教育政策执行偏差的矫正

三、教育政策执行偏差的矫正

政策执行主体对政策的领会与认同，对政策执行过程的投入，执行主体在政策执行过程中的责任意识、创新精神和执行能力等，是保障政策有效执行的重要条件。

（一）树立目的与手段相统一的政策执行理念

与其他公共政策一样，教育政策的目的是调整公共教育利益，解决公共教育问题，构建公共教育秩序，满足多元主体的教育需求。同时，教育政策又是各级政府和教育行政部门践行教育价值理想、管理教育事务、分配和调整教育利益的重要手段，教育政策是教育目的与教育手段的统一体。教育政策执行过程中，应尽量避免一些过分热衷的执行行为，坚持以人为本、以公共教育利益为本，使作为手段的教育政策措施与作为目的的教育政策价值相统一。

（二）形成正确的公共教育利益意识

任何公共政策都会涉及公众利益、政府利益、政策执行机关利益，涉及国家利益和地方利益。⁽⁵¹⁾当政策不能兼顾各方利益而需要作出利益选择时，要优先确保公众利益和国家利益。然而事实上，政策执行过程中的利益分配与调整往往为地方教育官员和地方利益集团所主宰，公众的分散使其缺乏利益代言人，当国家利益与地方利益冲突时，一些地方利益集团也会置国家利益于不顾。教育政策执行部门（教育行政部门）应尽力避免执行过程中的政府寻租行为，加强政策导向和机制创新，促进教育利益协调，形成以公共教育利益最大化为核心、大众取向与精英取向的利益均衡、私益向度与公益向度的利益整合的教育利益格局，促进教育公平和教育质量的全面提升，办好人民满意的教育。

（三）正确行使自由裁量权

政策执行中的自由裁量权（discretion）源自英法法系法官基于衡平法的自由裁量权，梅利曼（J.H.Merryman）指出，“‘衡平’就是指法院在解决争讼时，有一定的根据公平正义原则进行裁决的权力”。⁽⁵²⁾对公共政策执行而言，戴维斯（K.C.Davis）认为“，一个公共官员拥有自由裁量权，意味着无论对他的权力有怎样有效的限制，他依然具有在作为和不作为的可能系列中作出选择的自由”。⁽⁵³⁾教育政策执行者同样拥有自由裁量权。教育政策执行过程中的自由裁量权是指教育政策执行主体在政策执行过程中，在缺乏法律与政策的明确指引与规范的情况下，依据以人为本、公平正义、持续发展等基本教育价值，从具体教育情境出发，作出因地制宜裁决的权力。在我国的教育政策执行过程中，执行主体过度使用自由裁量权与执行过程的创造性缺失并存。对于前者，要制订正确合理的规制以约束政策执行主体的行为，促进教育政策执行行为的公开、透明，强化公众对教育政策执行过程的监督，防止教育政策执行主体自由裁量权的滥用；对于后者，则要通过加强目标管理，提供专业支持等方式，提高政策执行主体的责任感，激发其创造性和灵活性。

（四）形成民主监督机制

教育政策执行中的偏差很大程度上是“一言堂”、“暗箱操作”下缺乏民主监督的结果。民主是现代社会中基本的政治生活，贯穿政策过程的始终。政策执行过程中民主监控机制的形成，可以促进民主化的政策初衷与执行中的政策手段有机结合，进一步提高政策执行的效率与效果。政务公开是建立民主的政策监控机制的关键环节，通过政务公开，将社会利益分配的过程与结果公示于众，保证了多数人民主决策的成果，同时将政策执行的困难与障碍公示于众，让公众理解政策执行的困难，形成政府与公众互相理解、互相支持的良性政策环境，也可以在面对政策执行中出现的新情况、新问题时，及时采取调整和补救措施，减少政策执行的偏差和不确定性。

【注释】

(1)Allison G.Essence of decision［M］.Boston:Little，Brown and Company，1971.

(2)Pressman J L，Wildavsky A.Implementation:How great expectations in Washington are dashed in Oakland［M］.Berkeley:University of California Press，1973.

(3)张芳全.教育政策导论［M］.台北:五南图书出版有限公司，2001:267.

(4)袁振国.教育政策学［M］.南京:江苏教育出版社，1998:179.

(5)孙绵涛.教育政策学［M］.武汉:武汉工业大学出版社，1997:145.

(6)宁骚.公共政策学［M］.北京:高等教育出版社，2003:367.

(7)［美］詹姆斯·E.安德森.公共政策制定［M］.谢明，等，译.北京:中国人民大学出版社，2009:236.

(8)［美］詹姆斯·E.安德森.公共政策制定［M］.谢明，等，译.北京:中国人民大学出版社，2009:178.

(9)陈振明.政策科学——公共政策分析导论［M］.北京:中国人民大学出版社，2003:266.

