教育政策执行偏差的表现

二、教育政策执行偏差的表现

我们可以从执行结果和执行行为两个视角来认识教育政策执行偏差。

（一）教育政策执行中的结果偏差

从政策执行结果来看，教育政策执行偏差表现为以下五种。

一是政策缺损。政策缺损主要指政策执行主体在执行上级政策时，根据自身的利益需求对上级政策的内容进行取舍，对自己有利的部分就执行，不利的部分则放弃，容易执行的就执行，不易执行的就不执行，致使政策内容残缺不全，政策的整体功能难以发挥，政策目标的实现大打折扣，甚至出现与政策初衷相悖的结果。

二是政策附加。政策附加是指政策执行主体在政策执行过程中附加了不恰当的内容，使政策的调整对象、范围、力度、目标超越了原政策的要求。其表现形式之一是执行者在原政策的基础上自行设置“土政策”，“搭便车”，打着结合地方实际的旗号附加一些政策内容，谋取个人或部门私利。

三是政策扩大。政策扩大是指政策执行者为了规避责任，擅自将政策范围扩大，导致政策执行扩大化。如为了保证学生的“安全”，将保护青少年安全的政策扩大至禁止春游、秋游等一切课外活动。

四是政策替换。政策替换是指政策执行主体对政策的精神实质或部分内容有意曲解，利用政策的某些抽象性，借口本地区或部门的特殊性，根据自己的解释来执行政策，从而导致政策内容严重失真甚至被完全替换为与原政策毫不相干的“新”政策。这个“新”政策与原政策表面上似乎一致，但政策内容、政策目标和政策性质已发生根本变化。

五是政策贪污。政策贪污是指政策在自上而下的传递过程中被“中途截留”，政策内容不能传达给目标群体和利益相关者。政策贪污的结果会造成政策盲点，部分政策目标群体无法了解政策，政策本身所指向的社会问题仍然存在，政策目标落空。

（二）教育政策执行中的行为偏差

政策执行结果的偏差往往来自行为的偏差，教育政策执行行为偏差表现为以下四方面。

一是政策照搬。政策照搬是政策执行中的机械行为，是指在政策执行过程中，执行主体把政策理解为照搬、照抄或照转，不发挥主观能动性，不寻求政策执行的有效途径和措施，不主动创造政策执行所需要的环境、条件、时机，而是盲目、机械地执行政策。政策照搬表面看来似乎是在积极地、不折不扣地执行政策，实际上却是一种消极应付的行为表现，它无意于实现政策目标，只满足于任务的完成，一旦出现挫折，就会把责任推给政策本身，使得政策目标与政策对象之间缺乏应有的呼应。

二是政策不作为。政策不作为是指在实际执行中，执行主体故意只做表面文章，采用口头支持、书面表态、政策宣传的形式，但并不做任何实质性工作。政策执行主体或静观上级政策态度，或坐等新政策出台，能拖则拖；或“左顾右盼”，看同级教育行政部门是否推进；或仅选择对自己或本部门有利的政策方案付诸实施（选择性执行）。凡此种种，都可能造成政策执行错失良机，直接影响政策问题的解决和政策目标的实现，使政策成为一纸空文。布雷塞斯（H.Bressers）和霍尼格（M.Honigh）等所谓的“象征性合作”即直指此弊。⁽⁴⁸⁾

三是政策对抗。当政策执行者所在地区或部门的局部利益或执行者的个人利益与政策所要调整的利益之间存在严重的矛盾和冲突时，政策执行可能一开始就被阻滞，或在政策执行的某阶段、某环节“应为而不为”。在实际的教育政策执行过程中，尽管明目张胆地对抗上级政策或“顶风上”的执行者似乎不是很多，但是对上级政策置若罔闻、不予理睬的执行者并不在少数，他们往往以消极应付、阳奉阴违的态度来抵制政策。

四是执行过度。在教育政策执行中，有些问题备受关注，执行机关迫于压力，为了获得和保证政策执行的高效率，往往尽其所能，动用一切资源执行政策，表现出一种“不惜一切代价”的态度，这样做短期内似乎能获得显著的政策效果，高效率地解决政策问题，但对公共秩序的维护易造成明显的破坏。公共教育问题的解决往往非常复杂，稍有不慎就会滋生许多新问题，更何况对问题的过分热衷会使人缺乏应有的理性或判断力，甚至会造成非常严重的问题，而新问题的产生反过来会影响原有问题的解决。

在北京清理整顿流动人员自办学校（打工子弟学校）的过程中，政策执行的行为偏差与结果偏差表现得非常明显，并引发了社会人士的强烈关注。为了使全部学生到公办学校就读，⁽⁴⁹⁾2006年6月初，作为“教育改革实验区”的北京市海淀区人民政府启动了清理整顿本辖区流动人员自办学校的专项治理行动，并于7月4日取缔了其中的37所学校。停办通知书和教委给学生家长的告知书于7月5日送到学校，告知书上除告诉家长学校因非法办学被责令关闭外，还请家长在一周内（7月11日之前），带齐“五证”（暂住证、务工证明、居住证明、老家的无人监护证明以及户口簿），到街道办事处或乡镇办理“在京借读证明”，再到附近小学就读。面对这份暑期才正式发布的政策公告，作为接收方的公立学校和作为被取缔的打工子弟学校都表现出些许措手不及和或明或暗的对抗。部分公立学校表示，因为正值假期，各学校接纳学生的具体数量和收费标准均不明晰，让学生家长8月底到学校询问；部分学校声称，可以接受打工子弟学校学生，但入学前须进行考试，并交纳一定的借读费用。与相关公办学校的拖延对策和门槛政策相比，那些打工子弟学校的反应要激烈得多，一些关心打工子弟教育的研究者也发文予以抨击，部分打工子弟学校置之不理，且没有将政府给家长的告知书转交家长，在交涉未果的情况下，一些学校正常开学。大兴区瀛海镇一打工子弟学校源海实验学校于8月10日照常开学。9月4日，镇政府首次派出大队人马强制关闭源海实验学校，但是第二天，仍有180多名孩子到学校上课。9月19日，当巡防队员再次来强制关闭学校时，近百名学生高喊“我要上学”冲进校门，镇政府巡防队员与学生家长发生肢体冲突。此案引起舆论的巨大反响，北京律师胡星斗、李方平等上书“关于慎重处理打工子弟学校问题的公民建议书”，《中国青年报》等媒体发表了相关报道。12月19日，北京市教育委员会下发行政复议决定书，维持大兴区教委取缔源海实验学校的行政处理决定。⁽⁵⁰⁾

可以看出，在整个政策执行过程中，取缔打工子弟学校政策引发了严重的执行问题。一般来说，政策本身的因素，如政策目标不明确、政策内容不具体、政策步骤不严密、政策系统不配套等，都会在实践中造成教育政策执行的行为偏差和结果偏差，甚至造成政策执行冲突。本案例中，由于缺乏相关的利益表达渠道，重要的政策对象——接收学生的公立学校和打工子弟学校，特别是打工子弟本身，都没有充分表达的时间和空间，再加上政策执行过程的过失——政策发布时间不合适、动员宣传方式单一等，造成政策执行过度和政策对象的反抗，以至于招致各种利益相关者（大众媒体、社会工作者和教育研究者）的舆论反对等。