初级的科研工作，比如经验性的总结，应该说是各校能做到的，要选好题、立好项、积极开展研究工作。抓住机遇，争取多出成果，为推进老年教育事业作出贡献。