(10)Hood C.The limits of administration［M］.London and New York:Wiley，1976.

(11)［英］米切尔·黑尧.现代国家的政策过程［M］.赵成根，译.北京:中国青年出版社，2004:6.

(12)Hogwood B，Gunn L.Policy analysis for the real world［M］.Oxford:Oxford University Press，1984.

(13)Smith T B.The policy implementation process［J］.Policy Sciences，Vol.4，No.2，1973.转引自:张金马.公共政策分析:概念·过程·方法［M］.北京:人民出版社，2004:390.

(14)Van Meter D S，Van Horn C E.The policy implementation process:A conceptual framework［J］.Administration and Society，Vol.6，1975:445 488.

(15)参考:袁振国.教育政策学［M］.南京:江苏教育出版社，2001:296.

(16)Sabatier P，Mazmanian D.The implementation of public policy:A framework for analysis［J］.Policy Studies Journal，1980:538560.

(17)［英］米切尔·黑尧.现代国家的政策过程［M］.赵成根，译.北京:中国青年出版社，2004:129.

(18)［英］米切尔·黑尧.现代国家的政策过程［M］.赵成根，译.北京:中国青年出版社，2004:124.

(19)Lipsky M.Street‐level bureaucracy:Dilemmas of the individual in public services［M］.Russell Sage Foundation，1980.

(20)Elmore R.Backward mapping:Implementation research and policy decisions［J］.Political Science Quarterly，Vol.94，No.4，Winter，1979 1980:601 616.

(21)参见:Odden A R.Education policy implementation［M］.NY:State University of New York Press，1991.

(22)Kenis P，Schneider V.Policy networks as an analytical tool for policy analyses［C］.Paper for conference at Max Planck‐Institute，Cologne，4 5 December，1989；Jordan G，Shubert K.A preliminary ordering of policy network labels［J］.European Journal of Political Research，1992，21:7 27.

(23)Hanf K.and Scharpf F W.Interorganizational policy making:Limits to coordination and central control［M］.London and Beverly Hills:Sage，1978:12.

(24)Benson K.Networks and policy sector:A framework for extending interorganizational analysis［M］//Rogers D，Whetten D（eds.）.Interorganizational coordination.Iowa:Iowa State University，1982:137 176.

(25)Kenis P N，Schneider V.Policy networks and policy analysis:Scrutinizing a new analytical toolbox［M］//Marin B＆Mayntz R（eds.）.Policy networks:Empirical evidence and theoretical considerations.Boulder，Colorado:Westview Press，1991:25 59.

(26)B9rzel T A.Organizing babylon:On the different conceptions of policy networks［J］.Public Administration，1998，76（2）:253，73.

(27)豪利特收集了1990—2000年加拿大四个联邦主要政策部门的数据并建立了模型，认为政策网络结构的成员分配和互动类型与政策结果的理念和利益有直接关系（Howlett M.Do networks matter？Linking policy network structure to policy outcomes:Evidence from four Canadian policy sectors 1990 2000［J］.Canadian Journal of Political Science，2002，Vol.35，No.2:235267）。桑德斯特罗姆和卡尔森运用社会网络分析方法（SNA）阐释了政策网络结构与网络绩效之间的关系，通过瑞典高等教育政策部门中四个政策网络经验数据的比较案例分析，建立并检验了一系列假设（Sandstrom A，Carlsson L.The performance of policy networks:The relation between network structure and network performance［J］.The Policy Studies Journal，2008，Vol.36，No.4:497 519）。马奇和史密斯针对政策网络研究仅重视结构（structure）或仅重视行动（agent）的倾向，提出了政策网络与政策结果的辩证模型:重视结构与行动、网络与情境、网络与结构之间的辩证关系。并据此分析了英国19世纪30年代以来农业政策的持续与变迁（Marsh D，Smith M.Understanding policy networks:Towards a dialectical approach［J］.Political Studies，2001，Vol.48，No.1:421）。基斯比在马奇和史密斯的辩证模型基础上建立了政策网络和政策结果的理念模型（ideational approach），认为应将理念（ideas）看作政策过程的自变量，将政策网络作为中间变量，将政策结果作为因变量。行动者的行为不仅取决于他们所处的情境（circumstances/contexts），而且取决于他们对所处情境的认识和理解——所秉持的理念（Kisby B.Analysing policy networks:Towards an ideational approach［J］.Policy Studies，2007，Vol.28，No.1:71 87）。

(28)Marsh D，Rhodes R A W.Policy networks in British government［M］.Oxford:Clarendon Press，1992:14.

(29)Erik‐Hans Klijn.Analyzing and managing policy processes in complex networks:A theoretical examination of the concept policy network and its problems［J］.Administration and Society，1996，28（1）:90119.

(30)Rhodes R A W.Understanding governance:Policy networks，governance，reflexivity and accountability［M］.Buckingham:Open University Press，1997.

