中日韩三国区域救灾合作机制

中日韩三国相邻相近、利益相关，都是自然灾害多发、频发国家，洪涝、干旱、台风、地震、海啸等自然灾害严重威胁着人民的生产生活。减轻自然灾害风险，保障社会、经济和环境协调发展，是三国面临的共同挑战。中日韩三国也是东亚地区最具经济实力的三个国家，人口总和占世界总人口的23%（占东亚人口的73.6%），国民生产总值总和占全球的20%（占东亚的91.8%）。^[10]因此，在这样三个国家之间开展灾害管理合作，不仅具有地域范畴上距离较近的自然禀赋优势，更是各国的共同利益所在。

（一）建立中日韩区域救灾合作机制的机遇与挑战

在中日韩合作的诸多领域中，灾害管理是走得相对较快的领域之一。特别是面对近年来不断发生的重大灾害，三国领导人确认愿尽最大努力加强防灾减灾务实合作，为三国进一步推进和完善区域救灾合作机制带来重大机遇。

首先，中日韩三国政府对在防灾减灾领域的交流与合作持积极态度。2008年12月，第一次中日韩领导人会议在日本福冈举行，会议发表了《中日韩三国灾害管理联合声明》。声明认为，中日韩三国经常面临地震、台风、洪灾、泥沙灾害、海啸等各种自然灾害威胁，因此，开展以项目、成功实践、经验教训、科学技术等内容的交流至关重要。2009年10月，第一届中日韩三国灾害管理部门负责人会议对三国救灾减灾做出全面规划。2010年5月济州峰会通过了《2020年中日韩合作展望》，其中包括分享相关信息和技术以共同应对自然灾害、减少东北亚灾害风险等内容。2013年10月在韩国首尔召开了第三届中日韩三国灾害管理部门部长级会议，会议签署了联合声明，确定今后中日韩三国将在技术和信息共享、教育和培训合作等方面加强合作，提升三国灾害管理水平，着力减轻灾害风险，减少灾害损失。2011年5月第四次中日韩领导人会议在日本东京举行，会后发表了会议宣言，其中第一条即为灾害管理与核安全相关内容。根据宣言中有关“举行演练（桌面推演）和多重灾害联合演练”的决定，2013年、2014年和2015年，分别在首尔、东京和北京举行了中日韩三国灾害管理桌面推演。推演中，中日韩三国灾害管理部门分别从本国实际出发，分享交流了国内自然灾害救助和开展国际救灾援助方面的经验和做法，加深了三国对灾害管理机制和应急处置程序的相互了解，促进了三国灾害管理人员业务素质的提高，为高效、迅速开展重特大灾害紧急救援合作提供了有效保障。

其次，中日韩三国经济互补性强，合作潜力大。中日韩都是G20成员，也是世界主要经济体，三国互为重要的贸易伙伴，经济依存度很高。目前三国经济总量达到14.3万亿美元，占全世界的20%、亚洲的70%、东亚的90%。换言之，中日韩三国区内资金充裕，科技实力雄厚，人才储备丰富，为灾害治理合作奠定了基础。此外，三国在应对气候变化、恐怖袭击、自然灾害、能源资源供应安全等重大全球性问题上，具有多层面的共同利益。这就要求中日韩三国不仅要携手积极参与全球灾害治理，而且要在参与过程中互相配合，协调行动，承担起国际责任和义务。近年来中日韩三国相继发生多起大规模灾害，如2008年5月中国汶川大地震、2011年3月东日本大地震及其引发的海啸和核电站危机、2011年7月韩国暴雨引发的泥石流灾害等，都造成重大人员伤亡和财产损失。以救灾减灾为目标的中日韩三国灾害管理合作直接涉及三国民众的切身利益，三国都有意借此增进彼此政治互信并为三国其他领域合作创造条件。因此，中日韩三国有必要制定出有效的灾害管理合作方案，通过建立灾害通报与援助合作机制，营造良好的灾害治理环境。

再次，中日韩三国文化价值的相容性提供了建立灾害管理合作机制的人文环境。像中日韩三国这种在地缘、人文和经贸关系上有如此密切联系的国家，在世界各地是十分罕见的，这为三国之间开展防灾救灾合作奠定了基础。中日韩可以说是“近邻中的近邻”，实践证明，地理区域相近的国家开展救灾合作及互助更为便捷。中国汶川大地震和东日本大地震发生后的中日救援合作就是很好的例子。另外，中国与日韩有着十分悠久的历史、文化联系，　日韩两国都深受中国古代儒家文化的影响，都属于儒家文化国家，三国的文化价值观念具有许多共同点，这为三方的合作奠定了一定的人文社会环境基础。

回顾中日韩三国灾害管理合作历程，可以看出，虽起步较晚，但进展迅速。同时，我们也应看到，三国的灾害管理合作并非一路坦途，目前仍然面临着不小的挑战。

第一，政治互信不足是目前中日韩灾害管理合作面临的严重障碍。近年来，由于日本政府在历史认识、领土争议问题上的错误做法，导致中日关系、日韩关系面临严峻局势，致使从2008年开始轮流举行的中日韩首脑峰会从2013年开始一直陷入停滞局面，严重影响中日与日韩的政治安全互信，若管控不好，势必影响到三国间各领域正常交流与合作。互信不足有可能拖累中日韩关于推进灾害管理合作一系列文件、原则和具体政策措施的落实，有可能使建立灾害管理相关机制的难度加大，以致影响合作的效率。比如灾害管理合作中的武装部队救援和大型先进设备救灾就可能受到政治互信不足、民间认同较低的影响。^[11]

