高等教育办学体制主要涉及

第二节　高等教育管理体制

一、国外高等教育的宏观管理体制

高等教育的宏观管理体制主要体现了一个国家在高等教育管理活动中中央与地方、政府与高校之间的职责、权力和利益的关系。当前高等教育的管理体制结构主要有三种类型：中央集权型、地方分权型和集权与分权结合型。法国、俄罗斯等国属于中央集权型，美、德等国属于地方分权型，日本、英国则属于介于这二者之间的结合型。

（一）中央集权型的高等教育管理体制

中央集权型的高等教育管理体制主要是指高等教育由国家举办，高等教育管理的权力主要集中在中央政府，由中央政府通过一定的计划、法律、行政命令、拨款和监督等手段来直接调节高等教育活动的管理体制。政府和高校间表现出一种完全的上下级关系，权力集中在中央政府，高校在很大程度上处于依附地位。高校的经费几乎完全由国家划拨，因此，高校必须向政府承担责任。

以法国为例：法国的高等学校受中央一级的教育部和地方一级的大学区的双重管理。高等教育基本属于国有，法国政府的国民教育部是最高的权力决策机构。教育部在高等教育方面的职责是：制订方针政策，审批各校和各专业授予国家文凭的权力，批准对教授和讲师任命及其他人事安排，分配各校经费等。大学区的主要职责是推动并监督中央有关政策的执行。大学必须围绕国家的方针政策、发展计划、经费方案和人员录用标准等来组织安排内部的具体活动，其行为要接受政府主管部门的严格监督、审查和限制。

法国高等教育的地方管理机构是大学区，但大学区总长由总统任命，并代表教育部长履行职责，因此，大学区的自主权十分有限，高等教育管理的权力重心向中央政府倾斜。（http://blog.readnovel.com/article/htm/tid_569969.html）

（二）地方分权型的高等教育管理体制

相对中央集权型的高等教育管理体制而言，地方分权型的高等教育管理体制主要指决策权力在地方政府，由地方政府独立行使高等教育决策、立法、财政拨款等职能。在这一体制下，地方政府一般是作为地方公立高等教育的举办者，承担着高等教育宏观管理和协调的权力，但其管理的方式一般具有宏观指导、服务和监督性质。高等学校作为法人实体在地方政府大的政策框架之下，依法独立办学。社会的广泛参与是分权制的一个典型特征，社会中的各种利益集团可通过种种途径将自己的意志渗透高等教育的决策活动中去。

以美国为例：美国的大学教育实行的就是各州分权的管理体制。教育的管理权限主要属于各州。多年来，美国一直由联邦卫生、教育、福利部所属的美国教育署实施对全国教育的指导，直到1979年，才正式成立内阁级的教育部。但教育部的成立并没有改变地方分权的管理体制。教育部除了把教育经费拨给各州之外，并不直接管理和控制各州的高等教育。教育的权利仍分散在各个州，由州议会制定有关州内公立和私立学校的法律和政策，推行其认为是合适的教育制度，而各个州对州内公立大学的管理和控制又很不相同。例如，纽约州对高等教育的管理体制是比较集中统一的。州政府有一个统一管理全州州立大学的系统行政部，也就是纽约州立大学总校。总校下属共有64所各种类型的院校，各校在行政上都受系统行政部（总校）董事会的统一领导。总校不仅制订与分配下属各院校的经费预算，在校董事会的同意下任命各校校长，而且有权进行人事管理，规定各类学科的师生比例。各校教师的晋升和每年增加工资总的幅度等都要由总校决定。各校内部院系的设置和停办也都要由各校提出后，经总校批准。而加利福尼亚州则把全州的高等学校分成三个不同层次的系统。一是两年制的加州社区学院系统，有学院106所，学生可以就近入学；二是包含有19所大学的加州州立大学系统。这一系统由州长指定的校董事会领导，校董事会任命一位总校校长，而19所大学又有自己的校长，这个系统的学校以教育为主，也搞一些应用研究，主要是培养学士学位的本科生，也可以授予硕士学位，但无权授予博士学位；三是包括有9所分校的加州大学系统，招收大量研究生，能授予博士学位的研究性大学。进入加州大学系统的都是全州中学的优秀毕业生。加州的高等学校系统是美国各州中最庞大的，但是较之第二位的纽约州立大学系统来说，权利比较分散，各学校相对来说比较独立。其他各州有的高等学校管理体制则更为松散，没有一个统一的领导机构，州高等教育局只有一般的规划与协调作用，以及就教育经费的分配向州议会提出建议。至于私立大学则在各州的教育立法许可的范围内就完全不被州政府或地方的控制，而作为一个自主与自制的实体，由各学校自己管理了。从以上不难看出，分散化和多样化是美国大学教育宏观管理体制的特点。（http://blog.readnovel.com/article/htm/tid_569969.html）