(31)“第三部门”是一个充满歧义的术语，一般是指除政府拨款的公共部门（public sector，或称第一部门）和以营利为目的私营部门（private sector，或称第二部门）之外的社会组织，如社团法人、基金会或非政府组织（NGO）等，通常具有组织性（有内部规章制度，有负责人，有经常性活动）、自治性（内部自治管理，不受外部控制）、非政府性或民间性（不是政府的一部分，也不是由政府官员主导的董事会领导，但并不排斥政府资金支持）、志愿性（在组织事务管理和所开展的活动中，有较高比例的志愿者参与）、服务社会公益、不以营利为目的、合法免税等特质。

(32)Peters G.Policy networks:Myths metaphor and reality［M］//David Marsh（eds.）.Comparing policy network.Buckingham，Philadelphia:Open University Press，1998:32.

(33)参见:孙绵涛.教育政策学［M］.武汉:武汉工业大学出版社，1997:149—155.

(34)参见:袁振国.教育政策学［M］.南京:江苏教育出版社，1998:179.

(35)毕正宇.教育政策执行模式研究［D］.武汉:华中师范大学，2006.

(36)毕正宇.教育政策执行模式研究［D］.武汉:华中师范大学，2006.

(37)计琳.开展与民互动，上海加大教育政策网上评议力度［N］.中国教育报，2008-01-24（1）.

(38)黄洁萍，李亚.综合集成技术支持下的模拟利益博弈——一种新的政策实验方法［J］.云南行政学院学报，2008（5）.

(39)国务院.国务院办公厅关于开展国家教育体制改革试点的通知（国办发［2010］48号）［R/OL］.（2010-10-24［）2011-01-30］http://www.gov.cn/zwgk/201101/12/content_1783332.htm.

(40)“外部有效性威胁”（external threats），也称“第Ⅱ类谬误”，是指将成功的政策经验加以推广时可能导致的谬误。

(41)参见:袁方.社会研究方法教程［M］.北京:北京大学出版社，1997:380—386.

(42)参见:［美］弗兰克·费希尔.公共政策评估［M］.吴爱明，等，译.北京:中国人民大学出版社，2003:51—55.对该案例的正式评估最早出自韦斯亭豪斯学习公司的研究工作，详见:Westinghouse Learning Corp.The impacts of head start:An evaluation of the effects of head start on children’s cognitive and affective development［M］.Athens:Ohio University Press，1969.

(43)Todd P，Wolpin K I.Using a social experiment to validate a dynamic behavioral model of child schooling and fertility:Assessing the impact of a school subsidy program in Mexico［J/OL］.http://www.econ.berkeley.edu/users/webfac/bardhan/e271_sp03/todd.pdf.

(44)Forrester J W.System dynamics and the lessons of 35 years［M］//De Greene K B.The systemic basis of policy making in the 1990s.Cambridge，MA:MIT Press，1991.

(45)由于政策过程是一个循环过程，政策执行过程中众多重要的影响因素在其他政策过程中也会出现，如教育政策本身的问题和教育政策环境，前面章节中已经详述，因此在这一部分将不再讨论，尽管它们对政策执行非常重要。

(46)［美］埃莉诺·奥斯特罗姆.公共事物的治理之道［M］.余逊达，陈旭东，译.上海:三联书店出版社，2000:61.

(47)沈小平“.上有政策、下有对策”是科学发展之敌［R/OL］（.2009 04 29）［2011 01 30］http://news.xinhuanet.com/theory/200904/29/content_11266538.htm.

(48)Bressers H，Honigh M.Comparative approach to the explanation of policy effects［J］.International Social Science Journal，1986，Vol.38，No.2.

(49)该政策的初衷是希望让农民工子女到教学设施和教育质量远好于打工子弟学校的公立学校就读。随着不少公立小学尤其是远郊新建小学在校人数的减少，北京市海淀区公办学校已具有接纳农民工子女就读的能力。

(50)本案例根据以下材料编写而成:朱雨晨.九大理由建议慎改“打工子弟学校”［N］.法制早报，2006-09-25；李方平，胡星斗.关于慎重处理打工子弟学校问题的公民建议书［R/OL］.（2006 09 15）［2010-12-18］http://www.huxingdou.com.cn/dagongzidixuexiao.htm；王硕.行政复议维持取缔源海实验学校决定［N］.京华时报，2006 12 20.

(51)郭剑鸣.地方公共政策研究:一种政治学的范式［M］.北京:中国社会科学出版社，2006:92.

(52)［美］约翰·亨利·梅利曼.大陆法系［M］.顾培东，禄正平，译.北京:法律出版社，2004:50.

(53)Davis K C.Discretionary justice:A preliminary inquiry［M］.Baton Rouge:Louisiana State University Press，1969:6.