第二，民意基础不稳是目前中日韩灾害管理合作面临的最大问题。据中国日报社和日本言论NPO共同实施的第九次“中日关系舆论调查”结果显示，2013年中日两国普通公众对对方国家的好感度与2012年相比大幅下降。中国公众对日好感度为5.2%（2012年为31.8%）；日本公众对中国的好感度为9.6%（2012年为15.6%）。^[12]另据韩国东亚研究院和日本言论NPO共同实施的第二次“日韩共同舆论调查”结果显示，2014年日本国民对韩国的好感度为20.5%；韩国民众对日本的好感度为17.5%。^[13]国之交在于民相亲，民相亲在于心相通。没有广大民众之间的倾心相交，合作不可持续。要使中日韩灾害管理合作顺利推进，必须不断加强人文交流，着力夯实民意基础。例如，可通过日本国际协力机构（JICA）、韩国国际协力团（KOICA）等研修渠道，培训中日韩三国复合型高级应急管理人才。此外，日本创建的“防灾士”^[14]制度，也可以在中韩两国推广。

第三，合作机制有待进一步完善。中日韩灾害管理合作机制建设虽然取得不少进展，但目前仍然存在制度不健全和刚性约束力比较薄弱的缺陷。机制的缺失将成为三国灾害管理合作的“短板”，而制度的约束力不强将会影响三国之间自然灾害应急响应能力的提升。迄今为止，三国尚未建立统一的灾害应急管理系统，当大规模灾害发生时，仍然面临着灾害救护人员出入境、救护设备与物资的通关等问题。为此，中日韩三国有必要拟定一套各方通用的共通标准与程序，以求做到应对灾害更为快捷有效。

（二）中日韩区域救灾合作机制的路径选择

针对中日韩灾害管理合作面临的机遇与挑战，建议如下：

第一，成立“中日韩灾害管理合作工作组”，由三国政府官员、科研专家和民间组织代表组成，负责制定共同的灾害管理政策。截至目前，三国灾害管理合作已基本建立了以领导人峰会为引领、部长级会议为平台，通过三国合作秘书处推动灾害管理合作的工作机制。中日韩灾害管理合作工作组负责落实和制定灾害管理战略并结合国际救灾的务实性合作展开研讨，定期举办国家自然灾害应急相应部门负责人专门会议，熟悉并了解各国自然灾害应急响应制度，分享专业经验，从教训中互相借鉴，以及负责开展自然灾害国际救援模拟演练，探讨自然灾害国际应急响应的有效手段、方法和机制。编制亚洲灾害危险分布图，明确标出地区内各国的灾害危险、易受灾地区及其风险程度。

第二，设立“中日韩灾害管理事业合作研究基金”（基金会的第一笔基金由中日韩三国分摊）。在基金会框架内成立“中日韩灾害管理研究所”，其资金由政府和大企业注入（也可以申请亚洲开发银行和亚洲投资银行提供的资金援助）。该基金会研究所重点研究防灾减灾领域的重大课题。由研究所成立“中日韩灾害管理事业合作研究学术论坛”，每年举行一次学术讨论会，探讨域内外灾害的发展趋势、研究防灾减灾领域的新技术，以及涉及救灾合作的法律保障、协调机制构建和标准操作程序等问题。此外，基金会根据本地区的需求，负责审定每年防灾减灾基金资助项目指南、资助项目及资助金额。出版亚洲地区灾害管理报告。

第三，加强灾害管理技术领域的全方位合作，促进防灾减灾科技资源共建共享。日本拥有世界上领先的救灾技术和设施，在防灾减灾、灾后重建等广泛领域积累了许多宝贵经验。韩国对于将先进的科技手段应用于防灾减灾领域也相当重视，尤其在灾害管理手段的科学化和现代化方面给人留下深刻印象。中日韩应根据数字化、信息化、网络化等高新技术所具有的特点，尝试推广先进的防灾减灾技术和管理方法，探索区域防灾减灾综合管理模式。要充分利用数字化技术及网络技术，综合集成各国的灾情信息，构建包括灾害应急响应、灾害信息分析、灾害救援决策、救援信息反馈等在内的防灾减灾技术信息资源平台。要不断加大对防灾减灾的高科技投入，特别是在地震预报技术，探测、救生技术以及防震的建筑技术等方面开展协作研发，制定出通行于中日韩三国乃至亚洲的防灾减灾技术标准和规范，并最终使它们成为全球通行的标准。

第四，实施业务持续管理（BCM），制订统一的业务持续管理计划（BCP）。业务持续管理（BCM）是一套整体化的管理过程，它通过识别威胁组织的潜在冲击，构建具有灾难恢复和应对能力的标准框架，保护利益攸关方的利益、信誉、品牌以及价值创造活动。业务持续计划（BCP）是指企业建立的在自身遭受突发紧急事件时能尽快恢复关键业务的文本式程序。目前，欧美国家已经把企业是否拥有应对灾害事件的BCP作为选择合作伙伴的一个必要条件。在借鉴国际经验和制定业务持续管理国家标准方面，日本起步较早，走在了亚洲各国的前面。如2005年8月，日本内阁府中央防灾会议出台了《业务持续指导方针（第1版）》；2006年2月，日本中小企业厅事业环境部编制了《中小企业业务持续方针制定运用指导方针》；2009年11月，日本内阁府关于促进业务继续计划制定对策研讨会又出台了《业务继续指导方针（第2版）》。中日韩三国应相互借鉴经验，尽快制定适合于本地区特点的业务持续管理计划。