（三）集权与分权结合型的高等教育管理体制

这一管理体制主要是指由中央政府和地方政府，或政府与高等教育部门共同承担高等教育管理职能。结合型管理体制体现了国家、地方和高校分享高等教育管理权力，各自在不同层次行使不同职能，并满足各方利益需要的宏观管理特征。采用结合型体制的国家其管理的共同之处在于，中央政府一般发挥宏观指导和协调职能，并与地方政府和高校共同行使一定的决策权，实行结合型的以日、英等国家为代表。

日本的大学教育管理体制，自明治维新到第二次世界大战结束一直实行的是中央集权制。第二次世界大战后，日本教育行政，自1947年《教育基本法》、1948年《教育委员会法》以及1949年《文部省设置法》依次公布后，实行了根本的改革。改革的显著特点之一就是教育行政由中央集权转向地方分权，废除过去的中央集权主义，彻底实现教育行政的地方分权化。战后日本文部省权限，逐次移交给地方，各地先后成立教育委员会，其结果削弱了中央政府战前对私立和公立高等院校的广泛权利。但是，完全的地方分权制与日本国情和传统有着尖锐的矛盾。因而，1952年特别是1956年之后，又大大加强了中央文部省对高等教育的管理权限，从而导致形成日本高等教育既有中央集权制，又有地方分权制的特点。政府对高等学校的监督和影响，视这些学校是国立、都道府县立、市立还是私立的性质不同而有所不同。一般来说，文部省负责制订教育规划和改善高等教育的措施，确定高等学校的物资设备和人力配备标准，批准建立高等学校及其分部，确定高等学校本科生特别是研究生各专业领域的学习内容和期限以及学位的授予等，任命高等学校领导人员和教学人员，审查教科书，拨发教育经费等。

国立大学、短期大学和高等技术学校是直接接受文部省管理的。对于这些学校，文部省有权批准任命校长、学部长和教学人员，规定教学人员的资格条件、批准提升、决定薪金等级和处理有关人事管理方面的主要问题。此外，对国立大学，文部省还可以决定其提升比例、新学部和科研单位的建立、学费的标准和预算等。

都道府县和市立大学的管理，是在都道府县知事和市长以及他们所属的有关地方机关的管辖下进行的。在国家规定的高等教育标准范围内，这些机关决定大学的经费、教学人员学术和其他政策。私立大学基本上是由中央文部省管理的。

尽管日本的大学都受到中央政府或地方政府的管辖，但在处理学校内部事物上，他们都享有较大的自主权。大学可按照有关法规自行决定各自的校内行政教学及其他事物。（http://blog.readnovel.com/article/htm/tid_569969.ht-ml）

国外高教管理体制利弊互见，针对存在的种种问题，当前各国都对高教管理体制结构作了调整和改革。总的趋势是，实行中央集权制的国家，通过扩大地方和高校的权限、广泛建立咨询审议机构等途径，不断实现管理的民主化，以加强对中央政府权限的制约，提高中央政府决策的科学性。实行分权制的国家，则先后建立教育部，以加强中央政府对教育尤其是高等教育的管理权。另外，运用拨发高教经费的手段，来体现中央政府的意图和国家重点，从而使高等教育纳入国家的战略计划之中。

二、我国高等教育宏观管理体制结构

（一）我国高等教育管理体制的历史沿革

新中国建立以来，我国高等教育管理体制进行过几次变革，大致有以下阶段：

1950～1958年为中央集中管理时期；

1958～1963年为地方管理时期，强调权力下放，高等学校由省、直辖市、自治区直接管理；

1963～1966年实行统一领导分级管理；

1966～1978年为“文革”混乱时期；

1978～1995年又确立了集中领导分级管理体制。

（二）我国高等教育管理体现制改革

1995年7月，国务院转发了原国家教委《关于深化高等教育管理体制改革的若干意见》。《意见》指出，在未来若干年内，我国高等教育领导体制改革的重要任务是建立和完善“中央与省、自治区、直辖市人民政府两级管理、分工负责，以省、自治区、直辖市人民政府统筹为主”的体制，即“两级管理，以省级为主”的体制。在这种管理体制下，我国的普通高校基本分为三大类，它们主要分别由教育部、国务院有关部委、地方政府教育主管部门主管。而且，教育部对国务院其他部委所属高校，省市自治区教育行政部门对教育部直属高校均分别有一定的调控管理权或调控权。

这种管理体制结构的好处是，有利于调动中央和地方各级办学的积极性，保证国家有关政策措施的贯彻实行，保证高校的整齐划一。但这种体制也存在着较明显的不足：首先，高等学校多头领导和管理，各管理部门之间职责不清，工作互相不协调，不利于高等教育办学效益的提高。其次，政府部门对高校管得过多，统得过死，限制了高校的办学积极性，统一招生分配、统一教学计划、统一人事工资制度等等，导致高等教育政教不分，妨碍高教事业的发展。第三，部门办学还带来学校、专业设置重复、办学效率不高等严重问题。

调整我国当前高等教育管理体制结构中不合理部分的关键点是，处理好各高校与各级政府之间的关系，一方面，应扩大高校的自主权（包括专业设置、招生、分配、经费使用等），增强高校主动适应经济和社会发展的活力；另一方面，必须加强和改进国家对高等教育（学校）的宏观指导和调控，提高我国高等教育的总体效益。与此同时，必须逐步下放中央部属院校的管理权限，使更多的部委属院校逐步向地方管理过渡，实行跨部门、跨地区联合办学，冲破高等学校条块管理的限制，增强高等教育的适应性。^[4]当前调整我国高等教育管理体制工作的重点和基本方向主要有如下几方面：

首先，为满足地方发展需要，调动地方办学积极性，转换政府职能，实行高等教育管理权力的下放，扩大省级部门对当地高校的统筹权。权力下放的关键是要转变政府的职能，实现中央政府由过去的统一集中管理，向以规划、立法、财政资助、评估、监督和信息服务等为手段的宏观调控过渡，逐步形成一个两级管理、分级负责、以省级统筹为主的高等教育管理体制。

其次，要建立一个广泛的社会参与的高等教育管理运行机制，推动我国高等教育合理、健康发展。社会的广泛参与是许多市场经济国家高等教育管理运行机制的一个主要特征。要正确引导和充分发挥社会参与办学的积极性，就必须从体制改革着手，建立一个良好的社会参与高等教育管理运行机制。

再次，我国高等教育管理体制改革的一个重要方向是要更新大学由国家办的观念，形成新的办学体制。办学体制是指关于办学者的法律地位、办学者在办学过程中所拥有的权利、所承担的职责和义务的管理制度体系。为促进我国高等教育事业的发展，就必须破除大学由国家办的观念，积极支持和正确引导社会各种力量通过各种有效的形式参与办学活动，实行高等教育办学主体的多元化。

最后，应扩大高校的办学自主权，增强学校的活力，提高学校主动适应社会的能力。高校的办学自主权是指高校作为具有独立法人资格的机构，它在不受其他组织或个人非法干扰和阻碍的前提下，依法行使教育决策、教育活动组织的权利。根据《高等教育法》规定，我国高校的办学自主权主要有：学科、专业的自主设置和调整权；教学计划的制订、教材选编和教学活动组织与实施的自主权等等。需要指出的是，我国高校行使办学自主权的前提是高等学校必须坚持社会主义办学方向，以国家的法律为依据，并服从政府部门的宏观指导和协调。

思考题

一、单项选择题

1．日本高等教育的办学形式结构是（　　）。

A．私立主导型

B．双轨型

C．公立主导型三种类型

D．私立主导和公立主导相结合型

2．美国的高等教育的管理体制结构属于（　　）。

A．中央集权型

B．地方分权型

C．地方分权型和集权与分权结合型

D．以上都不是

3．我国高等教育领导体制是（　　）。

A．“两级管理，以省级为主”的体制

B．“三级管理，以省级为主”

C．“两级管理，以国家为主”的体制

D．“三级管理，以国家为主”

二、多项选择题

1．高等教育的宏观结构主要包括（　　）。

A．层次结构和形式结构　　

B．科类结构

C．地域结构

D．管理体制结构等

2．高等教育的办学形式结构概括为（　　）。

A．私立主导型

B．双轨型

C．公立主导型三种类型

D．私立主导和公立主导相结合型

3．高等教育的管理体制结构主要以下几种类型（　　）。

A．中央集权型

B．地方分权型

C．地方分权型和集权与分权结合型

D．共和联邦型

三、问答题

1．论述我国高等教育的宏观结构及改革策略。

2．简单概括和分析高等教育宏观管理体制的类型。

3．结合实际谈谈当前应从哪些方面调整我国高等教育管理体制？

【注释】

[1]潘懋元：《大众化阶段的精英教育》，《高等教育研究》，2003年第6期。

[2]湖南省教育厅组编《高等教育学》，湖南大学出版社，2005年第1版。

[3]潘懋元：《中国高等教育大众化的理论与政策》，《高等教育研究》，2001年第6期。

[4]潘懋元主编：《高等教育学》，福建教育出版社，1995年第1版。